對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政聽證制度范圍的思考

董曉文

(遼寧警察學(xué)院法學(xué)部，遼寧 大連 116036)

對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政聽證制度范圍的思考

董曉文

(遼寧警察學(xué)院法學(xué)部，遼寧 大連 116036)

行政聽證制度是具有中國(guó)特色的一項(xiàng)民主制度，現(xiàn)行的行政聽證制度在程序方面、立法模式方面存在一定程度的欠缺和問(wèn)題，建議把行政拘留、其他具體行政行為、抽象行政行為、聽證主持人制度納入到我國(guó)行政聽證體系中。通過(guò)構(gòu)建完整科學(xué)的行政聽證制度體制來(lái)推動(dòng)、促進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)。

行政聽證;行政程序;立法模式

1996年3月17日，八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，我國(guó)聽證制度首次以法律的形式確定，《行政處罰法》的頒布實(shí)施在行政處罰行為中起了非常重要的作用。隨著民主法治的不斷發(fā)展，我國(guó)行政聽證制度也在逐步完善?！奥犠C會(huì)”這個(gè)詞越來(lái)越多地出現(xiàn)在媒體報(bào)道、政府工作內(nèi)容中，備受百姓關(guān)注。1996年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》［1］第四十二條、四十三條中第一次規(guī)定了行政聽證程序的法律內(nèi)容后，《價(jià)格法》《立法法》和《行政許可法》也先后發(fā)展了行政聽證制度的內(nèi)容。盡管如此，我國(guó)的行政聽證制度仍然處于起步階段，無(wú)論是在學(xué)術(shù)理論上還是在實(shí)踐中都存在很多亟待解決的問(wèn)題。各界人士對(duì)行政聽證制度的研究從未中斷，成為行政法學(xué)界的一大熱點(diǎn)法律問(wèn)題。

一、行政聽證制度存在的主要問(wèn)題

1.關(guān)于行政程序方面

目前不只是缺少一部統(tǒng)一適用的行政程序法典，而且作為法律依據(jù)，僅有少量的專門的法律文件規(guī)定了行政程序的內(nèi)容。行政程序的規(guī)定大部分散落于實(shí)體規(guī)范中，十分零碎，沒(méi)有完整的體系構(gòu)架。我國(guó)行政程序法之所以發(fā)展緩慢，是因?yàn)橐幌虼嬖凇爸貙?shí)體而輕程序”的法律觀念。正如法學(xué)家季衛(wèi)東先生所言:“與西方重視法律程序的理念相對(duì)照，中國(guó)的法學(xué)專家在考察法制建設(shè)時(shí)，更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)令行禁止，正名定分的實(shí)體合法性方面，而對(duì)在現(xiàn)代法治中理應(yīng)占樞紐地位的法律程序則缺乏應(yīng)有的關(guān)注和理解”。我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政程序理論的研究偏于落后，對(duì)行政程序缺乏有理論深度的概括。

2.關(guān)于立法模式方面

在實(shí)際法律生活中，因?yàn)槿狈π姓绦虻牧⒎ㄒ?guī)范，導(dǎo)致本來(lái)就復(fù)雜多變的行政管理更加混亂。行政聽證制度作為現(xiàn)代行政程序的最重要內(nèi)容之一，作為防止行政權(quán)濫用的一項(xiàng)民主制度，始終發(fā)揮著不可替代的作用，立法模式呈現(xiàn)分散式分布，勢(shì)必會(huì)造成許多法律內(nèi)容之間的重復(fù)，不利于發(fā)揮我國(guó)法律體系在整體與局部層次，外部與內(nèi)部各法律之間的協(xié)調(diào)、配合、補(bǔ)充作用，不利于實(shí)現(xiàn)聽證制度的目的和功能。應(yīng)當(dāng)由一部具有統(tǒng)一法律精神的行政程序法典來(lái)明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)行政聽證的程序。不僅聽證適用范圍要擴(kuò)展，還應(yīng)包括具體的實(shí)現(xiàn)步驟和方式，人員選擇和安排，監(jiān)督檢查機(jī)制，權(quán)利救濟(jì)途徑。不能讓聽證會(huì)流于形式，應(yīng)當(dāng)建立完善的規(guī)范體系，使其在實(shí)踐中能便于操作，廣泛運(yùn)用，真正地發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)行政聽證的法治價(jià)值和民主功能，也為其他部門程序法的制度建設(shè)提供前車之鑒，有利地推動(dòng)我國(guó)程序民主制度的整體建設(shè)和發(fā)展。

二、行政聽證制度改革的必要原因

從聽證的本源來(lái)看，其最初發(fā)源于英美普通法中的“自然公正原則”，本意是指在訴訟中裁判者應(yīng)當(dāng)聽取雙方當(dāng)事人的意見，而不能只聽一方當(dāng)事人的陳述。聽證最開始是被應(yīng)用于司法審判程序中，被稱為“司法聽證”。后來(lái)隨著司法聽證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，聽證制度被借鑒到立法領(lǐng)域，從此，立法聽證行為誕生了?？梢哉f(shuō)，立法聽證和司法聽證構(gòu)成了行政聽證兩方面內(nèi)容，行政聽證應(yīng)該是二者的有機(jī)結(jié)合物。從我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中可以看出，行政聽證制度的范圍包括責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)，吊銷許可證或者執(zhí)照以及對(duì)較大數(shù)額罰款等的行政處罰;法律、法規(guī)、規(guī)章草案的起草，政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)，特定的行政許可等基本內(nèi)容［2］。這個(gè)范圍和國(guó)外行政法先進(jìn)的國(guó)家相比非常狹窄。例如作為聽證制度發(fā)源地的英國(guó)，近年來(lái)不斷擴(kuò)大聽證適用的范圍，根據(jù)歐共體的相關(guān)規(guī)定，聽證權(quán)幾乎已經(jīng)成為一種普遍適用的權(quán)利。英國(guó)行政法學(xué)家韋德認(rèn)為:“聽證權(quán)之所以是一項(xiàng)普遍原則的理由之一是授予這種權(quán)利不會(huì)有什么害處。例外越少，行政官員就會(huì)越快地領(lǐng)會(huì)到這是永遠(yuǎn)不能否認(rèn)或忽視的”。美國(guó)的聽證制度最為完備，聽證權(quán)已經(jīng)作為一項(xiàng)公民基本權(quán)利被寫入美國(guó)根本大法——憲法的規(guī)定中，聽證的適用范圍幾乎涵蓋了所有行為，法律規(guī)定排除適用的幾項(xiàng)事項(xiàng)除外。與之相比，我國(guó)現(xiàn)存的聽證范圍明顯落后于國(guó)際聽證制度的發(fā)展進(jìn)程，也不符合社會(huì)主義法制建設(shè)的進(jìn)程和要求。

三、完善行政處罰聽證制度的意見

1.將行政拘留處罰納入到行政聽證范圍內(nèi)

《行政處罰法》第42條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！痹摲蓷l款明確了行政處罰聽證的范圍，限制和擯棄了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，比如限制人身自由處罰。限制人身自由的處罰是行政處罰中的上限，是最為嚴(yán)厲的一種處罰，然而限制人身自由的處罰卻被排除在行政聽證制度范圍外。當(dāng)時(shí)的立法者認(rèn)為，一方面，很難在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出行政拘留決定時(shí)再進(jìn)行行政聽證程序，另一方面，治安管理處罰法律中關(guān)于提交暫緩執(zhí)行的規(guī)定，行政相對(duì)人有訴訟和申訴的權(quán)利，所以不需要對(duì)限制人身自由的行政處罰進(jìn)行聽證。這個(gè)觀點(diǎn)側(cè)重維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的利益，而損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政程序法是以促進(jìn)依法行政，公平行政為目的的。行政拘留是行政處罰中對(duì)行政相對(duì)人影響最大的處罰，僅僅靠交納擔(dān)保而暫緩執(zhí)行，不能充分地保障行政相對(duì)人的申辯權(quán)、表達(dá)權(quán)。這種行政處罰法凸顯了其中的一大缺陷，因此應(yīng)當(dāng)盡快完善關(guān)于聽證制度立法不足之處，規(guī)范保障行政相對(duì)人權(quán)益的行政處罰聽證制度，使民主與法治得以實(shí)現(xiàn)和落實(shí)。

2.將具體行政行為的聽證范圍進(jìn)行擴(kuò)大

具體行政行為是指行政主體依法代表國(guó)家，基于行政職權(quán)所做出的，針對(duì)特定的對(duì)象或特定的事項(xiàng)的，能直接或間接引起法律效果的公務(wù)行為。具體行政行為是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的最多的行政行為，人民群眾的生、老、病、死、衣、食、住、行都能產(chǎn)生行政行為，和人民群眾的利益聯(lián)系最為密切。《治安管理處罰法》第九十八條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)做出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證;違反治安管理行為人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法舉行聽證［3］。”我國(guó)行政聽證制度只對(duì)行政處罰、行政許可適用，而例如行政征收征用、行政收費(fèi)、行政指導(dǎo)、行政合同、行政裁決等等絕大部分的具體行政行為都不包括在內(nèi)。這些具體行政行為的做出會(huì)影響到行政相對(duì)人的利益，也極有可能因?yàn)楦瘮⌒袨槎斐尚姓謾?quán)，行政相對(duì)人卻沒(méi)有合法方式和途徑獲得具體行政行為的任何主要信息。雖然行政侵權(quán)可以通過(guò)行政賠償來(lái)彌補(bǔ)行政相對(duì)人的損害，但是如果能在損害發(fā)生前抑制行政權(quán)力的膨脹擴(kuò)張，充分做好事前的預(yù)防工作，就能加快實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的公平公正，更能提高行政效率，更符合社會(huì)主體法制理念。因此，應(yīng)當(dāng)增加行政機(jī)關(guān)行使行政職能的透明度，才是避免行政侵權(quán)的有效方法。

3.將抽象行政行為納入到行政聽證制度中

抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則。抽象行政行為是行政主體行使職權(quán)的一種重要形式，具有調(diào)整范圍廣泛的特征，在行政管理中發(fā)揮非常重要的作用，而且因?yàn)檎{(diào)整范圍的廣泛性和長(zhǎng)期性，對(duì)于行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)影響深遠(yuǎn)?！读⒎ǚā返?4條第1款規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！钡?8條規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！薄读⒎ǚā分挥猩鲜鰞蓷l關(guān)于聽證的內(nèi)容，但是立法聽證僅指向全國(guó)的立法活動(dòng)，而各個(gè)省、市、直轄市等地方一級(jí)的地方立法行為則不在此法聽證的范圍內(nèi)。抽象行政行為的主要內(nèi)容是:行政立法行為和制定、發(fā)布其他規(guī)范性文件行為。如果能在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行抽象行政行為時(shí)，舉行聽證會(huì)，讓有相關(guān)利益的當(dāng)事人參加，一方面，當(dāng)事人可以通過(guò)向行政機(jī)關(guān)陳述自己的建議，主動(dòng)參加到行政程序中，參與影響自己權(quán)利義務(wù)的決定的出臺(tái)過(guò)程，體現(xiàn)了行政的公平和民主。當(dāng)事人能在民主參與的過(guò)程中，更詳盡地了解該決定的主要內(nèi)容，有利于決定的順利貫徹實(shí)施。另一方面，行政機(jī)關(guān)舉行聽證會(huì)不僅有利于促進(jìn)政府行為的法治化，防止行政機(jī)關(guān)濫用行政職權(quán)，還能針對(duì)民眾意見進(jìn)行集中整合，作出更科學(xué)完善的決定。這利于政府和群眾之間的溝通與聯(lián)系，減少因雙方各自掌握的信息不對(duì)稱，而造成的官民不信任現(xiàn)象，弱化官民矛盾;樹立了政府以人為本的形象，增強(qiáng)政府的執(zhí)政公信力，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程。

4.完善聽證主持人制度

“聽證主持人是指負(fù)責(zé)聽證活動(dòng)組織工作的調(diào)節(jié)和控制，使聽證活動(dòng)按法定程序合法完成的工作人員［4］?！泵绹?guó)學(xué)者伯納德·施瓦茨教授認(rèn)為“由公正、超黨派的審訊官主持的公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所做的裁決一樣，行政官員在聽證中所做的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官做出。如果審訊官或行政機(jī)關(guān)受到法律偏見的影響，那么行政裁決則是無(wú)效的［5］”。我國(guó)《行政許可法》第48條第3款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請(qǐng)的工作人員以外的人員為聽證主持人?！笨梢?，法條明確規(guī)定行政許可聽證主持人和行政許可審查人員職能分離的原則。聽證主持人在聽證活動(dòng)中處于獨(dú)立與主導(dǎo)的法律地位，是聽證活動(dòng)中法律公平精神的最直接表現(xiàn)形式。此外，我國(guó)在一些行政部門建立了聽證制度的回避規(guī)定，如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰聽證暫行規(guī)則》第12條規(guī)定:“聽證主持人有下列情形之第一時(shí)應(yīng)當(dāng)回避:①是案件的當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬;②與案件有利害關(guān)系;③與案件當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響案件的公正聽證?！钡?3條規(guī)定:當(dāng)事人認(rèn)為聽證主持人、記錄員、翻譯人員有本規(guī)則第十二條所列情形之一的，有權(quán)以口頭或者書面形式申請(qǐng)其回避。當(dāng)事人申請(qǐng)記錄員、翻譯人員回避的，由聽證主持人決定是否回避;當(dāng)事人申請(qǐng)聽證主持人回避的，聽證主持人應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否回避［6］。”因此，建立健全聽證主持人的回避制度，能保障聽證主持人有獨(dú)立的法律特征，實(shí)現(xiàn)聽證活動(dòng)的法律目的，凸顯聽證活動(dòng)的公正、公平原則。聽證主持人應(yīng)該在法律法規(guī)中明晰其從業(yè)的條件、資格、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督等內(nèi)容;聽證主持人必須具備一定的法律專業(yè)知識(shí)、豐富的行政執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)主持人的行政活動(dòng)進(jìn)行考核、監(jiān)督和調(diào)控。

改革開放以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義法制建設(shè)不斷完善，人民群眾對(duì)于公平正義的追求越來(lái)越強(qiáng)烈。人民群眾越來(lái)越希望參與到政治生活中，不斷提高知法守法的法律意識(shí)，不斷渴望民主和法治，“聽證”符合了人民群眾的渴望。對(duì)聽證制度范圍的完善，內(nèi)容上要將限制人身自由的行政處罰、具體行政行為、抽象行政行為納入其中，盡快構(gòu)建行政程序法制。權(quán)力只有放在陽(yáng)光下才會(huì)避免腐敗行為，聽證增加了政府行為透明度。行政聽證制度應(yīng)當(dāng)不斷發(fā)展，完善行政聽證制度順應(yīng)了民主法治的潮流和趨勢(shì)。

［1］中華人民共和國(guó)行政處罰法［EB/OL］.［2005-08］.http://www.gov.cn.

［2］中國(guó)行政程序法中的聽證制度［EB/OL］.［2011-09］.http://business.sohu.com.

［3］治安管理處罰法［EB/OL］.［2005-08］.http://www.law -lib.com.

［4］丁雪華.論《行政許可法》的聽證主持人制度［J］.江蘇科技信息，2010(11):107.

［5］伯納德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳，譯.北京:群眾出版社，1986:28.

［6］工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰聽證暫行規(guī)則［EB/OL］.［2007-09］.http://baike.so.com.

Reflections on the Scope of China's Current Administrative Hearing System

DONG Xiao-wen
(Department of Law，Liaoning Police College，Dalian 116036，China)

Administrative hearing system is a democracy with Chinese characteristics.The current administrative hearing system in terms of procedure，legislative mode has a certain degree of deficiency and problems.This paper suggests that the administrative detention or other specific administrative behavior，abstract administrative behavior，and the presides system should be brought into the system of administrative hearing in China.Building a complete scientific system of administrative hearing system promotes the construction of government by law society.

administrative hearing;administrative procedure;legislative mode

D922.1

A

1672-9617(2014)04-0455-03

(責(zé)任編輯 伊人鳳 校對(duì) 祁剛)

2014-04-20

董曉文(1978-)，女，遼寧大連人，講師，碩士。