行業(yè)協(xié)會商會培育、管理存在的問題與對策

李彪

(沈陽工程學(xué)院社會管理與創(chuàng)新研究中心，遼寧 沈陽 110136)

行業(yè)協(xié)會商會培育、管理存在的問題與對策

李彪

(沈陽工程學(xué)院社會管理與創(chuàng)新研究中心，遼寧 沈陽 110136)

我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展存在不少的困難和問題。從政府方面說，存在著政府職能轉(zhuǎn)變不到位、支持不夠充分、管理力量薄弱、法制保障滯后等問題;從行業(yè)協(xié)會商會方面說，存在著覆蓋面低、結(jié)構(gòu)失衡、組織活力不足、資金和人才匱乏等問題。針對這些問題必須突出重點，統(tǒng)籌解決。從解決政府及其工作人員的認(rèn)識問題入手，健全相應(yīng)法律法規(guī)和扶持優(yōu)惠政策體系，提升制度執(zhí)行力，同時，也要通過加強行業(yè)協(xié)會商會的自身建設(shè)來促進行業(yè)協(xié)會商會的壯大和健康發(fā)展。

行業(yè)協(xié)會商會;行業(yè)協(xié)會商會現(xiàn)狀;行業(yè)協(xié)會商會管理

自黨的十六屆三中全會提出要按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會等自律性組織以來，黨和國家出臺了一系列促進行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的政策文件，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在闡述創(chuàng)新社會治理體系的任務(wù)時又明確提出，要正確處理政府和社會關(guān)系，激發(fā)社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類等社會組織。但由于我國行業(yè)協(xié)會商會的先天發(fā)育不足，要使其滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，還面臨不少的困難和問題。為此，通過遼寧省行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展、培育現(xiàn)狀與存在的問題進行實地調(diào)查，并在對調(diào)查結(jié)果進行判斷分析的基礎(chǔ)上，提出了解決對策與建議。

一、遼寧省行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，中共遼寧省委、省政府按照黨中央國務(wù)院相關(guān)精神，在出臺我省加強和創(chuàng)新社會管理實施意見的同時，發(fā)布了一系列關(guān)于培育和發(fā)展社會組織的政策文件。我省各級黨委政府貫徹落實省委省政府部署，把社會組織建設(shè)作為加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容，進一步促進了社會組織的較快發(fā)展。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2013年10月，我省社會組織總數(shù)已達37 315個，其中社會團體9 711個。在近800個省級社會團體中，行業(yè)協(xié)會商會有300多個。

從最近幾年統(tǒng)計數(shù)據(jù)對比可以看到:伴隨我省老工業(yè)基地振興和經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我省行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展不僅表現(xiàn)在登記數(shù)量的增長，而且在行業(yè)的種類和領(lǐng)域方面都有所擴展。我省行業(yè)協(xié)會商會在開展行業(yè)規(guī)劃、倡導(dǎo)行業(yè)互助和自律、維護市場秩序、提高市場資源配置效率和推進技術(shù)進步及提供社會服務(wù)等方面作出了積極貢獻，凸顯了服務(wù)企業(yè)、規(guī)范行業(yè)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的獨特功能，發(fā)揮了不可替代的重要作用，在業(yè)內(nèi)和全社會都產(chǎn)生了重要影響。

同時我們也注意到，雖然我省行業(yè)協(xié)會商會在數(shù)量、種類上取得了一定進展，但在發(fā)展質(zhì)量和作用發(fā)揮等方面并不樂觀。不僅與國外成熟的行業(yè)協(xié)會商會無法相比，與國內(nèi)的上海、廣東等東南沿海發(fā)達地區(qū)伴隨產(chǎn)業(yè)做大做強的行業(yè)協(xié)會商會相比較還存在不小的差距。我省部分行業(yè)協(xié)會商會目前仍面臨行政色彩濃厚、法律法規(guī)建設(shè)滯后、自身建設(shè)有待加強等發(fā)展質(zhì)量問題。

二、遼寧省行業(yè)協(xié)會商會存在的問題

(1)覆蓋面低，結(jié)構(gòu)失衡，組織活力有待提升。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我省行業(yè)協(xié)會商會在行業(yè)中覆蓋率偏低，不少協(xié)會商會參會的多是大中型企業(yè)，而真正亟須行業(yè)協(xié)會商會提供服務(wù)的中小企業(yè)很少入會，行業(yè)代表性明顯不足。覆蓋面過窄導(dǎo)致所掌握的信息不充分，從而使其難以提供良好的信息服務(wù)和開展行業(yè)協(xié)調(diào)工作，更談不上為國家立法、政府決策提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃建議。

我省行業(yè)協(xié)會商會布局結(jié)構(gòu)性失衡體現(xiàn)在，工業(yè)和文化教育界協(xié)會商會多，而第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)尤其高新技術(shù)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會商會數(shù)量不多，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的協(xié)會商會過少。以對我省2013年參加年檢的193家行業(yè)協(xié)會商會分類統(tǒng)計為例，涉及第三產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的協(xié)會商會44家，占總數(shù)的22.8%，而農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的協(xié)會商會只有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會和綠色食品協(xié)會等9家，僅占總數(shù)的4.7%。

我省一位業(yè)內(nèi)資深專家，用三個三分之一來概括我省行業(yè)協(xié)會商會在組織活力上存在的問題。他認(rèn)為:在我省有號召力、能夠較好地開展活動并發(fā)揮作用的行業(yè)協(xié)會商會大致有三分之一;而影響力不足、活動困難，處于維持生存狀態(tài)的行業(yè)協(xié)會商會也占三分之一;有名無實，幾乎沒有什么活動，難于發(fā)揮應(yīng)有作用的行業(yè)協(xié)會商會是另外三分之一。

(2)政府職能轉(zhuǎn)變不到位。在“三脫鉤”(行業(yè)協(xié)會在機構(gòu)、人事、財務(wù)上與政府脫鉤)工作中，仍然有一些政府部門與行業(yè)協(xié)會商會之間是名脫鉤實不脫鉤，政府部門或下屬參公部門的負責(zé)人還在擔(dān)任部分行業(yè)協(xié)會商會的負責(zé)人，行業(yè)協(xié)會商會成了主管部門的下屬單位和難以安排人員的安置基地，政社不分問題積重難返。一些地方甚至出現(xiàn)了不正常的“去行政化”改革“倒流”現(xiàn)象。如由于政府部門手里掌握的資金、人事權(quán)力過大和職能轉(zhuǎn)變的遲滯，一些陷入資金困境的協(xié)會商會為了生存不得不尋求行政干預(yù)，主動要求掛靠在有關(guān)政府部門之下。還有些政府部門向行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)移的職能主要囿于技術(shù)性、執(zhí)行性職能，而行業(yè)協(xié)會商會期待獲得的帶有一定權(quán)力性的職能并未實現(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)移。

(3)政府和社會的支持不夠充分。個別政府部門還沒有從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度把行業(yè)協(xié)會商會視為社會治理的主體對其參與公共服務(wù)真正“賦權(quán)”。在現(xiàn)實中，對行業(yè)協(xié)會商會要求過于苛刻，但在具體實施上又難于落實，結(jié)果是限制過多而實際上規(guī)范不足。加之我省現(xiàn)在還沒有真正意義上的第三方評估機構(gòu)，作為行業(yè)協(xié)會商會的監(jiān)管機構(gòu)，政府部門主要通過重大活動請示報告制度和年檢制度實施管理，這種公權(quán)力邊界不夠明晰的制度安排為政府部門全面、直接地干預(yù)行業(yè)協(xié)會商會的各項工作打開了方便之門，由此帶來的負效應(yīng)可想而知。

我省目前還沒有直接資助行業(yè)協(xié)會商會的政策和做法，對行業(yè)協(xié)會商會的資金支持目前主要以行政決策和“以獎代補”的形式進行，結(jié)果常常使扶持資金大多流向了少數(shù)重點行業(yè)和領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會商會，絕大多數(shù)行業(yè)協(xié)會商會根本得不到這種財政扶持。該舉措對于目前整體弱小的行業(yè)協(xié)會商會全局促進不大，反而容易引發(fā)其產(chǎn)生“尋租動機”，不利于行業(yè)協(xié)會商會健康發(fā)展。

(4)管理力量薄弱，法制保障滯后。我省社會組織管理人員數(shù)量少，年齡老化，無專門執(zhí)法人員，管理設(shè)備與經(jīng)費不足，缺編嚴(yán)重。

我省社會組織法律法規(guī)建設(shè)較為滯后，與發(fā)達地區(qū)相比較，地方立法處于缺位狀態(tài)，已經(jīng)發(fā)布實施的相關(guān)政策制度執(zhí)行的力度不夠，效果不甚理想。至今沒有專門的省本級行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展規(guī)劃，與行業(yè)協(xié)會商會監(jiān)管制度相配套的優(yōu)惠政策(如稅收減免、社會保障等)也未能及時出臺。

(5)資金、人才資源匱乏，能力不足，生存發(fā)展受到制約。行業(yè)協(xié)會商會中的工作人員專業(yè)素質(zhì)不高，人才引進困難。由于行業(yè)協(xié)會商會為非營利性組織，專職人員的工資與待遇普遍不高，造成了優(yōu)秀人才引不進來，不合格人員又不能勝任的尷尬局面，這使得工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低。資金匱乏也是制約行業(yè)協(xié)會商會生存與發(fā)展的瓶頸，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會商會活動資金主要來自會員繳納的會費，資金不足成為影響其生存狀態(tài)的決定性因素。

三、促進遼寧省行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的對策建議

(1)突出重點，統(tǒng)籌解決行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展中存在的問題。第一，建立行業(yè)協(xié)會商會工作聯(lián)席會議制度，加強部門之間的有效聯(lián)系與合作，成立由各相關(guān)部門參加的行業(yè)協(xié)會商會建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立行業(yè)協(xié)會工作聯(lián)席會議制度，研究全省行業(yè)協(xié)會商會改革與發(fā)展的重大事項，制定行業(yè)協(xié)會的發(fā)展規(guī)劃，并將其納入省和地方經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展總體格局中。從實際情況出發(fā)，按照分類管理原則，制定培育各類行業(yè)協(xié)會商會的指導(dǎo)性意見。第二，以努力擴大協(xié)會商會的行業(yè)覆蓋面，優(yōu)化行業(yè)協(xié)會商會布局為重點工作目標(biāo)。通過政府引導(dǎo)、社會籌辦，或執(zhí)業(yè)者、業(yè)主依法自主申辦等方式，有重點地在新興行業(yè)和優(yōu)勢行業(yè)中培育和發(fā)展一批按照市場方式運作、功能齊全、行為規(guī)范、服務(wù)有效的行業(yè)協(xié)會商會。注意打破部門、所有制界限，積極吸收民營企業(yè)、中小企業(yè)、異地商會、高校以及科研機構(gòu)入會，擴大協(xié)會商會在行業(yè)內(nèi)部的覆蓋面與影響力。

(2)把解決認(rèn)識問題作為政府轉(zhuǎn)變職能的切入點和突破口。政府職能轉(zhuǎn)變難度較大，解決認(rèn)識問題是關(guān)鍵。關(guān)于這一點，我們在調(diào)研過程中感受到，當(dāng)前確有部分政府部門出于既得利益的考慮不愿意放權(quán)，這已經(jīng)成為目前影響政府轉(zhuǎn)變職能的主要障礙。也有一些政府部門在實施職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)改革過程中已經(jīng)意識到應(yīng)有的責(zé)任，準(zhǔn)備積極放權(quán)，但卻不清楚怎樣去放權(quán)，社會組織承接這部分公共服務(wù)職能后，政府部門又該怎樣管，如何與社會組織合作和建立伙伴關(guān)系，這些問題都需要通過深化改革和學(xué)習(xí)教育來加以解決。

(3)積極推進地方立法，完善相應(yīng)法律法規(guī)。我國目前還沒有一部完整的法律對行業(yè)協(xié)會商會的性質(zhì)、地位、作用、結(jié)構(gòu)以及權(quán)益進行全面定位?，F(xiàn)有的社團法規(guī)將行業(yè)協(xié)會商會與其他社團組織混同管理，忽略了行業(yè)協(xié)會商會對建立新的市場秩序的獨特作用。面對這種情況，發(fā)達地區(qū)的作法是通過地方性立法加以彌補。建議有關(guān)職能部門結(jié)合我省的實際情況，把行業(yè)協(xié)會商會地方立法納入工作日程。通過地方立法，構(gòu)建一個在遵循國家法律和行政法規(guī)的前提下，以地方性法規(guī)為核心，政府規(guī)章或規(guī)范性文件為配套，部門實施意見為補充的政策法規(guī)體系。

(4)加快構(gòu)建行業(yè)協(xié)會商會扶持優(yōu)惠政策體系，提升制度執(zhí)行力。構(gòu)建以行業(yè)協(xié)會商會從業(yè)人員工資待遇、社會保障、職稱評定、稅收、出國審批、檔案管理改革為內(nèi)容的扶持優(yōu)惠政策體系。過于零散的現(xiàn)行扶持優(yōu)惠政策不能構(gòu)成相對穩(wěn)定的政策群，難以實現(xiàn)應(yīng)有的政策目標(biāo)，不利于行業(yè)協(xié)會商會的優(yōu)化發(fā)展。

完善政府購買服務(wù)制度，建立完整的購買服務(wù)體系。要從制度上設(shè)計一個政府購買行業(yè)協(xié)會商會服務(wù)的完整體系，項目經(jīng)費作為公共財政支出列入年度預(yù)算。與此同時，引入競爭機制，通過招標(biāo)等方式，確保政府購買服務(wù)的過程公開、公平，避免出現(xiàn)行政部門的獨斷專行和違規(guī)操作。

我省行業(yè)協(xié)會商會相關(guān)制度在執(zhí)行力方面存在的問題也較為突出。如個別地區(qū)社會組織孵化基地建設(shè)存在明顯的形式化傾向，發(fā)揮實際效用不佳。再如由于種種原因，我省早在幾年前就已經(jīng)制定了關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的紅頭文件，但卻擱置數(shù)年未能在實踐中落實。

(5)加強行業(yè)協(xié)會商會的自身建設(shè)。首先，行業(yè)協(xié)會商會在堅持注重社會效益和非盈利性的前提下，在法律和政策許可的范圍內(nèi)拓寬收入來源，適當(dāng)通過開展經(jīng)營活動取得收入，彌補資金缺口，構(gòu)筑行業(yè)協(xié)會商會生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，制定適合我省實際的社會組織專業(yè)人才隊伍發(fā)展規(guī)劃。建立繼續(xù)教育基地，大力開展專業(yè)人員教育培訓(xùn)。建立社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格制度，抓好人才引進與培養(yǎng)，吸引有志青年投身行業(yè)協(xié)會商會崗位工作，逐步實現(xiàn)專職工作人員隊伍專業(yè)化、職業(yè)化。再次，規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部管理，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會堅持以民主、協(xié)商、公開、公正的原則處理內(nèi)部事務(wù)，建立健全以章程為核心的自律機制，加強會員大會和理事會等制度建設(shè)，健全內(nèi)部財務(wù)管理和民主決策程序，促使其形成自管、自律、自立、自強的運行機制。

Problems and Countermeasures of industry associations and Chambers of commerce

LI Biao
(Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

In recent years，industry associations and chambers of commerce in China play an important role in economic and social development，which has obtained wide social recognition and attention.However，due to their under-development，making them to meet the needs of China＇s economic and social development still faces many difficulties and problems.From the aspects of government，there are problems such as the transformation of government functions is not in place，government support is insufficient，management strength is weak，legal protection lags behind etc.; From the aspects of industry association and chamber of commerce，problems also exist such as low coverage，unbalanced structure，lack of vitality，lack of funds and personnel support etc.To solve these problems，we must focus on key issues and seek an overall solution.We can start with increasing awareness of the issues in government and its staff，developing sound corresponding laws，regulations and supporting policies system，and improving the execution force of institution;at the same time，we also need strengthen the construction of industry associations and chambers of commerce themselves to promote their growing and healthy development.

Industry associations and chambers of commerce;Industry association chamber of commerce;Industry association chamber of commerce and management;Countermeasures and Suggestions

F203

A

1672-9617(2014)04-0449-03

(責(zé)任編輯伊人鳳 校對 祁剛)

2013-12-19

遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展課題(ZXRW-1347)

李彪(1957-)，男，沈陽人，副教授。