治理轉(zhuǎn)型中基層政權(quán)的體制困境與重塑路徑

王玲

（西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637009）

治理轉(zhuǎn)型中基層政權(quán)的體制困境與重塑路徑

王玲

（西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637009）

在從“汲農(nóng)”到“惠農(nóng)”的治理轉(zhuǎn)型中，財(cái)政匱乏下的壓力體制型構(gòu)了基層政權(quán)的汲取特性，并制約著服務(wù)型政府的現(xiàn)代建構(gòu)。從體制結(jié)構(gòu)看，汲取型政權(quán)在權(quán)力體制、國家財(cái)稅體制與關(guān)系互動(dòng)體制等方面都遭遇不同程度的的抵牾與約束，形塑出各種張力關(guān)系與現(xiàn)實(shí)困境?；鶎诱?quán)邁向服務(wù)型政權(quán)的重塑路徑，應(yīng)著重從體制突破入手：建立對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)相結(jié)合的權(quán)力運(yùn)行體制，構(gòu)建相對(duì)自主的公共財(cái)政體制，發(fā)展基層民主重構(gòu)基層社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制。

治理轉(zhuǎn)型；基層政權(quán)；汲取型政權(quán)；服務(wù)型政權(quán)

一、從“汲農(nóng)”到“惠農(nóng)”：國家治理轉(zhuǎn)型中的汲取型政權(quán)

資源汲取是一個(gè)政權(quán)存在的基礎(chǔ)，并據(jù)此提供秩序和服務(wù)。在傳統(tǒng)社會(huì)，受制于農(nóng)業(yè)弱質(zhì)屬性的影響，財(cái)政匱乏一直是政權(quán)運(yùn)作難以解決的痼疾，甚至到了關(guān)系政權(quán)存亡的程度。為此，國家不斷通過權(quán)力的縱向下沉與橫向擴(kuò)張來強(qiáng)化控制能力，并通過增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的抽取力度來獲取足夠的資源。這導(dǎo)致國家政權(quán)具有較強(qiáng)的汲取性，成為行政機(jī)構(gòu)膨脹的重要因素。實(shí)際上，“歷史上的政府基本上是一種掠奪性的組織而不是致力于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民眾福利的組織”，它“經(jīng)常由于政治統(tǒng)治的需要、對(duì)外擴(kuò)張的需要而掠奪性地征用社會(huì)所擁有的來之不易的資源”[1]348?；鶎诱?quán)作為國家的代表，其主要工作目標(biāo)是協(xié)助或代理國家完成資源汲取任務(wù)。由于較低的官僚化水平，眾多無法享受國家薪俸的編外人員的開支必須由基層政權(quán)自己負(fù)擔(dān)。這樣，它在完成國家稅賦繳納任務(wù)的同時(shí)，還必須抽取資源來滿足自身的生存與日常開支。結(jié)果，資源的汲取需要龐大的官僚機(jī)構(gòu)作為保障，維持龐大的機(jī)構(gòu)又需要更多的財(cái)政資源作為支撐，從而陷入惡性循環(huán)。盡管歷代統(tǒng)治者都把“輕徭薄賦”作為維護(hù)其統(tǒng)治的基礎(chǔ)，但權(quán)力的自我擴(kuò)張性侵蝕了統(tǒng)治的合法性。由于基層政權(quán)在汲取中過多使用強(qiáng)制性力量作為手段，導(dǎo)致政權(quán)的汲取性異化為掠奪性。這在近代不僅造成了政權(quán)的內(nèi)卷化問題，更是誘發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)革命的重要因素。但由于組織成本與統(tǒng)治技術(shù)等因素，中央政府缺乏規(guī)范的制度性手段對(duì)基層政權(quán)進(jìn)行有效約束，這在客觀上刺激基層政權(quán)不斷謀求自身獨(dú)立的行動(dòng)空間，并在國家監(jiān)控較弱的情況下獲得強(qiáng)大而隱秘的政治變通能力，甚至在某種程度上消解國家的話語體系。結(jié)果，在權(quán)力運(yùn)作過程中，基層政權(quán)“越來越把自身存在作為重要目標(biāo)，組織本身越來越具有自利性，基層政權(quán)變成了自己利益的代表”[2]。

1949年后，國家通過不斷調(diào)整土地政策來掌控土地收益并進(jìn)行二次分配：從1950年代初期的通過土地改革實(shí)現(xiàn)“平均地權(quán)”的政治理想，到1950年代中期通過合作化運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地的集體所有。隨后的公社化運(yùn)動(dòng)使這種所有制形式具備了更強(qiáng)的體制支撐，成為國家向農(nóng)村社會(huì)汲取資源的主要工具。為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化及對(duì)社會(huì)整合的宏觀政策需要，國家建立糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，以低于市場(chǎng)的價(jià)格向農(nóng)村收購糧食，以獲取現(xiàn)代化建設(shè)所需的資本。在改革前，這種隱性負(fù)擔(dān)一直是影響和支配農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要因素。為了配合現(xiàn)代化改造與資源汲取目標(biāo)，國家通過一系列的秩序建構(gòu)與制度設(shè)計(jì)，“把黨和政府的正式的官僚機(jī)構(gòu)的影響擴(kuò)展到鄉(xiāng)村一級(jí)”[3]315?；鶎诱?quán)體制的建構(gòu)也經(jīng)歷了建國初期的鄉(xiāng)政權(quán)、人民公社時(shí)期的公社建制、1980年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這一演進(jìn)過程。這樣，國家政權(quán)體制最終打破了“政不下縣”的約束，真正將社會(huì)統(tǒng)合到國家的權(quán)力集裝器中。嵌入式的權(quán)力控制使國家擺脫了傳統(tǒng)的 “集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[4]與“雙規(guī)政治”[5]285的運(yùn)作形態(tài)，使基層政權(quán)完全淪為國家的代理者。

改革開放后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行雖然沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，但激活了農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并推動(dòng)了“鄉(xiāng)政村治”模式下的農(nóng)村社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。但是，國家財(cái)稅制度改革帶來的中央與地方以及地方各級(jí)政府之間財(cái)稅分配體制的不平衡，加劇了基層財(cái)政困難?；鶎诱疄榱司S持自身運(yùn)作與履行基本公共服務(wù)職能，不得不通過征收各種稅費(fèi)來滿足日益增長(zhǎng)的財(cái)政開支。農(nóng)業(yè)稅作為一種傳統(tǒng)型稅收，在很大程度上受制于自然環(huán)境影響下的土地產(chǎn)出及土地本身的稟賦，具有極大的不確定性。在這種情況下，缺乏足夠財(cái)政支撐的基層政府一方面通過增加和截留各種稅費(fèi)收入來維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面千方百計(jì)通過增加預(yù)算外資金來為自身運(yùn)作提供更大的自主選擇空間。這導(dǎo)致了1990年代以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)的沉重。由于國家缺乏直接有效的規(guī)約和監(jiān)控，基層政府很容易以“國家”的名義賦予其行為合法性，這在客觀上刺激了基層政府通過各種方式“生財(cái)”的動(dòng)力。

二、抵牾與約束：汲取型政權(quán)的體制困境

從體制結(jié)構(gòu)看，汲取型政權(quán)在權(quán)力體制、財(cái)稅體制與關(guān)系互動(dòng)體制等方面都面臨不同程度的的抵牾與約束，形塑出各種張力關(guān)系與現(xiàn)實(shí)困境。

第一，在權(quán)力體制方面，資源汲取與權(quán)力擴(kuò)張同時(shí)進(jìn)行。

資源的汲取依賴于行動(dòng)高效和組織嚴(yán)密的科層體制。在傳統(tǒng)社會(huì)，為了整合分散而廣闊的農(nóng)村社會(huì)，保持國家治理的統(tǒng)一性和有效性，從而更方便地進(jìn)入農(nóng)村抽取資源，國家在長(zhǎng)期的制度創(chuàng)制與組織沿革中，建立和發(fā)展了龐大的官僚體系。官僚體系在橫向上實(shí)行職能分工，縱向上遵從“命令—服從”原則，并通過金字塔式的組織結(jié)構(gòu)與自上而下的行政傳遞模式來貫徹國家的意志。

然而，在官僚體系運(yùn)作中，權(quán)力作為一種強(qiáng)制性的支配力量，具有自我擴(kuò)張的傾向，極易突破自身的權(quán)責(zé)界限。權(quán)力在不同類型和層級(jí)的政府部門中的分布不均衡，“不同的單位按照遠(yuǎn)離國家權(quán)力中心的遠(yuǎn)近，獲取所分配的資源，并承擔(dān)按照國家的指令使用資源的責(zé)任。”[7]16基層政權(quán)的制度性權(quán)力相對(duì)弱小和稀少，而其承擔(dān)的任務(wù)卻日益繁雜。這就形成了制度化的官僚權(quán)力與非制度化的運(yùn)作實(shí)踐之間的背離與矛盾。這種張力關(guān)系使得基層政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)既非按照科層體制的規(guī)則來設(shè)置，也非遵循專業(yè)化、程序化和非人格化的運(yùn)作程式。在傳統(tǒng)政治實(shí)踐中，基層政權(quán)不僅根據(jù)需要隨意設(shè)置機(jī)構(gòu)和增加編外人員，而且還利用強(qiáng)制與暴力等非常規(guī)手段達(dá)成目的，而以國家名義滿足個(gè)人私欲，如貪占、收賄、挪用等行為，更是屢見不鮮。尤其是近現(xiàn)代以來，隨著政府事務(wù)的增多與專業(yè)分工的精細(xì)，國家的治理行為對(duì)地方官僚的依賴程度日益提高，也促使統(tǒng)治者不得不釋放部分權(quán)力以與地方官僚階層妥協(xié)，從而使地方掌握了更多的權(quán)力。權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)膨脹、冗員增多與效率低下，令基層財(cái)政不堪重負(fù)。為了防止地方權(quán)力行使者對(duì)資源的壟斷、截留及對(duì)國家權(quán)力的僭越，國家往往試圖通過強(qiáng)力約束來控制地方行為，但卻無法阻止地方在財(cái)政壓力下不斷強(qiáng)化自身利益的沖動(dòng)，反而通過各種方式與國家競(jìng)爭(zhēng)資源。

第二，在財(cái)稅體制方面，基層政權(quán)的資源汲取受國家財(cái)稅體制的支配。

統(tǒng)一的財(cái)稅體制可以為國家提供可持續(xù)的財(cái)政收入，它是現(xiàn)代國家得以建構(gòu)并順利轉(zhuǎn)型的保障，也是中央與地方利益平衡的重要方式。中國的財(cái)政歷來是一種“單一制”體制，即中央政府對(duì)稅收擁有完全的決定權(quán)，稅種、稅基和稅率都由中央政府決定，全國實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。[8]這種財(cái)政體制與集權(quán)式的治理模式緊密關(guān)聯(lián)，同時(shí)也形成了基層政權(quán)的財(cái)政困境。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財(cái)政以土地收入為基礎(chǔ)，并在中央政府、地方政府、社會(huì)精英、農(nóng)民等各方主體之間進(jìn)行利益分配，加之受到災(zāi)害、匪患、市場(chǎng)等變動(dòng)因素的影響，導(dǎo)致國家的財(cái)政來源極不穩(wěn)定。同時(shí)，傳統(tǒng)的財(cái)政體制缺乏一種規(guī)范的操作程序，具有較大的隨意性，在征收過程中容易造成混亂并引發(fā)抵制。

現(xiàn)代財(cái)政體制建立后，尤其是在建國后的歷史演變中，中國財(cái)政體制經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政包干、分稅制與公共財(cái)政體制等階段。[2]在不同時(shí)期，國家通過對(duì)財(cái)政體制的變革而調(diào)整中央與地方的利益分配關(guān)系，但中央始終控制著財(cái)政分配的絕對(duì)權(quán)力。在這種體制下，財(cái)政權(quán)力自下而上逐級(jí)集中，上級(jí)政府可以隨意平調(diào)下級(jí)政府的財(cái)政資源，導(dǎo)致基層政權(quán)面臨普遍的生存壓力。此外，財(cái)政體制與政治上的權(quán)力結(jié)構(gòu)、人事安排的緊密結(jié)合，更使得任何關(guān)涉財(cái)稅體制的改革都容易觸動(dòng)各方的切身利益。

第三，在中央與地方體制方面，國家自主性與地方自主性呈現(xiàn)出一種雙向強(qiáng)化趨勢(shì)。

體育運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)是借助體育運(yùn)動(dòng)舒緩壓力，達(dá)到強(qiáng)身健體的目的。但是對(duì)于小學(xué)階段的學(xué)生而言，他們對(duì)于體育課程的講授還沒有深入透徹的認(rèn)識(shí)，因此，在這個(gè)階段，只有首先激發(fā)學(xué)生對(duì)于體育課程的興趣，才能更好地開展體育教學(xué)。所以說，這就需要教師適當(dāng)創(chuàng)設(shè)體育游戲情景，做到學(xué)娛結(jié)合，讓全體學(xué)生參與其中，在不知不覺的玩樂中增強(qiáng)體質(zhì)，既緩解學(xué)習(xí)壓力、放松身心，又讓學(xué)生在體育運(yùn)動(dòng)中體會(huì)到運(yùn)動(dòng)的樂趣，有效提高學(xué)生對(duì)體育鍛煉的興趣及熱情，讓學(xué)生更喜歡體育課，也樂意花更多的時(shí)間去鍛煉。

斯考切波（Theda Skocpol）認(rèn)為，國家具有一套自主性的結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)具有自身的邏輯和利益，而不必與社會(huì)支配階級(jí)的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合。[3]27-28國家作為一種從社會(huì)提取資源并進(jìn)行分配的組織，壟斷了合法使用暴力征稅的權(quán)力，可以根據(jù)其意志與偏好來決定自己的行為，其目的不僅在于為國家機(jī)構(gòu)本身或其成員服務(wù)，還在于為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，資源提取過程一旦完成，其投向的目標(biāo)可能會(huì)偏離現(xiàn)存支配階級(jí)的利益，而根據(jù)國家的需要來滿足社會(huì)整體利益，尤其偏重關(guān)系社會(huì)公平公正的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、就業(yè)、保障、扶貧等領(lǐng)域，這體現(xiàn)出不同于支配階級(jí)利益的自主性特征。

同時(shí)，在資源分配與利益博弈中，地方各級(jí)政府具有一種 “不可被任何群體或個(gè)人所獨(dú)占的集體利益”，具有“能動(dòng)地利用一切條件合理地?cái)U(kuò)展自身權(quán)益的能力”[9]。在國家對(duì)基層政權(quán)的現(xiàn)代化改造中，基層政權(quán)成為了一個(gè)離間國家和社會(huì)的具有很強(qiáng)自主空間的利益共同體，它“建立了一個(gè)可以隨時(shí)使用國家名分的基層組織，它有選擇地貫徹國家的意圖，但更多的是利用官方地位增加自己集團(tuán)的政治經(jīng)濟(jì)利益”；“它具有因地制宜、因事制宜和因人制宜的權(quán)力，具有管轄本地事務(wù)的 （非法律意義上的）‘自主性’，具有擺脫國家和社會(huì)監(jiān)督的 （非法律意義的）‘獨(dú)立’地位”[10]44。基層政權(quán)在權(quán)力擴(kuò)張與利益驅(qū)動(dòng)下，強(qiáng)化了追求地方共同體利益的動(dòng)機(jī)，并圍繞自我利益的建構(gòu)展開行動(dòng)。在中央與地方互動(dòng)過程中，國家的控制意圖非常明顯，并通過一系列制度性規(guī)范呈現(xiàn)出來，而地方政府自主性利益的增長(zhǎng)則體現(xiàn)為一種隱秘的博弈機(jī)制。這一機(jī)制具有雙重效應(yīng)：它既可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也可能對(duì)國家的自主性構(gòu)成挑戰(zhàn)，甚至通過地方保護(hù)主義來消解國家治理的有效性，因此必須適當(dāng)控制。

第四，在基層社會(huì)的互動(dòng)體制方面，政府與農(nóng)民博弈的后果是利益共損。

在中國的政治語境中，“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的民本意識(shí)要求政府將傳統(tǒng)社會(huì)中顛倒了的角色重新翻轉(zhuǎn)過來，政府必須將自身的運(yùn)作過程與價(jià)值的實(shí)現(xiàn)寄寓于關(guān)注民生、為民服務(wù)之中。也就是說，政府是公眾與社會(huì)實(shí)現(xiàn)自身利益的手段。但現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐卻揭示出，政府日常的行為角色與其作為公共部門的性質(zhì)相悖，它不但具有自己獨(dú)特的利益，而且還通過對(duì)社會(huì)公共權(quán)力與重要資源的掌握，使基層政治運(yùn)作朝有助于自身利益最大化的方向發(fā)展。這樣，政府面臨雙重身份的角色沖突，即它既是公共利益的代表者，也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，這導(dǎo)致了嚴(yán)重的行為失范。

在基層實(shí)踐中，尤其是國家實(shí)行分稅制改革后，基層政府的財(cái)政空間不斷被壓縮，基層財(cái)政日益拮據(jù)。在資源匱乏型治理體制與“一票否決”的壓力型體制雙重束縛下，基層政權(quán)不僅通過與上級(jí)部門疏通關(guān)系以獲取更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還借助對(duì)國家惠農(nóng)資源的掌控與分配來變相獲得收益，許多地方更是借助土地財(cái)政來解決資金短缺問題，導(dǎo)致基層政權(quán)的逐利特性暴露無遺。種種“與民爭(zhēng)利”行為使基層社會(huì)的利益分配格局處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)，如在土地征用過程中，政府利用行政手段介入經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在“制度壁壘”下形成了強(qiáng)制性買方壟斷市場(chǎng)，獲取了絕大部分土地收益。[11]在利益博弈中，政府擁有無可比擬的信息優(yōu)勢(shì)，而農(nóng)民因組織成本的高昂與制度化表達(dá)渠道的缺失，在權(quán)益被侵害時(shí)無法訴諸有效的利益維護(hù)機(jī)制。原子化的農(nóng)民在利益受損時(shí)往往將問題的原由歸結(jié)于基層政府，這種“非理性的問題歸因”[12]意味著基層社會(huì)的官民溝通機(jī)制出現(xiàn)了阻滯，導(dǎo)致基層政權(quán)承受了過重的負(fù)荷。農(nóng)民利用國家重視穩(wěn)定的政治環(huán)境，采取越級(jí)上訪、制造事端或冷嘲熱諷等行為對(duì)基層政府施加壓力，甚至引發(fā)了影響深遠(yuǎn)的群體性事件?；鶎诱ㄟ^強(qiáng)制與打壓等非制度化的方式維穩(wěn)，不但導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益受損，還加深了其對(duì)基層政權(quán)的信任危機(jī)。這樣，在基層政治實(shí)踐中，建立在經(jīng)濟(jì)理性基礎(chǔ)上的博弈后果便是政府的信任缺失與農(nóng)民的權(quán)益受損這一共損局面。

三、體制重塑：邁向服務(wù)型政權(quán)的路徑選擇

汲取型政權(quán)的體制困境表明，這種政權(quán)形態(tài)已經(jīng)不具有可持續(xù)性。自近代以來，隨著代議制度的產(chǎn)生，政府在行政運(yùn)作中的公共性與服務(wù)性具備了更豐富而真實(shí)的政治意涵。“行政組織對(duì)于社會(huì)的滲透以及普遍的規(guī)則適用，進(jìn)而促成民族國家統(tǒng)治的合法性狀態(tài)”[13]這一作用日益凸顯?，F(xiàn)代公共行政秉承“服務(wù)至上”的理念，要求國家在行使政治統(tǒng)治職能的同時(shí)，不斷剝離其資源汲取者的功能角色，更多遵循公共利益建構(gòu)的需要而為公眾提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。為此，盡管政府依然關(guān)注資源的獲取問題，但它也開始考慮民眾的福祉與社會(huì)的需求，并作出適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)與政策安排。

基層政權(quán)是根據(jù)國家的治理需要而設(shè)置的，在貫徹國家意志、實(shí)現(xiàn)國家政策安排等方面具有不可替代的作用。但是，基層政權(quán)長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)上的困頓和政治上的依附狀態(tài)，導(dǎo)致“基層干部大多在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命，無暇也無興趣關(guān)心當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的疾苦、問題和今后發(fā)展”[14]。農(nóng)業(yè)稅的取消使基層政權(quán)的資源抽取機(jī)制遭遇阻礙，而政權(quán)服務(wù)品格的建構(gòu)仍然受到體制環(huán)境的限制?！坝捎诿媾R的基本制度背景并沒有發(fā)生根本的變化，基層政權(quán)因執(zhí)行某項(xiàng)惠農(nóng)政策而與鄉(xiāng)村社會(huì)形成的服務(wù)關(guān)系，依然具有很強(qiáng)的被動(dòng)性?！盵15]為了保障基層政權(quán)的治理效能，使其真正邁向服務(wù)型政權(quán)，必須在體制方面進(jìn)行重塑。

第一，建立基層政權(quán)對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)相結(jié)合的權(quán)力運(yùn)行體制。

政治上的依附性制約著基層政權(quán)治理權(quán)能的發(fā)揮。當(dāng)前，基層政權(quán)的合法性來源主要是上級(jí)的政治授權(quán)而非公眾的選票，因而在組織結(jié)構(gòu)、人事安排和財(cái)政轉(zhuǎn)移等方面，它都必須服從和服務(wù)于上級(jí)的意志。財(cái)政與政治上的雙重依附關(guān)系削弱了基層政權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能和治理能力，喪失了自身作為一級(jí)政權(quán)而存在的基礎(chǔ)，成為具有高度依賴性的 “政權(quán)依附者”[16]。國家對(duì)基層政權(quán)的治理過度依賴日常的控制與事后的問責(zé)體制，缺乏建設(shè)性和發(fā)展性的體制革新?？刂婆c問責(zé)盡管在一定程度上可以約束基層干部的不當(dāng)行為，但也容易引發(fā)抵制而進(jìn)一步強(qiáng)化其內(nèi)部利益傾向；它導(dǎo)致基層政府的日常工作過度依附于上級(jí)的行政指令，而缺乏動(dòng)力去解決事關(guān)公眾切身利益的民生問題。

為了還原基層政權(quán)的服務(wù)品格，政治上必須改變基層政權(quán)只對(duì)上負(fù)責(zé)的權(quán)力運(yùn)行體制，實(shí)行對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)相結(jié)合。首先，國家應(yīng)為基層政權(quán)的建設(shè)與發(fā)展提供良好的制度運(yùn)行環(huán)境，科學(xué)合理地配置權(quán)力，明確其功能定位，規(guī)范運(yùn)作程序，保證權(quán)力運(yùn)行理性化、合規(guī)則和高效能。其次，政權(quán)轉(zhuǎn)型應(yīng)著眼于從發(fā)展和建設(shè)的高度，尋求國家控制與基層自主的最佳平衡點(diǎn)，將其塑造為基礎(chǔ)性的政治力量。在實(shí)踐中，應(yīng)規(guī)范和落實(shí)基層選舉，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度，真正做到“權(quán)為民所授”，使基層政權(quán)真正為社會(huì)和公眾的利益服務(wù)。再次，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，完善基層官員考核評(píng)價(jià)體系，盡量減少“一票否決”的事項(xiàng)，著重強(qiáng)化行為規(guī)范與制度建設(shè)；打破長(zhǎng)期以來依靠上級(jí)部門監(jiān)督防范的單一路徑，整合監(jiān)督資源，暢通民主渠道，吸納社會(huì)公眾參與政府監(jiān)督，形成全方位的監(jiān)督體系，使權(quán)力腐敗無所遁形。

第二，構(gòu)建基層政權(quán)相對(duì)自主的公共財(cái)政體制。

當(dāng)前，基層政權(quán)運(yùn)作中的事權(quán)、財(cái)權(quán)分離問題依舊突出?；鶎诱?quán)所賴以維持、存續(xù)的財(cái)權(quán)被層層上收，而它要處理的事務(wù)卻越來越多，導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)稱。盡管財(cái)政匱乏，但它卻不得不按照事權(quán)劃分的原則，承擔(dān)提供區(qū)域性公共服務(wù)的基本職責(zé)，并完成上級(jí)部門下派的各項(xiàng)臨時(shí)性任務(wù)。在“財(cái)權(quán)上收”與“事權(quán)下移”的雙重?cái)D壓下，基層政權(quán)維持生存尚且艱難，遑論提供公共服務(wù)了。實(shí)踐中，它不斷突破公共權(quán)力的運(yùn)行邊界而尋求維持自身生存的空間和資源，以致陷入“官民沖突”的泥淖?；鶎迂?cái)政自主性的缺失以及由此衍生的依附性，使基層政權(quán)無論是實(shí)現(xiàn)國家的治理目標(biāo)，還是提供基本公共服務(wù)，都異常艱難。正因如此，基層政權(quán)在某種程度上成為一種維持型而非發(fā)展型的政權(quán)，其目標(biāo)是維持現(xiàn)狀，而非長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)進(jìn)步與政治發(fā)展。

為提升治理效能，基層政權(quán)必須摒棄過強(qiáng)的汲取者角色，甩掉傳統(tǒng)的歷史包袱，改變刻板的政治形象，重構(gòu)服務(wù)社會(huì)和民生的政權(quán)品格。首先，要削減基層政權(quán)的贏利特性，必須剝離政府作為“管理者”與“參與者”的雙重身份。通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制打破政府壟斷，“建立以市場(chǎng)法律契約為核心的社會(huì)公共利益選擇制度”，“建立開放式的政策制定體系和市場(chǎng)化的政策執(zhí)行體制”[17]。政府對(duì)市場(chǎng)只限于履行管理職能，而不介入具體的經(jīng)濟(jì)行為，從而隔斷行政權(quán)力介入市場(chǎng)的紐帶。其次，要賦予基層政權(quán)一定的財(cái)政權(quán)能，以與一定的事權(quán)相匹配。不賦予基層政權(quán)一定的財(cái)政權(quán)力，而一味要求其履行公共服務(wù)職能，是不現(xiàn)實(shí)的。在地方各級(jí)財(cái)政的分配中，應(yīng)為基層政權(quán)留出適當(dāng)?shù)呢?cái)政空間，為其履行公共職能提供財(cái)政基礎(chǔ)，以避免基層政權(quán)在“上下騰挪”間導(dǎo)致權(quán)威消損。

第三，發(fā)展基層民主，重構(gòu)基層社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制。

服務(wù)型政府的構(gòu)建不能僅靠政府自身的力量，它需要公眾的積極參與和配合。當(dāng)前，公眾對(duì)基層政權(quán)的政治認(rèn)同依然很低，基層政權(quán)的合法性面臨重構(gòu)。公眾與政府之間的溝通機(jī)制遭遇阻礙，兩者缺乏牢固的互信關(guān)系，造成公眾既有參與政府公共運(yùn)作過程的愿望，又因相互間的不信任而與政府保持一種隔膜狀態(tài)。由于基層政權(quán)具有不依賴于民眾的相對(duì)獨(dú)立性，它在政治上唯命是從，在經(jīng)濟(jì)上具有不以民眾意志為轉(zhuǎn)移的行動(dòng)合法性，導(dǎo)致基層政權(quán)與公眾之間的“斷裂”日益加深。

相互信任是現(xiàn)代民主政治形成的重要基礎(chǔ)，也是維持和發(fā)展基層善治的核心要素。隨著村民自治的推進(jìn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾的權(quán)利意識(shí)與社會(huì)自組織化程度有了進(jìn)一步提升，公眾具備了在現(xiàn)有體制框架內(nèi)保護(hù)和追求自身利益的能力。首先，應(yīng)強(qiáng)化基層自治組織的自我管理、自我約束、自我監(jiān)督、自我教育能力，通過提升社會(huì)自治能力來奠定國家治理的社會(huì)基礎(chǔ)。其次，應(yīng)通過基層民主的成長(zhǎng)引導(dǎo)公眾融入現(xiàn)代政治框架，引導(dǎo)其參與基層治理過程，參與管理社會(huì)公共事務(wù)，以更多了解政府的運(yùn)作過程，使政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。再次，構(gòu)建基層政府與公眾的互信機(jī)制。關(guān)鍵是增強(qiáng)公共政策制定與執(zhí)行的透明度，變行政主導(dǎo)的治理模式為公眾參與的民主治理模式，以減少公眾對(duì)政府的各種偏執(zhí)與歧見，促使其理性審視治理轉(zhuǎn)型中政府本身的缺陷，提出制度化的改革建議而不是制造破壞性的人為混亂，從而走出通過對(duì)抗和暴力解決分歧的傳統(tǒng)路徑。基層民主的發(fā)展可以使公眾對(duì)政府的監(jiān)督成為常態(tài)，從而緩解和改善因治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致的政府與社會(huì)的張力關(guān)系。

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（責(zé)任編輯 張 轉(zhuǎn)）

Institutional Predicament and Remodeling Path of Lower-level Governments in Governance Transition

WANG Ling
（School of Management，China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637009，China）

During the governance transition from“Extracting Agriculture”to“Benefiting Farmers”，the pressure system due to financial scarcity shapes the extractability of lower-level governments，and restricts the construction of a modern service-oriented government.From the aspect of institutional structure，the extractive regime suffers various degrees of contradictions and constraints in such aspects as power system，national financial system and interaction system，which shape a variety of tensions and realistic dilemmas.To rebuild a service-oriented regime，the lover-level government should start with the breakthrough of the institutions：firstly，to establish the power operating system which is responsible for the combination of the upper and the lower；secondly，to build a relatively autonomous public finance system；thirdly，toreconstruct thesocial interactionmechanismthroughthedevelopment of grassrootsdemocracy.

governance transition；lower-level government；extractive regime；service-oriented regime

D62

A

：1673-1972（2014）04-0024-05

2014-04-21

國家社科基金青年項(xiàng)目“惠農(nóng)政策執(zhí)行中的基層權(quán)力運(yùn)行與規(guī)制研究”（13CZZ051）

王玲（1980-），女，四川廣元人，講師，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事災(zāi)害社會(huì)學(xué)與基層治理研究。