邁向新時代的社會治理法治化

周建軍，劉明宇

(1.昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650504；2.云南民族大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650504)

習(xí)近平總書記在十九大報告中提出來的 “共建共享的社會治理格局”與“有效的社會治理”，形成了新時代社會治理的目標(biāo)體系，為新時代社會治理機(jī)制和體系的創(chuàng)新、完善指明了方向。但是，共建共享、有效的社會治理及其法治化的方略、路徑具有豐富的內(nèi)涵和客觀的規(guī)律。尤其在“我國社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，社會矛盾多元多樣多發(fā)”的條件下，如何準(zhǔn)確理解、推進(jìn)社會治理法治化，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，將對中國特色社會治理思想的完善、人類命運(yùn)共同體的構(gòu)筑與全球治理體系的變革具有重要的意義。

一、社會治理法治化的內(nèi)涵

社會治理法治化是指通過法治的社會治理。國家治理現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)工程，涉及各種社會力量和制度體系，它們的銜接、統(tǒng)一必將成為相關(guān)理論和實(shí)踐的重點(diǎn)問題。說到底，社會治理法治化不僅涉及善治(good governance)的理念及其美好生活的實(shí)現(xiàn)，還涉及到與法治國家、法治政府和法治社會的協(xié)同問題，具有突出的綜合性和系統(tǒng)性，其含義也有待專門闡釋。

(一)善治與社會治理

源于治理(governance)的含義，社會治理從屬于“善治”或“治理”(governance)的范疇。治理亦稱治道，本指古典拉丁文或古希臘語“操舵“(steering)一詞，是控制、引導(dǎo)、操縱抑或在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威的意思。從國內(nèi)的情況來看：1999年，俞可平先生的《治理和善治引論》較早對“治理”和“善治”展開了專門的研究。俞可平先生提出，有別于“統(tǒng)治”“管理”等詞匯，“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”*俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期?！八[含著一個政治進(jìn)程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計劃?！?俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第5～10頁。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出：作為一種治國理政的方略，善治包括民主治理、依法治理、社會共治、賢能治理、禮法合治等五個方面的內(nèi)容。*王利明：《法治：良法與善治》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2015年第2期。也有學(xué)者從政府的角度提出：善治政府應(yīng)當(dāng)是一個適度型、服務(wù)型、責(zé)任型、開放型的有限政府。*肖金明：《構(gòu)建善治型政府》，《理論參考》2014年第2期。上述觀點(diǎn)有一定的代表性，對社會治理理論的研究也有一定的啟示作用。

盡管學(xué)界對“治理”是否具有區(qū)別于統(tǒng)治、管理的含義提出了不同的意見，但在西方國家，更多的研究人員認(rèn)為：“我們啟用‘治理’(governance)這個詞匯是因?yàn)檎娴牟恢廊绾稳バ稳菡诎l(fā)生的事情……治理這個概念歷史悠久。此前，作為一個政治學(xué)概念，它僅限于國內(nèi)事務(wù)的范疇。然而，它日漸應(yīng)用于超越國家的政治事務(wù)……”*Klaus Dingwerth and Philipp Pattberg，Global Governance as a Perspective on World Politics. Global Governance 12,2006，p.187-188.公共政策的研究也表明，治理理論在反應(yīng)主體多元，限制國家權(quán)力，充分利用每個人的不同資源等方面具有更大的優(yōu)勢。不難看出，盡管“治理”這個概念有一段較長的歷史，但它的含義和要求仍然處在發(fā)展、變化的階段，并非完全確定的。

綜合考慮到善治的理念與中國社會的實(shí)際情況，治理是公共主體為增進(jìn)社會福祉而對共同事務(wù)采取的系統(tǒng)反應(yīng)。鑒于治理主體的公共性與治理反應(yīng)的系統(tǒng)性，治理必然包含讓盡可能多抑或最大多數(shù)的人參與，并使其生活得更加美好的要求。因此，治理必然具有治理主體的社會性和治理反應(yīng)的社會性，與社會治理具有相同的含義和要求。從這個意義上講，國家治理不過是國家參與或主導(dǎo)的社會治理抑或社會治理層面的國家行為。相應(yīng)地，政府治理也是指政府參與或主導(dǎo)的社會治理抑或社會治理層面的政府行為。

(二)法治化的路徑

法學(xué)界普遍認(rèn)為，在習(xí)近平治國理政思想中，法治國家方略也具有重要的地位：“我們要全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神，以鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面?！?習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第144頁。在主持“十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時”的講話中，習(xí)近平同志進(jìn)一步指出：“要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用……要堅持法制教育與法治實(shí)踐相結(jié)合，廣泛開展依法治理活動，提高社會管理法治化水平。要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，把他律和自律緊密結(jié)合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進(jìn)?！?習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第144～146頁。可見，在習(xí)近平治國理政思想中，法治方略及其路徑不僅擁有深厚的哲學(xué)基礎(chǔ)，還在“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的實(shí)踐中形成了尊重規(guī)律、有序參與、利益協(xié)調(diào)、引領(lǐng)推動的原則和要求。

法治原理及其路徑具有深厚的哲學(xué)底蘊(yùn)，既是社會治理的目的也是社會治理的路徑。從城邦理論出發(fā)，亞里斯多德不僅闡明了“政治”(policy)的本義，還為法治形成了“良法善治”的內(nèi)核。系統(tǒng)研究“良法善治”的含義，法律不僅要制定良好，還要具有“改善民眾生活”的能力，因此獲得真正意義上的服從和權(quán)威。法理學(xué)的研究長期以為法治必然意味著法律是國王，法律權(quán)威必然擁有至高無上的地位。事實(shí)上，從城邦理論與“良法善治”的基本理念出發(fā)，法律不過是人們追求更好生活的方式與保障。較之哲學(xué)王的統(tǒng)治，法治更可靠，但法治絕非善治本身，不過是善治的路徑保障?？梢姡ㄖ文巳祟惿鐣駷橹顾苷业降膶?shí)現(xiàn)美好生活的最為可靠的路徑，善治必然通過法治的路徑。因此，法治的路徑不僅意味著更好生活的逐步實(shí)現(xiàn)，也意味著沒有法治就沒有善治的客觀規(guī)律。盡管如此，法治依然只具有“最重要的路徑”屬性，并不等同善治本身。

在社會治理法治化的原則和要求中，尊重規(guī)律是一個前提性的要求。盡管法治國家建設(shè)不存在一成不變的道路，但民生福祉目的及其權(quán)力控制的本質(zhì)是共同的。同時，社會治理這一共同事務(wù)的處理，既要服從善治理念抑或更好生活的需要，也要遵循包括法治在內(nèi)的各種公共事務(wù)的屬性和規(guī)律。國人常說“發(fā)于心而止于理”，也是這個意思?；诠餐聞?wù)的機(jī)理，有序參與的機(jī)制及其利益協(xié)調(diào)的范式都很重要。說到底，中國社會治理的法治化不僅意味著保護(hù)產(chǎn)權(quán)、控制權(quán)力、反對腐敗等規(guī)律性的任務(wù)和要求，也意味著善治目標(biāo)抑或中國人民日益增長的美好生活需要與法治國家、法治政府、法治社會的協(xié)同推進(jìn)。

二、善治理念的法治基礎(chǔ)

亦如前文所言，作為基本方略的法治具有服從善治理念的屬性，并非絕對意義上的國王。換句話說，善治抑或人們對美好生活的追求甚至具有超越法治的屬性和地位。這也是善治理念與社會治理法治化路徑的基礎(chǔ)。

善治乃社會治理的理想，也是一個系統(tǒng)、動態(tài)的概念。在《政治學(xué)》中，亞里士多德提出城邦具有“最高而包含最廣”的善的屬性。在亞里士多德看來，城邦乃社會團(tuán)體發(fā)展的最高形式——城邦得以自然(完全)長成，達(dá)到與人性同等的本性*亞里斯多德認(rèn)為：“人類在本性上，也正是一個政治動物?！标P(guān)于“政治動物”的含義，亞里斯多德進(jìn)一步提出：“人類生來就有合群的性情，所以能不期而共趨于這樣高級(政治)的組合……人類由于志趨善良而有所成就，成為最優(yōu)良的動物，如果不講禮法、違背正義，他就墮落為最惡劣的動物?！眳⒁奫古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年版，第7～9頁。狀態(tài)。很顯然，這種城邦、人性完全趨同的狀態(tài)，類似于中國傳統(tǒng)文化所說的“天人合一”*《莊子·達(dá)聲》記載：“夫形全精復(fù)，與天為一。天地者，萬物之父母也。合則成體，散則成始。形精不虧，是謂能移。精而又精，反以相天?！?，建立在人與城邦的善性都得以完全顯現(xiàn)的基礎(chǔ)之上，是最理想的狀態(tài)。從現(xiàn)實(shí)層面來看，人性(人類生來具有的合群的性情)需要在生長完成以后才能完全顯示出來，城邦的形成更是一個自然、漸進(jìn)的過程。用亞里士多德的話說：城邦的長成出于人類“生活”的發(fā)展，而其實(shí)際的存在卻是為了“優(yōu)良的生活”。早期各級社會團(tuán)體都是自然地生長起來的，一切城邦既然都是這一生長過程的完成，也該是自然的產(chǎn)物。*[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年版，第7頁。因此，在人性得以完全顯現(xiàn)之前，抑或在城邦長成的過程中，人類及其社會團(tuán)體的善尚未達(dá)到最高的層面，只是一種相對的善。相對的善的存在，不僅表明當(dāng)下的生活并非絕對“優(yōu)良”的生活，而且要求我們立足現(xiàn)實(shí)，以多元參與、利益協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)調(diào)動盡可能多的社會力量組成社會治理的力量體系，并以公共利益的增進(jìn)和共治共享的理性滿足人們對“更好的生活”的追求。

相對的善的存在決定了社會治理法治化進(jìn)路的必要性和必然性。有別于哲學(xué)王的統(tǒng)治，善治抑或國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑離不開法治方略的施行。

首先，權(quán)力制約的根本任務(wù)確立了依法治理的必然性?；谌诵缘幕咎攸c(diǎn)，啟蒙思想家孟德斯鳩提出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”*[法]孟德斯鳩: 《論法的精神(上) 》，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1963年版，第154 頁。一般以為，孟德斯鳩所謂能讓權(quán)力休止的“界限”就是制度。為此，習(xí)近平總書記明確指出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，就是要確立依法治理的原則，以權(quán)力制約權(quán)力，發(fā)揮法律制度的邊界作用，“確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！?習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第388頁。

將模糊自適應(yīng)PID調(diào)速系統(tǒng)與沒加入智能算法的六自由度工業(yè)機(jī)器人控制系統(tǒng)系統(tǒng)進(jìn)行比較，響應(yīng)對比結(jié)果如圖5所示。

其次，廣泛的民眾參有待程序法治的保障。相對的善意味著人與城邦的善性都得以完全顯現(xiàn)的“美好生活”尚未到來，人性自私、利益多元，國家與民眾的矛盾客觀存在，依然需要通過“以自己的參與來實(shí)現(xiàn)自己利益”的程序法治換取民眾的信任，進(jìn)而維系、改善國家治理的合法性。

再次，求善與治惡的相對統(tǒng)一決定了法治路徑的必然性。政治的善治本性及其社會治理要求并不排斥公共政策的治惡屬性。為了更好的生活，人們不僅要生活在一起，而且要處理好包括犯罪在內(nèi)的公共事務(wù)。對犯罪等公共事務(wù)的處理，當(dāng)屬治惡的范疇。亦如前文所言，在相對的善的條件下，人性之惡客觀存在，犯罪問題不可避免，依法治理當(dāng)屬社會治理的應(yīng)盡之責(zé)。為此，求善與治惡猶如硬幣的兩面，彼此依存、相互支撐，都存在依法治理的屬性和要求。

最后，善治的本質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)也需要理性的法治路徑。嚴(yán)格說起來，亞里士多德的政治學(xué)說是關(guān)于善和正義生活的學(xué)說，僅具有為人的行為立法的能力，屬實(shí)踐理性和古典政治學(xué)的范疇。隨著認(rèn)識的推進(jìn)，尤其自然科學(xué)的進(jìn)步，理論開始意味著定量表達(dá)的、規(guī)律陳述的、邏輯的整合系統(tǒng)，沉思理論和理論無涉的技藝這樣的古典觀念逐漸讓位于科學(xué)理論和基于理論基礎(chǔ)上的技術(shù)這樣的現(xiàn)代觀念。在此基礎(chǔ)上，哈貝馬斯提出，城邦公民德性生活的實(shí)踐問題需要轉(zhuǎn)換為技術(shù)問題。這種技術(shù)問題所要考慮的是調(diào)節(jié)社會的交往，以確保國家公民的秩序和福祉。*See Thomas McCarthy, The Critical Theory of Jürgen Habermas, The MIT press, 1978, p.3-4.反思亞里士多德的政治學(xué)說，特別是因美好生活需要而生的“城邦”及其自然趨于至善的本質(zhì)，在闡明政治本質(zhì)的同時，也的確缺少了政治交往抑或善治實(shí)現(xiàn)的技術(shù)。類似于程序理性在公共事務(wù)本質(zhì)中的地位和作用，政治交往的技術(shù)也是政治科學(xué)的重要組成部分，它對政治本質(zhì)能起到必要的修正作用。比較法治與善治的各種原則和因素，包括權(quán)力制約、尊重規(guī)律、有序參與、利益協(xié)調(diào)、引領(lǐng)推動等，它們既是法治路徑的原則和因素，也是善治理想的基本要求，法治路徑與善治本質(zhì)的共通性質(zhì)可見一斑。更重要的是，善治的各種要素也離不開法治路徑的保障，“沒有基本的法律規(guī)范和制度機(jī)制，善治的每一個要素都有可能發(fā)生性質(zhì)的逆轉(zhuǎn)，進(jìn)而危害公共治理，導(dǎo)致惡政和劣治，損害公眾利益的改善與實(shí)現(xiàn)?！?俞可平：《沒有法治就沒有善治》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2014年第6期。歸根到底，沒有法治，便無善治，善治的實(shí)現(xiàn)也需要理性的法治路徑。

三、通過法治的社會治理

社會治理法治化本指通過法律的社會治理，乃善治理念與現(xiàn)代國家原理的結(jié)合，具有重要的指導(dǎo)價值。在新時代的背景條件下，社會治理法治化更是國家治理現(xiàn)代化與法治國家、法治政府、法治社會協(xié)同發(fā)展的基本路徑。

(一)依法治理

嚴(yán)格說來，依法治理是指為改善民眾生活、實(shí)現(xiàn)公共利益，公共主體依法對共同事務(wù)采取的系統(tǒng)性反應(yīng)。依法治理包含形式、實(shí)質(zhì)兩個層面的要求。從形式上說，依法治理不僅包括法律體系的建設(shè)，還包括依法辦事的原則及其制度安排。從實(shí)質(zhì)層面來說，依法辦事的原則及其制度安排更要服從權(quán)力制約、人權(quán)保障、正當(dāng)程序、民生福祉等政治原則。可見，依法治理也是一個系統(tǒng)工程，存在兩個系統(tǒng)性的問題，即誰依法，法依誰的問題。

誰依法是指公共主體的確定。在統(tǒng)治抑或管理的思維條件下，實(shí)際上的公共主體相當(dāng)有限，不利于廣大人民群眾參與公共事務(wù)、主張自己利益的政治原則。基于善治理念，民生福祉的改善抑或美好生活的實(shí)現(xiàn)，都對擴(kuò)大參與、利益共治共享等提出了明確的要求。因此，誰依法的問題既是一個政治問題，也是一個法治問題。為擴(kuò)大參與，需要堅持“以人民為中心”的思想，依法確立包括公民個人在內(nèi)的各種社會力量的公共主體地位，保障他們參與公共事務(wù)處理的權(quán)利，進(jìn)而形成各自主張、自己實(shí)現(xiàn)的多元利益格局。

法依誰是指依法治理的本質(zhì)。無論是從政治(善治)概念的歷史來考察，還是從良法善治的本義來研究，依法治理絕不僅限于依法辦事的形式。在法律之上還存在人們對美好生活的追求、民生福祉的改善等政治原則和目的。既便從法律和政體的關(guān)系來看，一旦違背了公共治理的目的，再好的法律也沒有意義。為此，啟蒙思想家孟德斯鳩不僅提出了“法的精神”的概念，還在論及“政體與法律”的關(guān)系的基礎(chǔ)上明確指出了法律的局限性：“政體原則一旦腐化，再好的法律也會變壞，而且轉(zhuǎn)而加害于國家。政體原則完好時，壞法律也會產(chǎn)生好法律的作用，因?yàn)樵瓌t的力量帶動一切。”*[法]孟德斯鳩：《論法的精神(上)》，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1961年版，第154頁。因此，依法治理不僅需要注意到法依誰的問題，研究政治與法律的關(guān)系，確立良法善治的指導(dǎo)思想，將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”落到實(shí)處。

在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記提出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，深化依法治國實(shí)踐，也需要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”很顯然，憲法實(shí)施和監(jiān)督也是一個與依法治理密切相關(guān)的重大問題。鑒于憲法的根本大法地位，依法治國首先就是依憲治國。依憲治國就是要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威，這也是橫亙在中國社會治理及其法治國家建設(shè)面前的重大難題。如今，黨和國家明確提出憲法實(shí)施和監(jiān)督的問題，不僅表明了堅持全面依法治國、深化依法治國實(shí)踐的決心，也是社會治理落到實(shí)處、走向縱深的必然要求。考慮到憲法適用的實(shí)際情況，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督就要激活全國人大常委會解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，制定違憲審查的程序法，恢復(fù)憲法的牙齒，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。此外，還要注意到各類改革措施與《憲法》的銜接，要將改革納入憲法軌道，切實(shí)做到于憲有據(jù)。

(二)程序治理

程序治理是社會系統(tǒng)理論與公共政策批判理性共同決定的。在公共政策的研究中，批判方法及其理性具有重要的地位和作用。根據(jù)啟蒙理論的研究，理性就是從事務(wù)的客觀屬性抑或本性出發(fā)，尊重事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律和普遍聯(lián)系的知性?？档率抢硇岳碚撆c批判理論的集大成者。在康德的批判理性理論中，他明確提出：“理性必須在其一切活動中都把自己置于批判之下，而且理性不能在不損害自身和不引起一種不利于它的嫌疑的情況下通過任何禁令破壞這種批判的自由?！?[德]康德：《三大批判合集》，北京：人民出版社，2009年版，第496頁。不難看出，區(qū)別于一般意義上的反對與駁斥，批判乃理性、系統(tǒng)的審問?？梢姡信c理性密切關(guān)聯(lián)，理性本是批判的合理內(nèi)核，批判也是理論理性的基本要求，批判理性更是建立在尊重事務(wù)屬性及其規(guī)律的基礎(chǔ)之上的系統(tǒng)審問。在此基礎(chǔ)上，公共政策理論的研究進(jìn)一步表明：沒有批判就沒有理性，也沒有真理。

程序治理既是程序理性的必然結(jié)果，也是工具理性批判的自然運(yùn)用。程序治理不僅承認(rèn)程序的獨(dú)立價值，還在工具理性批判與社會系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了交往(communication)理性與程序理性的自然融合。基于獨(dú)立的程序價值，社會治理法治化不僅需要確立社會治理程序法治的觀念，還要將正當(dāng)程序作為“美好生活”的一部分，融入社會治理的公共政策體系。一方面，考慮到人性的自然存在與幸福生活的相對要求，社會治理程序法治需要依法保障人們追求各自“幸福生活”的權(quán)利和路徑。另一方面，社會系統(tǒng)理論的研究也表明，以溝通、交流為本質(zhì)特征的社會治理程序也具有“建設(shè)美好生活”的善治屬性。根據(jù)社會系統(tǒng)理論奠基人盧曼(Niklas Luhmann)的研究，“社會系統(tǒng)是基于意義性溝通的自我參照系統(tǒng)”*Niklas Luhmann, Theory of Society ( Volume 1), Trans. by Rhodes Barrett, Stanford University Press, 2012, p. xiii.，“溝通決定社會(系統(tǒng))的存在性問題”*Niklas Luhmann, Theory of Society(Volume1). Trans. by Rhodes Barrett, Stanford University Press, 2012, p.48.，甚至于“全社會可被看成是可期待的溝通的全部”。*黃鉦堤：《盧曼的風(fēng)險社會學(xué)與政策的制定》，《政治科學(xué)論叢》2006年6月。哈貝馬斯也以交往和科技異化的揚(yáng)棄為基礎(chǔ)建構(gòu)起著名的工具理性批判理論：以交往改變勞動的地位和作用，實(shí)現(xiàn)“主體—客體”結(jié)構(gòu)向“主體—主體”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。*任岳鵬：《哈貝馬斯：協(xié)商對話的法律》，哈爾濱：黑龍江大學(xué)出版社，2009年版，第53～54頁?！爸黧w—主體”結(jié)構(gòu)的建構(gòu)不僅為側(cè)重于主客體關(guān)系的“意識哲學(xué)”向側(cè)重于主體間性的“語言哲學(xué)”的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)，還為他的主體參與、政治民主思想解決了關(guān)鍵性的主體參與問題。程序?qū)煌硇园l(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。正因?yàn)槿绱?，他才將交往理性形容為一種“程序理性”(procedural reason)，進(jìn)而提出了“理想交談情境”(ideal speech situation)的理論。盡管如此，哈貝馬斯依然批評盧曼的社會系統(tǒng)理論過分關(guān)注系統(tǒng)的持存，而對現(xiàn)代社會中的貧富分化、分配不公、司法腐敗等缺乏應(yīng)有的關(guān)懷。*See Habermas J. The Theory of Communication Action: A Critique of Functionalist Reason. Boston: Beacon Press, 1981, p.82.

因此，社會治理法治化不僅要注意到改善生活的終極目標(biāo)，還要深入研究“政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的范式，將“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的程序性要求落到實(shí)處。其中，政府負(fù)責(zé)是根本，社會協(xié)同和公眾參與是關(guān)鍵。

首先，社會治理法治化絕不僅限于政府責(zé)任，但在組織社會協(xié)同和公眾參與的過程中，政府居于核心地位。在公共政策的研究中，治理原本就有“政府與公民之間使公共政策和項(xiàng)目得以制定、實(shí)施和評價”*梁文松,曾玉鳳：《動態(tài)治理——新加坡政府的經(jīng)驗(yàn)》，北京：中信出版社，2010年版，第34頁。的含義?？紤]到中國社會的實(shí)際情況，不管是社會治理制度的建設(shè)，還是社會治理思路的創(chuàng)新，都需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過政府購買服務(wù)、開放公共服務(wù)市場，鼓勵、引導(dǎo)、吸收各種社會力量參與社會治理，反映多元利益，改善社會治理的合力。

其次，社會協(xié)同既是實(shí)現(xiàn)“美好生活”的路徑，也是“美好生活”的重要組成部分。區(qū)別于單方面的管理，社會治理特別重視包括政府在內(nèi)的多元利益相關(guān)者共同運(yùn)用權(quán)力提升公共利益的合作范式?？梢?，社會協(xié)同(social cooperation)乃社會治理的應(yīng)有之意。究其實(shí)質(zhì)，協(xié)同(cooperation)是以利益相關(guān)為前提，共同利益的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)的合作與反應(yīng)。因此，社會協(xié)同務(wù)必要注意到相關(guān)利益的客觀存在與多元利益的共同實(shí)現(xiàn)。與此同時，考慮到程序理性的自然存在，社會協(xié)同既是社會治理的基本程序和范式，也是善治理想的一部分。

再次，公眾參與既是社會主義現(xiàn)代化及其社會治理的重要范疇，也是增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會主義法治的程序保障。根據(jù)十九大的戰(zhàn)略安排，從2010年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”。 可見，公眾參與也是社會主義現(xiàn)代化及其社會治理的重要范疇。研究“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”的內(nèi)涵，該項(xiàng)權(quán)利包含兩個方面的內(nèi)容，即平等參與權(quán)和平等發(fā)展權(quán)。一方面，這兩個方面的權(quán)利不僅密切相關(guān)，而且相輔相成，統(tǒng)稱為“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”。另一方面，根據(jù)公共政策理論的常識，參與也具有關(guān)鍵性的地位和作用。亦如前文所言，在社會系統(tǒng)理論中，交往或溝通具有極為重要的意義，而參與又是交往和溝通的前提。此外，參與還是公民權(quán)利的基本途徑，既可以防范公共權(quán)力的濫用，還可以改善公共政策和社會治理的民主性質(zhì)，稱得上公民的基本價值和美德。因此，擴(kuò)大公眾參與也是滿足“人民日益增長的美好生活需要”的善治目標(biāo)和推進(jìn)“以民為本、立法為民”“堅持執(zhí)法為民、司法為民、普法為民，并依靠人民推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和惠民普法”*張文顯：《新思想引領(lǐng)法治新征程——習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想對依法治國和法治建設(shè)的指導(dǎo)意義》，《法學(xué)研究》2017年第6期。的法治理念的程序保障。

(三)責(zé)任治理

“責(zé)任”也是善治的要素。一方面，根據(jù)責(zé)任制度原理，責(zé)任性(accountability)是指人們應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)。沒有履行或不適當(dāng)?shù)芈男邢鄳?yīng)的職能和義務(wù)就是失職或者說缺乏責(zé)任性。普遍認(rèn)為，公職人員和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任性越大說明實(shí)現(xiàn)善治的責(zé)任要素的程度越高。在這個方面，善治要求運(yùn)用法律和道義的雙重手段增大個人及機(jī)構(gòu)的責(zé)任性。*俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版，第28～29頁。一言蔽之，沒有責(zé)任就沒有治理。另一方面，社會治理法治化與法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)相互促進(jìn)，但法治國家和法治政府的責(zé)任治理更為關(guān)鍵。在法治國家和法治政府的建設(shè)中，國家權(quán)力制約是關(guān)鍵，其他公共主體亦需根據(jù)權(quán)責(zé)一致的理念激發(fā)他們的動力，規(guī)范他們的行為，改善社會治理的系統(tǒng)與活力。

責(zé)任治理的根本在于根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則實(shí)施依法治理。首先，在公共治理的框架中，須將權(quán)責(zé)一致的平衡理念貫徹至責(zé)任體系的每一個節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任治理的程序理性和“過程控制”。源于善治理念，社會治理法治化的終極目標(biāo)依然是為了民生福祉的改善抑或公共利益的最大化，具有多元利益各自主張、各自實(shí)現(xiàn)的基本特點(diǎn)。因此，權(quán)益與責(zé)任的匹配必將成為社會治理的重要內(nèi)容。權(quán)益與責(zé)任的匹配，主要是指有權(quán)有責(zé)，權(quán)益共享，責(zé)任共擔(dān)等方面的內(nèi)容。有權(quán)有責(zé)，不僅因印證了“為權(quán)利而斗爭”的法理，也回應(yīng)了美好生活有待共同參與的要求。權(quán)益共享是共同體建設(shè)的基本特征，但歷史經(jīng)驗(yàn)證明：從來沒有只享受權(quán)益不承擔(dān)責(zé)任的參與者。在社會治理的體系中，黨和政府擁有領(lǐng)導(dǎo)、決策的權(quán)力，也承擔(dān)著帶領(lǐng)全國人民建設(shè)法治國家、改善民生福祉的重要責(zé)任。同時，美好的生活也取決于人民群眾能否真正參與反腐敗、謀發(fā)展的社會治理活動，進(jìn)而承擔(dān)起推進(jìn)社會治理、法治國家建設(shè)的歷史責(zé)任。

社會治理法治化的責(zé)任治理重在國家權(quán)力的制約。法治國家的建設(shè)，就是要將國家權(quán)力套上制度的籠子，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，確保國家機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序履行國家治理的職責(zé)，逐步實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和社會治理法治化的目標(biāo)。在國家權(quán)力制約的體系中，“任何人都沒有法律之外的絕對權(quán)力”，黨和政府具有依法實(shí)施社會治理的職責(zé)。對執(zhí)政黨來說，責(zé)任治理也意味著黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)也要置于善治目標(biāo)、憲法、法律和紀(jì)律法治的制約之下。對政府來說，基于善治理念和法治原理，政府社會治理的行政責(zé)任主要是指政府依據(jù)法律授權(quán)，在法定職責(zé)之內(nèi)推行社會治理的責(zé)任。一言蔽之，責(zé)任治理也意味著黨和政府必須嚴(yán)格依法辦事，“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”。

結(jié)語：為了更好的生活

“為了更好的生活”不僅闡明了政治的善治本質(zhì)，也為當(dāng)代中國社會的發(fā)展找準(zhǔn)了方向和動力。與之相應(yīng)，社會治理法治化就是解決主要社會矛盾，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化與法治國家、法治政府、法治社會協(xié)同發(fā)展的基本路徑。

為了更好的生活，中國社會需要奠定社會治理的科學(xué)基礎(chǔ)。政治科學(xué)的研究早就表明，政治(policy)就是善治，乃人們?yōu)榱烁玫纳疃钤谝黄鸬乃囆g(shù)。因此，善治目標(biāo)的確立不僅符合人性自然的基礎(chǔ)，也是中國社會發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)的知識積累。為了更好的生活，中國社會也要注意到社會治理的民主原則。民主是個好東西*俞可平：《民主是個好東西》，《民主》2007年第1期；閆?。骸睹裰魇莻€好東西：俞可平訪談錄》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年版，第1～5頁。，民主原則所承擔(dān)的改善社會制度機(jī)理的功能不容小覷。尤其在中國共產(chǎn)黨提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的背景下，亟須結(jié)合民主原則的要求準(zhǔn)確理解“社會治理”的含義，擴(kuò)大民眾的參與，改善社會治理的力量體系，將“國家治理”與法治國家建設(shè)的方略協(xié)同起來，通過依法治理、程序治理與責(zé)任治理的路徑，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理法治化水平，增進(jìn)民生福祉，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。