資源型縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力評價研究

楊曉慧

“十二五”時期既是重要戰(zhàn)略機遇期，也是矛盾凸顯期，資源型地區(qū)經(jīng)歷了長期的粗放型經(jīng)濟增長方式的發(fā)展，環(huán)境容量已達到極限，由煤炭經(jīng)濟造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源浪費、耕地塌陷等問題長期困擾著資源型地區(qū)居民的生存與發(fā)展，這些問題的存在很大程度上是由于經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力不足導致的。本文以“綜改試點”某典型縣域為例，對該縣域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃執(zhí)行情況與山西省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整政策目標進行對比分析，依據(jù)山西省“以煤為基、多元發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策內(nèi)容，某縣“一煤獨大”特征突出，長期受粗放型經(jīng)濟發(fā)展導向的影響，地方政府對能源利用效率、生態(tài)環(huán)境保護等方面重視程度明顯不足，經(jīng)歷了三個五年規(guī)劃之后，資源型縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重型化特征突出的問題尚未得到明顯改善，仍然與省級層面的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整政策存在較大偏差。

一、縣域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施偏差的具體表現(xiàn)

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)劃內(nèi)容制定分析。某縣“十一五”規(guī)劃確定“努力壯大六大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、積極培育新興產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展目標，其中六大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)分別為煤炭產(chǎn)業(yè)、焦炭產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、冶金產(chǎn)業(yè)、建材產(chǎn)業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)，并對主要企業(yè)的產(chǎn)能產(chǎn)量指標做出明確規(guī)劃，而在“積極培育新興產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展目標方面，較為宏觀的提出“重點發(fā)展旅游服務、食品加工、文化制品、服裝、房地產(chǎn)及以信息、生物、環(huán)保為主導的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”等內(nèi)容;該縣“十二五”規(guī)劃提出“做大做強煤炭產(chǎn)業(yè)，加速發(fā)展鋁工業(yè)、風電、光伏發(fā)電、汽車配件、機械制造、建材、冶金等新的支柱產(chǎn)業(yè)，積極培育新型高端產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展目標，著重強調(diào)了“加快煤、焦、電、冶、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級，實現(xiàn)增產(chǎn)增效”;從上述兩個五年發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容上看，呈現(xiàn)出“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑明確、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑模糊”的特征，規(guī)劃內(nèi)容不足以對企業(yè)轉(zhuǎn)型形成合理引導，盡管國家煤炭行業(yè)“十二五”規(guī)劃中提出了以“減產(chǎn)、整合”為主題的目標，但地方政府仍然希望通過煤炭產(chǎn)量的突破性增加實現(xiàn)經(jīng)濟增長。

2.產(chǎn)業(yè)項目投資分析。某縣“十五”以及“十一五”時期產(chǎn)業(yè)項目投資情況看，存在對能源重工業(yè)依賴性強、產(chǎn)業(yè)鏈延伸鏈條短、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足等問題。從產(chǎn)業(yè)項目選擇上看，煤礦改擴建工程、選洗煤項目、機焦項目是產(chǎn)業(yè)項目投資重點，盡管在提高煤炭附加值方面做了不少嘗試，但這些產(chǎn)業(yè)項目投資占經(jīng)濟總量比重較小，對區(qū)域經(jīng)濟增長帶動能力弱;從產(chǎn)業(yè)項目的投資規(guī)模及技術(shù)含量上看，部分符合產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策目標的產(chǎn)業(yè)項目呈現(xiàn)出規(guī)模小、技術(shù)含量低等特征。“十二五”時期產(chǎn)業(yè)項目投資情況較以往相比，產(chǎn)業(yè)項目趨于規(guī)模擴大化、多樣化，更加注重資源的深加工利用以及非煤產(chǎn)業(yè)項目的投資，但轉(zhuǎn)型項目之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不強。

3.資源型經(jīng)濟主體變化趨勢。資源型地區(qū)經(jīng)濟主體的變化趨勢是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施成效的重要反映之一，某縣從事于重工業(yè)的企業(yè)數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)增長的狀態(tài)，尤其是受煤價上漲的影響，2003年到2004年間從事于重工業(yè)的企業(yè)數(shù)量增加達50個。從國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策要求看，煤炭開采和洗選行業(yè)屬于落后產(chǎn)能行業(yè)，山西省政府在“十二五”發(fā)展規(guī)劃明確指出“加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從嚴控制一般性傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項目，不再布局煤炭、焦炭、冶金、化工、水泥等項目，對現(xiàn)有高耗能、高污染、資源型項目要逐步關(guān)停淘汰或搬遷改造”，2011年煤炭開采和洗選企業(yè)數(shù)量再次呈現(xiàn)出增加趨勢，這種發(fā)展模式不利于防范資源開發(fā)所帶來的風險和病態(tài)，甚至會加劇城鄉(xiāng)矛盾。

4.固定資產(chǎn)投資分析。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取決于既定宏觀調(diào)控政策下的固定資產(chǎn)投資流向，矯正產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須從調(diào)整投資入手，以增量投資擴大與存量投資調(diào)整為手段，及時而有效的政府調(diào)控，能夠使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由不平衡向平衡狀態(tài)演變。依據(jù)《某縣統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出，第一產(chǎn)業(yè)占固定資產(chǎn)投資的比重呈現(xiàn)出持續(xù)上升趨勢，由5.87%增至13.22%，與第二產(chǎn)業(yè)相比，所占比重仍然很小;從2006年以來，采礦業(yè)成為行業(yè)固定資產(chǎn)投資中比重最大的行業(yè)，于2011年達到峰值狀態(tài)，制造業(yè)占固定資產(chǎn)投資比重整體上呈現(xiàn)下降趨勢，電力、熱力供應業(yè)投資呈現(xiàn)出一定的波動性，與此相比，文化體育和娛樂業(yè)在固定資產(chǎn)投資中的比重較小，由此表明，新興產(chǎn)業(yè)增量投資增長緩慢，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)存量投資增長過快，地方政府對市場主體投資行為的調(diào)控力度明顯不足，出于完成政績考核目標的需要，甚至可能通過放松監(jiān)管職責換取更多的企業(yè)產(chǎn)值。2004年教育行業(yè)投資占固定資產(chǎn)投資比重達到峰值，僅占固定資產(chǎn)投的比重為4.22%，之后處于下降趨勢，科學研究投資狀況也不容樂觀，多數(shù)年份出現(xiàn)投資為零的情況。從突破路徑依賴的角度看，主要是通過技術(shù)創(chuàng)新打破原來的發(fā)展機制，資源紅利使得資源型企業(yè)形成了認知性鎖定。

二、基于經(jīng)濟指標的評價

縣域發(fā)展規(guī)劃中確定了經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、資源環(huán)境等目標，并以相關(guān)指標量化其發(fā)展目標，本文運用規(guī)劃完成程度評價法，將計劃指標與完成指標進行對比，對縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力進行客觀評價;著重選取“十一五”時期以及“十二五”時期的前兩年時間的數(shù)據(jù);為了便于觀察指標計劃完成程度的分布特征，將執(zhí)行偏差分為五個區(qū)間:10%以內(nèi)、10%-20%、20%-30%，30%-50%和50%以上，以便對指標完成程度作進一步的分析和比較研究。

1.“十一五”規(guī)劃主要經(jīng)濟社會指標執(zhí)行情況分析。從某縣“十一五”規(guī)劃目標執(zhí)行情況看，GDP年均增長率、固定資產(chǎn)投資年均增長率、城鎮(zhèn)基本社會保險覆蓋率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入、森林覆蓋率、萬元GDP綜合能耗下降等指標均未達到計劃指標值，其中，GDP年均增長率仍高達12.76%，高于山西省整體的增長目標，固定資產(chǎn)投資年均增長率執(zhí)行偏落在30-50%之間，盡管未實現(xiàn)51.1%的計劃目標，也已高達29.55%，高于山西省固定資產(chǎn)投資增長率的平均水平，其他五項未完成指標主要集中在社會民生、資源環(huán)境等方面，且執(zhí)行偏差較大;財政收入、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率等超出計劃指標值，其中，財政收入指標執(zhí)行偏差落在50%以上區(qū)間內(nèi)。

2.2011-2012年主要經(jīng)濟社會指標執(zhí)行情況分析。從某縣2011年執(zhí)行情況看，主要經(jīng)濟指標均得以完成，執(zhí)行偏差區(qū)間較為理想，但GDP增長率高于山西省整體水平;從某縣2012年執(zhí)行情況看，GDP增長率、固定資產(chǎn)投資、財政收入等指標均未完成，執(zhí)行偏差均為負值，固定資產(chǎn)投資和財政收入等指標執(zhí)行偏差幅度較大。某縣由經(jīng)濟增長引發(fā)的生態(tài)環(huán)境代價問題尤為突出，主要污染物排放量能夠完成上級政府下達的指標任務，但境內(nèi)主要河道為劣Ⅴ類水質(zhì)，處于重度污染狀態(tài)，2011年環(huán)境空氣質(zhì)量二級以上天數(shù)達到358天，其中一級天數(shù)實現(xiàn)142天，2012年二級以上天數(shù)達360天，其中一級以上天數(shù)達146天，與“十一五”時期相比，空氣質(zhì)量盡管有明顯改善，但產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施偏差仍將在較長時間內(nèi)對區(qū)域資源環(huán)境的改善形成約束。

3.縣域發(fā)展規(guī)劃中主要指標執(zhí)行偏差的根源?？h域發(fā)展規(guī)劃各項指標不能達到預期效果，與規(guī)劃本身存在的缺陷有關(guān)，年度決策目標與五年發(fā)展規(guī)劃決策目標存在較大差異，規(guī)劃中對指標的預測相對偏高，將某縣與山西省“十二五”規(guī)劃的決策目標相比，上表中各項指標均高于省級政府的決策目標，以GDP增長率為例，某縣規(guī)劃中確定了24.6%的年均GDP增長率，高于山西省13%的增長目標，遠高于國家年均增長7%的增長目標，由此表明基層地方政府仍然鎖定在“加快發(fā)展”的軌道上，經(jīng)濟增長速度決定著經(jīng)濟發(fā)展所付出的環(huán)境代價的大小，決定著資源消耗和廢棄物的排放強度和規(guī)模，過高過快的經(jīng)濟增長速度將持續(xù)以過度消耗礦產(chǎn)資源為代價，與此同時，資源浪費和環(huán)境惡化又將抵消經(jīng)濟增長的大部分成果;在GDP為導向的政績考核機制改革不完善的情況下，地方政府重視GDP增長率和財政收入等指標的完成情況，社會民生和資源環(huán)境等方面指標完成不足，隨著政府目標責任考核指標的調(diào)整和改進，環(huán)境治理方面仍然表現(xiàn)為顯性的空氣污染得到一定程度的整治，但隱性的生態(tài)破壞還持續(xù)被忽視。

三、基于非經(jīng)濟指標的評價

1.縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力測評指標體系及權(quán)重確定。為了全面分析縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力的影響因素，本文結(jié)合已有的政府執(zhí)行力的靜態(tài)執(zhí)行要素及動態(tài)執(zhí)行過程的指標體系構(gòu)建了縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力測評指標體系。權(quán)重系數(shù)運用專家評定法來確定，通過咨詢專家、學者以及政府官員，對各項指標的重要程度進行判斷打分，采用算術(shù)平均進行歸一化處理。

2.縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力的計算結(jié)果分析。本次調(diào)查問卷共發(fā)放102份，收回94份，有效問卷83份，從信度檢驗和效度檢驗兩個方面對問卷結(jié)果的真實和有效性進行分析，利用SPSS統(tǒng)計軟件對其進行信度分析，分析結(jié)果表明測評體系系數(shù)為0.861，依靠內(nèi)行和專家推斷得到內(nèi)容效度為0.8，將問卷調(diào)查中獲得的評價信息進行了定量處理，轉(zhuǎn)化為指標數(shù)據(jù)，根據(jù)相關(guān)公式可得縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力的得分為3.23，規(guī)劃認知與支持力、規(guī)劃保障力、組織溝通與協(xié)同力、過程控制力、實施效果力的得分依次為 3.31、3.29、3.50、2.99、3.11，其中，過程控制力評價得分最低，執(zhí)行力不足很大程度上受到過程控制力的制約，一方面缺乏科學有效的管理方式，規(guī)劃目標執(zhí)行進度得不到有效控制，經(jīng)濟增長和財政收入等指標超額完成，而社會民生和資源環(huán)境等方面的指標卻完成不足;另一方面由于政府官員對規(guī)劃執(zhí)行過程深入調(diào)查的力度不夠，不能及時發(fā)現(xiàn)、研究和解決問題。

在規(guī)劃認知與支持力中，對本地發(fā)展規(guī)劃的了解程度評價得分較低，即地方政府工作人員對本地縣域發(fā)展規(guī)劃了解程度不高;在規(guī)劃保障力中，資金保障指標權(quán)重最高，但評價得分最低，財力不足成為制約縣域發(fā)展規(guī)劃實施的重要障礙因素;在組織溝通與協(xié)同力中，與居民的信息溝通與合作程度評價得分較低，表明公眾仍未成為縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的重要參與主體;在過程控制力中，評價得分最低的是重大項目的動態(tài)跟蹤調(diào)整機制的存在情況，地方政府習慣以行政力量推動重大項目的落實，在動態(tài)跟蹤調(diào)整機制存在不足的情況下，這些項目會陷入擱置、落空等狀態(tài);在實施效果力中，規(guī)劃執(zhí)行產(chǎn)生的社會效益度評價得分最低，持續(xù)的掠奪性資源開采方式使得區(qū)域生態(tài)環(huán)境不斷遭到破壞，不符合區(qū)域長遠發(fā)展要求。

四、提高縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力的策略分析

1.推動權(quán)力配置機制改革。在縣級政府的治理結(jié)構(gòu)中，政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)、行業(yè)監(jiān)管權(quán)過于集中，權(quán)力監(jiān)督處于真空狀態(tài)，為既得利益群體鞏固和強化現(xiàn)有的發(fā)展路徑以尋租方式換取利益收益提供了可能，通過權(quán)力配置機制改革，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)進行三權(quán)分設(shè)，將地方政府執(zhí)行個體的自身利益驅(qū)動約束在一定的范圍內(nèi)，避免因利益驅(qū)動影響或者扭曲規(guī)劃的原本意圖。

2.加強政府職能轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施過程中，地方政府采用稅收優(yōu)惠、土地政策、補貼等方式提供優(yōu)惠政策吸引大型投資項目落地，使得部分企業(yè)更加看重投資項目以外獲得的資源，造成企業(yè)投資行為異化，最終導致稀缺資源受到錯誤配置，因此，需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，強化政府在市場預測、經(jīng)濟技術(shù)信息、咨詢指導服務、保護資源環(huán)境等方面的服務職能，處理好政府與市場的關(guān)系，厘清政府與市場的邊界，減少對市場主體的微觀經(jīng)濟活動的干預，處理好無為而治與適時而動的關(guān)系。

3.促進干部考核機制改革。在“委托—代理關(guān)系”型的治理結(jié)構(gòu)下，地方政府缺乏自身的利益基礎(chǔ)與獨立權(quán)力，在體制內(nèi)進行發(fā)展路徑改革的積極性與主動性不強，現(xiàn)行干部考核制度仍注重強調(diào)所轄地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展成就，由于政治任期有限，地方政府官員為了在晉升博弈中取勝，個人偏好與效用目標最大化得到擴張，無法處理好規(guī)劃實施中的階段性和長期性之間的關(guān)系，也成為主要領(lǐng)導更換導致依托行政力量推動的產(chǎn)業(yè)項目投資銜接不上的根源。通過干部考核機制改革，增強地方政府官員突破現(xiàn)有發(fā)展路徑的積極性，使得規(guī)劃實施不受政府換屆以及領(lǐng)導人變更的影響，把科學的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃貫徹到底，滿足區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的需要。

4.強化規(guī)劃實施過程監(jiān)管機制。在以往的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施中，資源型地區(qū)財政收入收入上繳比例過大，上級政府一方面并未制定出規(guī)范的財稅體制改革配套措施，導致基層地方政府公共服務性投資不到位，另一方面重視對縣域發(fā)展規(guī)劃制定方面提出要求，而對其執(zhí)行過程監(jiān)督乏力;從上級政府層面講，應真正將現(xiàn)行的財稅體制改革落實到位，為縣域發(fā)展規(guī)劃實施提供財力保障，加強對規(guī)劃實施的進度檢查，幫助地方政府對規(guī)劃實施中的不確定因素進行監(jiān)測、預警和分析。

5.規(guī)范決策層和執(zhí)行層行為。從地方政府決策者層面講，在社會公眾很難參與規(guī)劃編制和論證的情況下，應堅持長遠利益、群眾利益至上等原則，制定符合當?shù)匕l(fā)展水平的發(fā)展指標，GDP增長率的確定應該以注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及生態(tài)環(huán)境保護為前提。在規(guī)劃目標明確的情況下，敢于觸動政府本身、各部門和各階層的利益，對已經(jīng)形成的經(jīng)濟關(guān)系和利益格局進行調(diào)整，走出線性、存量的思維定勢，向非線性、增量的思維高度探索，通過相關(guān)政策和管理手段，適當控制資源的開發(fā)行為，加強對規(guī)劃實施情況的評估分析，形成評估性結(jié)果報告。從地方政府執(zhí)行個體層面講，提高自身對發(fā)展規(guī)劃的認識能力，深刻了解規(guī)劃內(nèi)容才能保障規(guī)劃得到有效執(zhí)行，同時加強與居民群眾的溝通與合作，把群眾需求反應給地方政府決策層，將群眾力量轉(zhuǎn)化為規(guī)劃執(zhí)行的重要力量，暢通公眾的意見表達渠道，使本地居民真正成為規(guī)劃實施的監(jiān)督主體，逐步改變以往群眾力量與規(guī)劃執(zhí)行脫節(jié)的困境。

中央以及省政府的政策都要通過縣(區(qū))、鄉(xiāng)級政府傳達給基層群眾，研究縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力顯得尤為重要。從縣域發(fā)展規(guī)劃主要社會指標的執(zhí)行情況看，實際指標與規(guī)劃目標存在偏離，本文構(gòu)建了縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力測評指標體系，對發(fā)展規(guī)劃的影響因素進行分析，但測評指標體系設(shè)計存在一定的局限性，仍需在以后的研究中加以完善。本文通過對資源型縣域發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力作出全面評價，為基層地方政府實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供可行的理論層面的策略和建議。

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