我國(guó)行政訴訟協(xié)調(diào)制度的司法實(shí)踐及其反思

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200240)

我國(guó)行政訴訟協(xié)調(diào)制度的司法實(shí)踐及其反思

徐 濤

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200240)

為著規(guī)范行政訴訟中的協(xié)調(diào)，人民法院發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，公布典型案例。通過這些司法文獻(xiàn)的發(fā)布，我國(guó)行政訴訟中協(xié)調(diào)制度的初步輪廓已經(jīng)形成。但是，為了加強(qiáng)協(xié)調(diào)制度的正當(dāng)性和有效性，法院還需要補(bǔ)強(qiáng)協(xié)調(diào)制度的法理依據(jù)，細(xì)化“合法”和“自愿”的內(nèi)容，優(yōu)先適用普通審理程序，厘清協(xié)調(diào)的適用范圍，并明確和解協(xié)議的性質(zhì)和效力。

協(xié)調(diào)；行政訴訟；司法文獻(xiàn)

行政訴訟中的協(xié)調(diào)是指“法院在審理行政案件的過程中主動(dòng)運(yùn)用法律的基本原則和具體規(guī)定，在雙方當(dāng)事人之間，以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行的協(xié)商、調(diào)停、溝通，探索案件處理辦法的活動(dòng)”[1]。在我國(guó)行政審判實(shí)踐中，運(yùn)用協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議較為常見，如早在2007年河南省就有近三成的行政案件是通過協(xié)調(diào)結(jié)案的[2]。為了實(shí)現(xiàn)行政訴訟中的規(guī)范操作，法院出臺(tái)規(guī)范性文件對(duì)協(xié)調(diào)制度予以明確，例如江西省安?？h人民法院2007年制定的《行政案件協(xié)調(diào)和解工作指導(dǎo)意見(試行)》。此外，法院也試圖通過具體案例的發(fā)布來闡明對(duì)于協(xié)調(diào)的看法和態(tài)度，例如《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例(第1卷)》第30號(hào)案例“青島萬和熱電有限公司訴山東省青島市李滄區(qū)人民政府行政決定上訴案”[3]156-165中，最高人民法院表明了對(duì)行政訴訟協(xié)調(diào)中如何運(yùn)用的一些看法。本文擬對(duì)我國(guó)最高人民法院和地方高級(jí)人民法院相關(guān)司法文件進(jìn)行梳理、分析以獲得司法機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)制度相關(guān)問題上的基本看法，并在此基礎(chǔ)之上對(duì)協(xié)調(diào)和解在行政訴訟中如何進(jìn)一步具體構(gòu)建展開思考。

一 法院司法文件中的行政訴訟協(xié)調(diào)制度

(一)最高人民法院司法文件中的行政訴訟協(xié)調(diào)制度

最高人民法院并沒有對(duì)行政訴訟中的協(xié)調(diào)專門制定司法解釋，而是在論及訴訟中的調(diào)解制度或者行政訴訟中的和解制度時(shí)才有所涉及。這些規(guī)定主要涉及協(xié)調(diào)制度的以下幾個(gè)方面。

1.行政訴訟協(xié)調(diào)制度適用的基礎(chǔ)在于兩個(gè)方面，一是法院的職能，即化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)公平正義①；二是訴訟協(xié)調(diào)制度的地位，即訴訟調(diào)解、協(xié)調(diào)制度是我國(guó)訴訟制度的重要組成部分，是審判權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要方式，是和諧司法的重要內(nèi)容②。

2.行政訴訟協(xié)調(diào)適用的基本原則是自愿和合法原則③。一方面，在協(xié)調(diào)過程中，不能為了追求撤訴率動(dòng)員或者強(qiáng)制當(dāng)事人和解撤訴；另一方面，人民法院不能放棄對(duì)最終撤訴的合法性審查。

3.法院適用協(xié)調(diào)只要不與硬性規(guī)定沖突，即可根據(jù)具體情況采用。這包括了行政審判的庭前、庭中和庭后全過程④。

4.法院適用協(xié)調(diào)的案件范圍有兩個(gè)確定標(biāo)準(zhǔn)。第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是據(jù)行政爭(zhēng)議所涉及的事項(xiàng)內(nèi)容來確定，如群體性行政爭(zhēng)議，因社會(huì)熱點(diǎn)問題引發(fā)的行政爭(zhēng)議⑤。第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)行政行為的種類來確定，如行政裁決、行政確權(quán)等行政案件，在行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰、行政征收、行政補(bǔ)償和行政合同等行政案件，以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件⑥。

5.法院在不適宜協(xié)調(diào)的時(shí)候要及時(shí)裁判⑦。這些情形主要有四類：當(dāng)事人虛假協(xié)調(diào)的；無法達(dá)成公平解決方案的；協(xié)調(diào)成本過高的；對(duì)涉及國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的案件，具有法律適用指導(dǎo)意義的案件，或者對(duì)形成社會(huì)規(guī)則意識(shí)有積極意義的案件⑧。

(二)地方人民法院司法文件中的行政訴訟協(xié)調(diào)

本文選擇北京市、廣東省、上海市、浙江省、福建省和江蘇省等地方高級(jí)人民法院的規(guī)定作為參考分析的對(duì)象⑨。通過梳理，這些文件主要涉及的內(nèi)容有以下幾個(gè)方面。

1.協(xié)調(diào)制度存在的法律基礎(chǔ)是撤訴制度。法院認(rèn)為我國(guó)《行政訴訟法》禁止調(diào)解，但是并不禁止雙方當(dāng)事人和解。《行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定為法院運(yùn)用協(xié)調(diào)、促成當(dāng)事人和解，預(yù)留了制度空間⑩。

2.協(xié)調(diào)適用的訴訟階段一般是立案之后、裁判之前，且要遵守審理時(shí)限。在符合前述條件的情況下，法院可以在一審、二審、申訴復(fù)查、再審等案件審理階段進(jìn)行協(xié)調(diào)。

3.協(xié)調(diào)的啟動(dòng)機(jī)制分為依當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行和人民法院主動(dòng)進(jìn)行。同時(shí)，對(duì)于重大復(fù)雜或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定的行政案件，法院“應(yīng)當(dāng)”主動(dòng)組織協(xié)調(diào)。

4.協(xié)調(diào)制度適用的情形主要有以下幾類：(1)撤銷違法的具體行政行為將會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或其他人合法權(quán)益造成重大損失的；(2)被訴行政行為合法，但存在合理性問題的；(3)法律規(guī)定不明確或者法律規(guī)定與相關(guān)政策不統(tǒng)一的；(4)對(duì)民事爭(zhēng)議做出的行政裁決；(5)原告訴訟請(qǐng)求難以得到法院支持，但確需要解決實(shí)際問題的；(6)可能引起群體性利益沖突，或者對(duì)國(guó)家利益、公共利益和社會(huì)穩(wěn)定可能造成影響的行政爭(zhēng)議；(7)涉及人員眾多、社會(huì)影響較大的集團(tuán)訴訟案件；(8)涉外或者涉及港澳臺(tái)地區(qū)的案件；(9)不履行法定職責(zé)的。不宜于協(xié)調(diào)的事項(xiàng)有：(1)行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求明顯不能成立的；(2)法律、法規(guī)對(duì)協(xié)調(diào)有禁止性規(guī)定的；(3)行政法律關(guān)系的性質(zhì)不適宜協(xié)調(diào)的。

5.協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿的原則。合法原則要求協(xié)調(diào)協(xié)議不得違反法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，不得損害國(guó)家利益、公共利益和他人的合法權(quán)益。自愿原則要求對(duì)于當(dāng)事人不同意協(xié)調(diào)處理的案件，法院不能誘導(dǎo)或強(qiáng)行協(xié)調(diào)。當(dāng)事人達(dá)不成協(xié)調(diào)意見的，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出裁判。

二 典型案件中的行政訴訟協(xié)調(diào)制度

在“青島萬和熱電有限公司案”中，法院對(duì)協(xié)調(diào)的適用主要?dú)w納出兩點(diǎn)：當(dāng)被訴行政行為涉及重大公共利益、法律規(guī)定不夠明確(或者存在明顯合理性問題)，采取裁判方式結(jié)案無法做到案結(jié)事了時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用協(xié)調(diào)手段；在協(xié)調(diào)過程中，人民法院應(yīng)當(dāng)在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上，正確運(yùn)用利益衡量方法，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益與保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的統(tǒng)一。涉及到本文所討論的內(nèi)容，現(xiàn)解讀如下。

(一)適用協(xié)調(diào)的法理基礎(chǔ)

運(yùn)用協(xié)調(diào)方式解決行政爭(zhēng)議的法理基礎(chǔ)首先是現(xiàn)實(shí)的需要。法院認(rèn)為這主要有兩方面：一是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的劇烈變革要求法院適應(yīng)新形勢(shì)，切實(shí)化解矛盾，實(shí)質(zhì)性解決糾紛；二是目前情況下，法院需要裁判以外的方式作為裁判方式的重要補(bǔ)充以解決糾紛。同時(shí)，法院認(rèn)為《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》中第一條主要體現(xiàn)了法院的積極作用，為人民法院運(yùn)用協(xié)調(diào)方式解決行政爭(zhēng)議提供了有效依據(jù)。

(二)協(xié)調(diào)手段的適用范圍

最高人民法院認(rèn)為：“當(dāng)被訴行政行為涉及重大公共利益、法律規(guī)定不夠明確(或者存在明顯合理性問題)，采取裁判方式結(jié)案無法做到案結(jié)事了時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用協(xié)調(diào)手段?！边@里法院使用的是“應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用”一詞，我們可以認(rèn)為在評(píng)析中所指涉的情況下，法院運(yùn)用協(xié)調(diào)手段解決行政爭(zhēng)議是一種義務(wù)性的要求。此外，法院提到了三個(gè)主要的因素：被訴行政行為涉及重大公共利益、法律規(guī)定不夠明確(或者存在明顯合理性問題)、采取裁判方式結(jié)案無法做到案結(jié)事了?；趯?duì)句讀使用規(guī)則的考慮，可以認(rèn)為“被訴行政行為涉及重大公共利益”和“法律規(guī)定不夠明確(或者存在明顯合理性問題)”兩個(gè)要件是或然性關(guān)系，而“采取裁判方式結(jié)案無法做到案結(jié)事了”則是必備的條件之一。

(三)適用協(xié)調(diào)的原則

最高人民法院認(rèn)為協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)受到自愿、合法兩個(gè)原則的限制。最高人民法院認(rèn)為自愿是“行政案件協(xié)調(diào)的前提”，協(xié)調(diào)工作“不能僅憑法院的主觀愿望，必須建立在當(dāng)事人真實(shí)自愿的基礎(chǔ)上”。至于合法原則，最高人民法院認(rèn)為：“行政案件的處理有別于私法自治，須受到司法權(quán)的監(jiān)督，法院在做出準(zhǔn)許當(dāng)事人撤訴裁定之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人撤訴行為進(jìn)行審查，其重點(diǎn)就是審查當(dāng)事人和解協(xié)議的合法性?！?/p>

三 對(duì)我國(guó)行政訴訟協(xié)調(diào)制度的再思考

通過上文的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)法院一方面承認(rèn)了協(xié)調(diào)在行政訴訟中的使用，并力圖證明其合法性，另一方面也試圖對(duì)協(xié)調(diào)制度的運(yùn)作加以規(guī)范化。有學(xué)者認(rèn)為，“整個(gè)司法系統(tǒng)高調(diào)宣揚(yáng)行政訴訟協(xié)調(diào)和解，法院放棄的不僅僅是司法機(jī)構(gòu)的裁判權(quán)，還有對(duì)行政訴訟困境的掙扎”[4]83。但是，我國(guó)行政訴訟制度本身處在一個(gè)發(fā)展的過程中，“發(fā)展本身應(yīng)當(dāng)通過試驗(yàn)性的學(xué)習(xí)過程進(jìn)行”[5]423。自從1989年制定《行政訴訟法》，社會(huì)出現(xiàn)了很多行政訴訟制度設(shè)計(jì)之初沒有預(yù)想到的糾紛和矛盾，解決這些糾紛和矛盾的方式需要結(jié)合具體案情的特點(diǎn)，法院對(duì)行政訴訟中運(yùn)用協(xié)調(diào)方式結(jié)案的探索也未嘗不可。然而，對(duì)于現(xiàn)行的實(shí)踐，協(xié)調(diào)制度仍有許多問題需要解決。

(一)適用協(xié)調(diào)制度的法理依據(jù)有待補(bǔ)強(qiáng)

法院在規(guī)范性文件和“萬和公司案”的評(píng)析中對(duì)于協(xié)調(diào)制度的法理基礎(chǔ)都有所論述，這些論述主要還是從法院的審判職責(zé)、所處的時(shí)代背景以及協(xié)調(diào)制度功能等角度展開論述的。同時(shí)，這些文獻(xiàn)還指出協(xié)調(diào)制度法律條文上的根據(jù)是《行政訴訟法》第五十一條或《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》的規(guī)定。對(duì)此，司法人員也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)：“現(xiàn)行行政訴訟法盡管規(guī)定法院審理行政案件不適用調(diào)解，但是行政訴訟法規(guī)定：‘人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！@就為人民法院通過協(xié)調(diào)方式妥善解決行政案件，預(yù)留了制度空間。”[6]李廣宇法官指出，曾任全國(guó)人大法工委民法室主任的胡康生曾談過人民法院在行政案件審理過程中可以進(jìn)行說服教育以促使糾紛的解決，更加確信了協(xié)調(diào)手段在行政訴訟中是可行的[7]。另外，他認(rèn)為，“有錯(cuò)必糾”的工作原則、行政自由裁量權(quán)的大量存在、服務(wù)行政理念的引入以及非權(quán)力行政的大量出現(xiàn)，動(dòng)搖了“行政權(quán)不可處分”的理論，使得行政訴訟中引入和解協(xié)調(diào)制度成為了可能[7]。

在學(xué)理上，訴訟中的協(xié)調(diào)也逐步為一些學(xué)者所肯認(rèn)。有論者從現(xiàn)代行政作用方式的轉(zhuǎn)變這一點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為協(xié)調(diào)和解制度的出現(xiàn)是“行政權(quán)運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變的需要”，認(rèn)為現(xiàn)代行政中，行政職能由消極行政拓展到積極行政，以及行政法之行政已由國(guó)家行政擴(kuò)充為公共行政，產(chǎn)生了以和解方式結(jié)案的需要[8]。也有論者指出行政訴訟和解經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)，具有良好的社會(huì)效果，且域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也表明和解已成為通用和有效的爭(zhēng)議解決手段[9]。同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為這些制度符合行政訴訟制度的“糾紛解決目的”，而“糾紛解決目的”是行政訴訟法從民事訴訟領(lǐng)域引入的立法目的價(jià)值[10]。在制度理論基礎(chǔ)的研究上，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)，即“行政自由裁量論”與“參與誠(chéng)信論”。“行政自由裁量論”認(rèn)為，自由裁量權(quán)意味著行政機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)的處分權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)與行政相對(duì)人之間達(dá)成的和解，以促成行政糾紛的解決和對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保障；“參與誠(chéng)信論”認(rèn)為行政糾紛的發(fā)生往往都是行政相對(duì)人未參與或者不充分參與行政行為的后果，行政訴訟和解只是在人民法院的主持見證下，對(duì)行政相對(duì)人未參與或者不充分參與行政行為的事后補(bǔ)充和補(bǔ)救[11]。

但是，對(duì)于上述解釋，有學(xué)者表示了疑問。章劍生教授認(rèn)為，行政訴訟中的調(diào)解、協(xié)調(diào)和和解三者是不相同的制度，而時(shí)下提倡的作為協(xié)調(diào)法理基礎(chǔ)的行政裁量現(xiàn)象和《行政訴訟法》第五十一條等都不足以證成協(xié)調(diào)制度的適當(dāng)性[12]。行政主體的行政裁量也并不是沒有任何約束的，且《行政訴訟法》第五十一條中的規(guī)定應(yīng)當(dāng)理解為是行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)政策“有錯(cuò)必糾”的法律化，并無法院積極介入之含義，如此方可與第五十條達(dá)成協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但是，如果把“協(xié)調(diào)”等同于調(diào)解來進(jìn)行理解，將會(huì)與第五十條的規(guī)定相沖突，而理解為有別于“調(diào)解”的一種糾紛解決機(jī)制，那么它在實(shí)體法上是“無根基”的。此外，胡建淼教授和唐震博士通過實(shí)證考察進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的協(xié)調(diào)和解制度已經(jīng)突破了司法審查的范圍，并不遵循訴訟程序的規(guī)律，還出現(xiàn)了一定程度的行政化傾向；認(rèn)為協(xié)調(diào)和解并非是訴訟制度，而僅僅是人民法院的一種工作機(jī)制[13]。

可見，協(xié)調(diào)制度仍然回避不了相關(guān)法理上的詰問。為此，協(xié)調(diào)制度在法理上需要重點(diǎn)解決以下兩個(gè)問題。

第一，制度中定位的問題。這一問題主要處理的是行政訴訟協(xié)調(diào)與調(diào)解的關(guān)系。有學(xué)者在理論上指出協(xié)調(diào)與調(diào)解的區(qū)別在于：協(xié)調(diào)注重過程，而調(diào)解強(qiáng)調(diào)結(jié)果；協(xié)調(diào)重視的是法院聯(lián)絡(luò)多方主體的活動(dòng)，而調(diào)解注重的是對(duì)當(dāng)事人意愿的落實(shí)[1]。也有學(xué)者從外在形式、參加人員、實(shí)施手段、結(jié)果的拘束力以及結(jié)案方式等五個(gè)方面予以了詳細(xì)的對(duì)比[14]。但是，在前引的相關(guān)文獻(xiàn)中，法院在提到行政審判中的協(xié)調(diào)的時(shí)候經(jīng)常是在訴訟調(diào)解這個(gè)上位命題下提及，對(duì)于協(xié)調(diào)制度的具體構(gòu)建也有參照民事調(diào)解的意圖。單從這些文獻(xiàn)，我們很難確切地區(qū)分出法院所說的協(xié)調(diào)與調(diào)解之間的差別何在。這的確會(huì)產(chǎn)生協(xié)調(diào)制度與禁止調(diào)解規(guī)定沖突的嫌疑。

但是，將協(xié)調(diào)僅僅視作法院的一種工作機(jī)制，而不是作為訴訟制度中的一個(gè)環(huán)節(jié)，則容易使得法院的協(xié)調(diào)行為脫離法律的監(jiān)控。鑒于協(xié)調(diào)在行政訴訟中解決行政爭(zhēng)議的重要作用，筆者認(rèn)為協(xié)調(diào)制度還是應(yīng)當(dāng)被納入到行政訴訟的視野中予以規(guī)范。從運(yùn)作方式上來看，法院在協(xié)調(diào)中試圖促成雙方就行政爭(zhēng)議的解決達(dá)成和解，并根據(jù)協(xié)調(diào)的結(jié)果來決定最后案件的處理方式是撤訴結(jié)案還是審理結(jié)案。所以，協(xié)調(diào)制度只是法院實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議得以解決的一種過程行為，并不是一種獨(dú)立存在的制度。同時(shí)，協(xié)調(diào)并不涉及到法院審判權(quán)的使用。與之相對(duì)的，調(diào)解是法院運(yùn)用審判權(quán)實(shí)現(xiàn)糾紛解決的一種獨(dú)立的制度[15]169-170。這也正是協(xié)調(diào)與調(diào)解的根本區(qū)別所在。至于協(xié)調(diào)和和解，協(xié)調(diào)是法院試圖促成雙方和解的方式，但并不必然會(huì)達(dá)成和解，而和解的實(shí)現(xiàn)路徑也并非法院主持的協(xié)調(diào)一途，訴訟當(dāng)事人之間自行達(dá)成和解也是可行的路徑之一。

第二，法律根據(jù)的問題。在法治國(guó)家中，即便是法制的實(shí)踐探索，也應(yīng)該在現(xiàn)有法律的框架內(nèi)進(jìn)行，否則會(huì)造成對(duì)整體法治的損害。我國(guó)《立法法》第八條中將司法制度作為立法保留的事項(xiàng)，這就要求法院在采取相關(guān)的改革試驗(yàn)中尤其要重視不能與上位法相抵觸。從已有的文獻(xiàn)來看，法院所提出的法律依據(jù)主要有兩個(gè)：《行政訴訟法》第五十一條和《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》。其中，《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》是司法解釋，并不是正式的立法，本身尚且需要上位法的支持，不可能作為一個(gè)制度的法律依據(jù)。法院在“萬和公司案”評(píng)析中用司法解釋作為制度法理基礎(chǔ)的方案并不可行。如果是以《行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定作為制度的依據(jù)，那么從本條的字面含義上不能直接解讀出法院在撤訴中的積極作用。甚至，有觀點(diǎn)認(rèn)為本條的基本出發(fā)點(diǎn)是為了規(guī)范和限制撤訴，而不是將之作為協(xié)調(diào)和解的根據(jù)[16]。法院的相關(guān)解釋中只是說此處留下了制度空間，沒有進(jìn)行進(jìn)一步的論證，缺乏足夠的說服力。由此可見，目前法院所給出的法律依據(jù)尚不足以支撐協(xié)調(diào)制度的存在。為了解決這一問題，最為徹底的方案固然是要依賴對(duì)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定的修改。但是，在《行政訴訟法》沒有獲得修改的情況下，法院還是需要從現(xiàn)有的法律規(guī)定中尋求法律依據(jù)。鑒于上文中將訴訟中的協(xié)調(diào)定位為附屬于行政訴訟正式案件處理方式的一種過程行為，同時(shí)，法院可以根據(jù)協(xié)調(diào)的結(jié)果來決定采取撤訴還是裁判的方式結(jié)案，我們可以將之視為司法機(jī)關(guān)為了案件的順利解決可以自主決定的事項(xiàng)，是法院訴訟程序上自主能動(dòng)性的發(fā)揮?！伴L(zhǎng)久以來，人們已擺脫法秩序的全備性與無漏洞性的信條，并且因?yàn)椴荒芨淖儾坏靡詿o法律而拒絕審判的禁令，而賦予法官填補(bǔ)漏洞的創(chuàng)造性任務(wù)”[17]73。面對(duì)現(xiàn)實(shí)案件審理中的需要，法院是可以在已有程序之外設(shè)計(jì)新的程序促成行政爭(zhēng)議的解決。當(dāng)然，這種自主性的發(fā)揮必須不能對(duì)法律中已明確的案件審理程序造成負(fù)面的影響，也不能與現(xiàn)有的法律規(guī)定相沖突。

(二)協(xié)調(diào)制度基本要求的細(xì)化

在上述文獻(xiàn)中，“合法”和“自愿”是訴訟中法院協(xié)調(diào)活動(dòng)的基本要求，被認(rèn)為是協(xié)調(diào)工作所應(yīng)當(dāng)遵循的。作為制度的基本要求，“自愿”和“合法”這兩個(gè)限制性要件仍然有待于具體化，形成相對(duì)統(tǒng)一的要求，例如這些規(guī)定文件對(duì)于自愿和合法這兩個(gè)要求的具體內(nèi)涵都沒有予以展開。這樣就使得協(xié)調(diào)適用范圍的外在約束就變得十分模糊，到實(shí)踐中就更難以把握了。因而，有必要對(duì)這兩個(gè)要求進(jìn)行細(xì)致化的規(guī)定。

首先，對(duì)于協(xié)調(diào)“合法”的要求。根據(jù)對(duì)最高人民法院和地方高級(jí)人民法院相關(guān)規(guī)定的歸納，司法機(jī)關(guān)目前認(rèn)為的合法性要求主要包括了三項(xiàng)內(nèi)容：一是協(xié)調(diào)不得損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及他人的合法權(quán)益；二是法院不得放棄合法性審查；三是行政機(jī)關(guān)有處分的權(quán)力?？梢钥闯?，此處的合法性要求主要針對(duì)的是實(shí)質(zhì)合法性。然而，協(xié)調(diào)運(yùn)行在程序上的合法性也是應(yīng)當(dāng)予以遵守的。雖然目前沒有統(tǒng)一的規(guī)范要求，法院也應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)要求對(duì)協(xié)調(diào)制度從協(xié)調(diào)參加人員的確定、協(xié)調(diào)過程中的程序規(guī)定以及在部分文件中已經(jīng)有所提及的協(xié)調(diào)所處的訴訟階段等三個(gè)方面予以規(guī)范[16]，從而確保協(xié)調(diào)結(jié)果的正當(dāng)性。

其次，對(duì)于自愿性的要求。法院采取協(xié)調(diào)的目的就是要求訴訟當(dāng)事人通過協(xié)商了解對(duì)方的立場(chǎng)和態(tài)度，互相諒解，最終達(dá)到和解。為達(dá)成此目的，當(dāng)事人的自愿就顯得十分重要。為了確保當(dāng)事人自愿參加協(xié)調(diào)，自愿原則應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面的要求。

第一，確保參與協(xié)調(diào)的各方當(dāng)事人地位上的平等。我國(guó)行政訴訟中，“原被告形式上是平等的，但實(shí)質(zhì)上行政主體占強(qiáng)勢(shì)地位”[18]。協(xié)調(diào)當(dāng)事人地位上的不平等，勢(shì)必會(huì)造成處在弱勢(shì)地位的當(dāng)事人意識(shí)表達(dá)上的不真實(shí)。同時(shí)，當(dāng)事人之間信息掌握的不對(duì)等性，實(shí)質(zhì)上也會(huì)造成各方地位上的不平等。不能獲得全面信息的當(dāng)事人，所作出的決定絕非是對(duì)于爭(zhēng)議處理的真實(shí)意愿表達(dá)。因此，法院應(yīng)當(dāng)按照《行政訴訟法》上的要求首先確保地位上的平等。

第二，確保當(dāng)事人的意思對(duì)協(xié)調(diào)程序推進(jìn)的決定性作用。當(dāng)事人的自愿性不僅體現(xiàn)在最終結(jié)果接受上的自愿性，同時(shí)還表現(xiàn)在對(duì)協(xié)調(diào)程序進(jìn)行的決定權(quán)上。這主要包括是否要采取協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)的具體規(guī)則以及協(xié)調(diào)的終結(jié)等。只要當(dāng)事人的自主決定不違背訴訟法上的規(guī)定，法院對(duì)于協(xié)調(diào)的進(jìn)行也就是起到程序引導(dǎo)的作用，不能強(qiáng)制當(dāng)事人接受自己的制度安排。

第三，當(dāng)事人的自愿應(yīng)當(dāng)以確定的方式明示于外。自愿是當(dāng)事人的一種主觀心理狀態(tài)，必須通過一定的方式表現(xiàn)于外部。但是，表達(dá)方式本身如果存在著不確定性，則很難保證當(dāng)事人意思表示的真實(shí)性。例如，利用口頭的方式表示自愿，則在之后的程序中很難再確認(rèn)當(dāng)事人的自愿是否存在，是否真實(shí)。同時(shí)，選擇協(xié)調(diào)以及協(xié)調(diào)過程中的具體程序上的處理都是屬于程序性權(quán)利的重要處分，這一處分的做出必須要求當(dāng)事人的審慎。因此，當(dāng)事人自愿的表達(dá)必須用確定的方式明示，如書面同意。如此也有利于后續(xù)程序?qū)τ趨f(xié)調(diào)過程的監(jiān)督和當(dāng)事人的救濟(jì)。

第四，對(duì)于協(xié)調(diào)結(jié)果的自愿接受。法院運(yùn)用協(xié)調(diào)最為理想的結(jié)果便是當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)，就爭(zhēng)議事項(xiàng)的處理達(dá)成一致意見，實(shí)現(xiàn)訴訟中的和解?？墒?，另外一種結(jié)果的可能性，即當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)沒有實(shí)現(xiàn)和解，也是客觀存在的。無論達(dá)成和解與否，對(duì)于協(xié)調(diào)最終的結(jié)果必須要協(xié)調(diào)各方自愿接受，否則就談不上協(xié)調(diào)的自愿性。這是因?yàn)閰f(xié)調(diào)雖然是程序性活動(dòng)，但是也關(guān)聯(lián)到實(shí)體問題的處理。協(xié)調(diào)的自愿性就不能止步于程序上各方主體的自愿選擇，要更進(jìn)一步要求各方當(dāng)事人在最終結(jié)果上的自愿接受。

(三)協(xié)調(diào)與普通審理程序之間關(guān)系的處理

協(xié)調(diào)和普通審理程序之間關(guān)系處理上有兩種思路，即先用協(xié)調(diào)后用普通審理程序和先用普通審理程序后用協(xié)調(diào)這兩種思路?！扒鄭u萬和公司案”評(píng)析則采用后一種思路，認(rèn)為在化解行政爭(zhēng)議過程中，協(xié)調(diào)手段只是對(duì)普通審理程序的一種補(bǔ)充：在普通審理程序無法化解行政爭(zhēng)議的時(shí)候才有協(xié)調(diào)制度的運(yùn)作空間。然而，福建省的規(guī)定中要求法院“應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持合法性審查的前提下，積極主動(dòng)采用協(xié)調(diào)方式解決行政爭(zhēng)議”則暗含了優(yōu)先使用協(xié)調(diào)處理行政爭(zhēng)議的思路。

筆者認(rèn)為，與解決民事爭(zhēng)議不同，行政訴訟還被賦予了對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行司法監(jiān)督的職責(zé)。福建省鼓勵(lì)法院積極使用協(xié)調(diào)的思路，將會(huì)導(dǎo)致法院不需要對(duì)訟爭(zhēng)的行政行為進(jìn)行最終的合法性評(píng)判就直接進(jìn)入爭(zhēng)議解決階段，從而使得行政行為逃脫司法審查，顯然不利于司法監(jiān)督。且協(xié)調(diào)制度目前并非是行政訴訟中的正式制度，為了維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，法院在處理行政糾紛時(shí)，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮《行政訴訟法》中已經(jīng)規(guī)定的普通審理程序。這要求法院必須首先嚴(yán)格按照《行政訴訟法》的規(guī)定對(duì)于案件進(jìn)行審查處理，履行法律所規(guī)定的司法職責(zé)。之所以隨之采用協(xié)調(diào)的手段，只是因?yàn)橐鉀Q爭(zhēng)議已經(jīng)不是普通審理程序本身所能及的了。協(xié)調(diào)制度縱使在行政訴訟中繼續(xù)被應(yīng)用，也應(yīng)當(dāng)只是普通審理程序的補(bǔ)充。

(四)協(xié)調(diào)適用范圍界定的清晰化

從目前人民法院的相關(guān)規(guī)定中，我們發(fā)現(xiàn)在對(duì)協(xié)調(diào)適用范圍的規(guī)定上存在著相當(dāng)程度的混亂。例如在地方的規(guī)定中，具體事項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容的不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等。在相關(guān)事項(xiàng)是否適用協(xié)調(diào)上，這些規(guī)定還反映出各個(gè)法院的態(tài)度不統(tǒng)一。如廣東省規(guī)定“經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)適用”和“法院主動(dòng)適用”；浙江省規(guī)定“可以適用”和“應(yīng)當(dāng)適用”；江蘇省規(guī)定“應(yīng)當(dāng)適用”和“應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)適用”等等。同時(shí)，最高人民法院的文件中對(duì)于協(xié)調(diào)可以適用范圍的界定就使用了事項(xiàng)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)兩種?！扒鄭u萬和公司案”的界定則是采納的以事項(xiàng)內(nèi)容界定：法院“應(yīng)當(dāng)積極”使用協(xié)調(diào)手段解決爭(zhēng)議的范圍，而且僅限于規(guī)定“應(yīng)當(dāng)積極”的事項(xiàng)。法院諸多文獻(xiàn)存在著如此大的差異，容易引起司法實(shí)踐中的混亂，不利于國(guó)家的法制統(tǒng)一。

這一問題首先需要明確的是可以適用行政協(xié)調(diào)的案件范圍是有限的。在《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定的情況下，行政訴訟協(xié)調(diào)的適用可以視為法院自主能動(dòng)性的體現(xiàn)。但是，司法的能動(dòng)性并不是沒有邊界、要取代立法權(quán)的，不能任意突破法律和規(guī)則的限制。這一認(rèn)知在兩大法系中都獲得了承認(rèn)[19]。在“萬和公司案”的評(píng)析中，最高人民法院僅僅對(duì)其最為肯定的事項(xiàng)內(nèi)容作出了十分狹窄的界定。我們可以看出，在協(xié)調(diào)適用范圍的問題上，最高人民法院保持了一種謹(jǐn)慎克制的態(tài)度。在我國(guó)目前對(duì)訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制沒有明確的法律規(guī)制的情況下，法官在運(yùn)用協(xié)調(diào)解決案件時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“有限性原則”，以避免協(xié)調(diào)過濫帶來的司法監(jiān)督功能降低和司法權(quán)威受損的不利后果[20]。

第二個(gè)問題是具體標(biāo)準(zhǔn)的選擇。從法院的各個(gè)文獻(xiàn)中看出，目前對(duì)于協(xié)調(diào)手段適用范圍的界定采取兩種基本方式：一種是利用行政活動(dòng)的模式類型進(jìn)行定義，另外一種是以行政爭(zhēng)議所涉及的事件性質(zhì)進(jìn)行界定。在確定普通審理程序優(yōu)先的規(guī)則前提下，根據(jù)事件本身的性質(zhì)進(jìn)行規(guī)定的方式更加可取一些。以行政爭(zhēng)議活動(dòng)的模式進(jìn)行定義首先會(huì)使得法院考慮的問題是爭(zhēng)議是否在協(xié)調(diào)范圍內(nèi)，這樣就進(jìn)入了“先協(xié)調(diào)后普通審理程序”的思路。采取后者，則法院根據(jù)案件審理下來的情況與規(guī)定的情形相契合的時(shí)候才決定采用協(xié)調(diào)的方式，與“先普通審理程序后協(xié)調(diào)”的方式自然也就契合了。

(五)和解協(xié)議的性質(zhì)和效力的明確

在雙方達(dá)成有效的和解協(xié)議并通過撤訴規(guī)定結(jié)案的情形下，法院極有可能遇到的情形是撤訴之后，和解協(xié)議中的內(nèi)容并沒有得到遵循。例如，訴訟雙方往往在“協(xié)調(diào)處理”的名義下達(dá)成了案外和解。相關(guān)和解沒有得到法院的確認(rèn)，沒有確定力和執(zhí)行力，遇到行政機(jī)關(guān)反悔的情況，原告無法再次以同樣的事實(shí)和理由起訴，喪失了申請(qǐng)司法保護(hù)的權(quán)利[21]23。因此，法院應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)確保和解協(xié)議的實(shí)現(xiàn)。

針對(duì)和解協(xié)議的履行問題，法院主要的應(yīng)對(duì)措施是兩種：其一，法院在和解協(xié)議得到履行之后才送發(fā)撤訴裁定書；其二，法院在準(zhǔn)予撤訴之前要求雙方當(dāng)事人書面同意撤訴后繼續(xù)履行協(xié)議。此外，法院采取的一些措施有：督促各方當(dāng)事人履行協(xié)議；申請(qǐng)撤訴時(shí)和解協(xié)議未履行完畢的，書面告知訴訟風(fēng)險(xiǎn)；中止審判；請(qǐng)求撤銷撤訴裁判，重啟審判程序[22]。從這些規(guī)定中，我們可以看出法院所遇到的最大的問題在于和解協(xié)議的性質(zhì)和法律效力。如果這一問題得不到解決，在和解協(xié)議出現(xiàn)不履行的情況下，是否能夠予以救濟(jì)就出現(xiàn)了疑問。繼而，為了解決困境，法院通過各種舉措來保證當(dāng)事人能夠確實(shí)履行協(xié)議的前提下才會(huì)作出撤訴的裁判，以免出現(xiàn)“案結(jié)事不了”。然而，法院審理案件受到審限的限制，不能無限制拖延訴訟。即使允諾履行，訴訟當(dāng)事人在撤訴后也會(huì)反悔，拒不履行，或者又回到訴前的狀態(tài)。因而，如果不能針對(duì)和解協(xié)議本身加以法律上的救濟(jì)手段，現(xiàn)實(shí)中還是會(huì)不可避免地出現(xiàn)和解協(xié)議得不到履行的情形。

有學(xué)者指出目下將行政協(xié)調(diào)和解制度置于撤訴規(guī)定下處理，會(huì)遇到無法阻斷當(dāng)事人再次起訴、和解協(xié)議履行沒有程序保障以及無法否定行政行為和原審判決的效力等困境[23]。主張以契約模式作為行政和解的基本結(jié)構(gòu)，和解協(xié)議和裁判一樣，具有結(jié)案的效力。將和解從撤訴模式下解放出來的同時(shí)，我們即可針對(duì)和解協(xié)議設(shè)計(jì)相應(yīng)的救濟(jì)措施。這一觀點(diǎn)對(duì)于日后的《行政訴訟法》的修改無疑具有十分積極的借鑒意義。但是，在現(xiàn)有的制度框架范圍內(nèi)，和解協(xié)議的履行也并非沒有制度上的安排來解決困境。與當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)兩方達(dá)成和解不一樣的是，在協(xié)調(diào)制度中，和解的達(dá)成有法院的介入，和解協(xié)議需要經(jīng)過法院的審查。和解協(xié)議本身就包含了對(duì)司法權(quán)的承認(rèn)，也就應(yīng)當(dāng)由司法權(quán)予以保障實(shí)施。既然和解協(xié)議和法院的撤訴裁決是聯(lián)系在一起的，那么和解協(xié)議的內(nèi)容可以被視為裁決中的一部分，具有法院裁判的既判力和執(zhí)行力。當(dāng)事人不履行和解協(xié)議時(shí)，法院可以視之為對(duì)法院裁決的不遵守，從而采取相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行措施使得和解協(xié)議得到實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，將和解協(xié)議體現(xiàn)在撤訴裁定書中，法院的實(shí)踐已經(jīng)有所體現(xiàn)。如《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于行政訴訟協(xié)調(diào)工作的若干意見》第十三條第二項(xiàng)即規(guī)定：“若協(xié)議內(nèi)容因故不能及時(shí)履行，準(zhǔn)許撤訴裁定可以載明被告改變被訴具體行政行為的主要內(nèi)容及履行情況，并可以根據(jù)案件具體情況，在裁定理由中明確被訴具體行政行為全部或者部分不再執(zhí)行?！蔽覀兯枰龅?，即是在已有實(shí)踐的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步明確肯定和解協(xié)議所具有的裁判的既判效力和執(zhí)行力，從而有利于制度的整體展開。

協(xié)調(diào)作為作為一種靈活解決行政爭(zhēng)議的方式在我國(guó)行政訴訟中的重要性會(huì)日益突出。然而，最高人民法院對(duì)協(xié)調(diào)在實(shí)踐中究竟如何運(yùn)作多為原則性的指導(dǎo)，而各地的實(shí)踐也頗不相同。本文在解讀相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為從構(gòu)建制度的角度上來看法院對(duì)此的整體態(tài)度是謹(jǐn)慎的。這一制度進(jìn)一步的發(fā)展必須在對(duì)其許多問題上予以應(yīng)答，如法理基礎(chǔ)、適用范圍、適用程序、結(jié)果處理等等。本文的探討也只是代表了其中的一種可能，具體的制度形成仍然有賴于法律實(shí)踐部門的積極探索。司法部門對(duì)于協(xié)調(diào)在行政訴訟制度中的合法性地位和規(guī)范化運(yùn)作所作出的努力，是應(yīng)當(dāng)值得肯定的，也是值得我們期待的。

注釋：

①最高人民法院《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見》(法發(fā)[2007]2號(hào))。

②最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見》(法發(fā)[2007]9號(hào))。

③最高人民法院《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定〉的通知》(法發(fā)[2008]9號(hào))。

④最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》(法發(fā)[2009]38號(hào))。

⑤參見：最高人民法院《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定〉的通知》(法發(fā)[2008]9號(hào))、《關(guān)于妥善處理群體性行政案件的通知》(法[2006]316號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》(法發(fā)[2007]19號(hào))。

⑥最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》(法發(fā)[2010]16號(hào))。

⑦最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》(法發(fā)[2007]19號(hào))。

⑧最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》(法發(fā)[2010]16號(hào))。

⑨要說明的是，筆者通過北大法意、北大法寶等數(shù)據(jù)庫(kù)檢索僅僅找到幾部較為集中規(guī)定行政訴訟中協(xié)調(diào)的高級(jí)人民法院的司法文件，在反映實(shí)踐中做法上會(huì)有一定程度的疏漏；同時(shí)選擇高級(jí)人民法院下達(dá)的文件作為分析對(duì)象，也是考慮到保證研究文本的相對(duì)權(quán)威性。

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TheJudicialPracticeandReconsiderationoftheCoordinationofAdministrativeLitigationsinChina

XU Tao

(Koguan Law School, Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200240, China)

To regulate the coordination in administrative litigation, the supreme people’s court has issued regulations and publicized typical cases. By publishing judicial literature, the coordination system of China’s administrative litigations has a tentative development. But to make this system more rational and effective, the court should enhance its legal basis, clarify the requirements of “l(fā)awful” and “willing”, make the common process preferential, define the scope of the coordination system, definitude the nature and effect of the agreement and so on.

coordination; administrative litigation; judicial literature

DF74

：A

：1000-5315(2014)02-0061-08

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

2013-12-20

2011年上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目“和諧社會(huì)背景下的我國(guó)行政復(fù)議制度研究”(編號(hào)：11ZS164)。

徐濤(1985—)，男，江蘇建湖人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生。