國家治理現(xiàn)代化進程中公民參與的路徑選擇

袁暉光，范思凱

（1.沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽100034；2.遼寧行政學院，遼寧 沈陽 110161）

黨的十八屆三中全會將我國全面深化改革的總目標確立為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。國家治理從本質(zhì)上不同于國家管理和國家統(tǒng)治，無法僅僅依靠政府部門自上而下地強制行使公共權(quán)力得以實現(xiàn)，客觀上要求公民通過企業(yè)組織、社會組織，在共同遵循的法律框架下，通過協(xié)商，基于契約廣泛參與政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)[2]。不斷擴大公民有序參與是國家治理現(xiàn)代化的必然要求，也是促進我國全面深化改革的動力源泉。

一、權(quán)利保障是擴大公民有序參與的前提和基石

現(xiàn)代國家治理的根本標志是法治。憲法和法律應(yīng)該作為國家治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權(quán)力。

（一）公民參與是憲法賦予人民的基本權(quán)利

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！盵3]其體現(xiàn)的是全體公民參與國家政治生活的進程，而政府機構(gòu)的存在依賴于全體民眾的許可。但是，繼承自計劃經(jīng)濟時期的全能政府使公民參與有著很強的政府發(fā)動的烙印。公民參與更多的是一種外在的、由政府發(fā)動、被動式地參與，雖然參與激情很高，但存在一定的盲目性，且以政治事務(wù)為主。文化大革命就是一個由政府發(fā)動、民眾盲目參與，進而造成巨大災(zāi)難的極端的例子。在那個“大公無私”的年代，公民參與主要圍繞著公共事務(wù)或國家事務(wù)來進行的，以單一的國家利益為核心，很少摻有個體的利益成分。群眾在政府的發(fā)動下有著強烈的責任感，廣大人民群眾以滿腔的熱忱、強烈的責任感參加到國家建設(shè)的事業(yè)中。這種責任是一種忘我的、無私的責任感，也是一種缺乏持久動力的責任意識。這一階段，可以概括成為權(quán)利確立階段。主要是國家從意識形態(tài)上、法律上、形式上確立了人民主人翁的地位，確立了公民參與國家事務(wù)的政治權(quán)利。但這一階段立國的根基是階級立國，而非公民權(quán)利立國，實質(zhì)上還是以“階級斗爭為綱的國家主義”。國家全能主義塑造的只能是“國民參與”而非“公民參與”。二者雖一字之差，卻有著深刻的不同；“國民參與”是官本位的國家權(quán)力和利益至上的參與，而公民參與是以公民權(quán)利和公民利益為基礎(chǔ)的參與。

（二）切實保障公民有序參與權(quán)利的實現(xiàn)途徑

一是要培育公民的公民權(quán)利意識。公民權(quán)利意識，尤其是政治權(quán)利意識，是公民區(qū)別于國民的本質(zhì)。公民的權(quán)利意識并非與生俱來，也并非無源之水。只有通過完善的法律制度保障，才有可能使公民由被動服從轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c，由被動接受服務(wù)為積極參與治理。二是進一步完善保障公民權(quán)利的各項法律法規(guī)。國家對公民權(quán)利的保障是公民參與社會治理的基石和前提。法律和制度安排的立足點必須是保障主權(quán)在民，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志。要通過完善法律保障、改進制度安排、規(guī)范公共秩序切實保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利。三是進一步完善基本公共服務(wù)。只有完善的醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等公共服務(wù)保障，才能賦予公民參與政治經(jīng)濟和社會事務(wù)的基本能力，讓公民在自主自由的治理環(huán)境中，實現(xiàn)公民個體的全面自由和發(fā)展[4]。四是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。重點應(yīng)該在公共權(quán)力運行方面加以強化，保證公共權(quán)力的運作和行使公開透明。公開透明主要是公共權(quán)力的賦予、行使過程，公共權(quán)力的運行結(jié)果和公共權(quán)力的工作機制和監(jiān)督機制要公開透明。在現(xiàn)代社會，公民的知情權(quán)與政府信息公開化，是公民參與管理國家事務(wù)的基礎(chǔ)，離開了知情權(quán)，公民參與就是一句空話。迄今為止，《政府信息公開條例》實施已5年多時間，我國政府工作的透明度不斷增強，公開的理念已開始為社會所認同。應(yīng)繼續(xù)圍繞《條例》的施行，建立健全相關(guān)法律制度，逐步構(gòu)建和完善公共服務(wù)信息公開體系，讓權(quán)力始終在陽光下運行[5]。同時，加強疏通公眾參與渠道，提高公眾參與度，不斷擴大公民有序參與社會治理，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單純由“政府推動”的管理模式，走向“政府”和“社會”雙輪驅(qū)動協(xié)商合作的國家治理的現(xiàn)代化模式。

二、利益維護是擴大公民有序參與的關(guān)鍵和動力

（一）利益訴求是公民參與國家治理的客觀動力

國家治理現(xiàn)代化客觀要求“以促進公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。因此，滿足人民群眾需求始終是健全和完善國家治理體系、提高國家治理能力的根本出發(fā)點。由于資源的有限性與人類需求的無限性是一個普遍的矛盾，因此，需要確定物權(quán)歸屬來促使資源得以有效利用，確保社會穩(wěn)定健康發(fā)展。如果說，新中國成立是“國民”權(quán)利意識的覺醒，那么，改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展則喚醒了公民個體的權(quán)利意識。隨著私有財產(chǎn)不斷增多，市民社會自治空間得以萌芽、發(fā)展和壯大。公民個體的政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、文化權(quán)利和社會權(quán)利得到了進一步的明確和完善。2007年頒布實施的《物權(quán)法》，在憲法保障公民財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，契合了市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，確認了“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，實現(xiàn)了對不同所有制的財產(chǎn)權(quán)實行平等保護，讓合法取得的財富都能夠得到法律的承認和保護。私人財產(chǎn)權(quán)利的確立和保障極大地激發(fā)了公民儲蓄投資、創(chuàng)業(yè)和置產(chǎn)的信心、愿望和動力，為公民參與提供了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也為公民參與提供了持續(xù)強大的動力，為公民參與政治經(jīng)濟社會事務(wù)樹立了堅定信心。

（二）正確認識和有效處理公民利益訴求

一是客觀認識和有效疏導公民的利益訴求。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和不同利益主體的出現(xiàn)，合理的、正當?shù)睦姹磉_和利益訴求開始成為廣大社會成員的公共需求。利益的個體性和差異性得到認可，公民對自身利益和與之相關(guān)的權(quán)利的追求行動也越來越多。參與主體日益多元化，參與范圍越來越寬，參與強度越來越大，參與主動性也越來越強。這使得中國的公民參與經(jīng)歷了一個重大轉(zhuǎn)折。這一時期的公民參與開始主要圍繞個體利益或群體利益來展開，而非單純的國家利益。要客觀認識這一趨勢，正確引導，不斷維護和增進公民的基本權(quán)利和根本利益。要引導公民正當參與國家和社會的公共事務(wù)，正確引導公民由被動的政府發(fā)動式參與向主動式參與過渡，由重形式權(quán)利向追求實質(zhì)權(quán)利回歸，由激情盲目的參與向逐漸趨于理性的參與過渡。健全公民參與機制，完善公民參與的法律、制度和程序保障，從而避免利益群體之間由于參與愿望和要求得不到及時有效疏導，引發(fā)激烈的社會沖突[6]。

二是要處理好公私利益關(guān)系。在紛繁復雜的利益糾紛和利益沖突的背后，主要還是公共利益和私人利益的關(guān)系仍然處理不好?，F(xiàn)在我們很多社會問題的根子就在于“公私不分”，不能正確處理公共利益和私人利益的關(guān)系。在這一問題上，既不要“廢公存私”，也不能“公而忘私”。要正確認識和充分尊重公民參與社會治理的“自利性”，如果無視公民個體利益的存在，或者否認個體利益的差異性和動態(tài)性，不僅公民個人的利益無法得到滿足，社會的整體利益同樣無法實現(xiàn)，也使公民缺乏足夠的動力履行其責任和義務(wù)，并可能引發(fā)利益沖突。同時，要在切實維護公民合理的、正當?shù)睦姹磉_和利益訴求的基礎(chǔ)上，不斷增進公共利益。利益維護是擴大公民參與的關(guān)鍵和原始動力。我國改革開放在很大程度上就是一種不斷尊重公民權(quán)利、不斷維護和增進公民利益的過程，這也是我國改革開放事業(yè)得以持續(xù)發(fā)展的動力源泉。

三、責任培育是擴大公民有序參與的導向和歸宿

（一）責任培育是公民有序參與的現(xiàn)實要求

進入21世紀以來，公民參與呈現(xiàn)出了一種新的態(tài)勢。一方面，隨著公民社會的發(fā)展和權(quán)利意識的日益覺醒，公民維護個體權(quán)利的愿望和行動日益提升，各種維權(quán)事件愈演愈烈，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，在網(wǎng)絡(luò)世界的肆意宣泄極易演變?yōu)椴回撠熑蔚木W(wǎng)絡(luò)謠言和網(wǎng)絡(luò)暴力。另一方面，公民對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)卻日益冷漠，“公地悲劇”數(shù)不勝數(shù)。人們普遍關(guān)注個體決策的后果，卻不能或不愿意組織起來，參與到以維護共同利益為目的的政治共同體之中，從根本上喪失了公共責任感。這些看起來相悖的行為反映出的卻是同一本質(zhì)，即公民參與責任意識的缺失。責任意識是社會處于秩序狀態(tài)的基本保證。只有當公民們普遍具有責任意識，才會有負責任的政府。公民享有的自由和權(quán)利必須以履行責任為基礎(chǔ)，責任意識又以自由權(quán)利為必然前提。沒有行動的充分自由，一切聽命于家長式的權(quán)威，個人就不可能對自己的行為負責，就不可能生成普遍的責任意識。公民參與的責任培育涉及政府責任和個體責任，要求既要有負責任的公民，也要有負責任的政府。負責任的公民不僅僅追求個體權(quán)益，對個體行為負責，而且要參與公共事務(wù)、監(jiān)督政府行為，對國家和社會履行責任。負責任的政府不僅要保障公民合法權(quán)益，而且要切實培育公民的責任精神，創(chuàng)新公民參與渠道，強化公民參與的責任感。

（二）增強公民參與責任意識的有效途徑

公民參與必須建立在合理規(guī)范的軌道之上，混亂無序的公民參與只會給社會帶來混亂和災(zāi)難，更談不上效率與公正。所以，培育和提高公民參與責任，建立和健全理性、公正、規(guī)范的參與機制是必然選擇。

一是加強社會主義核心價值觀教育。要培育公民的道德責任意識，使社會主義核心價值觀內(nèi)化于心、外化于行。有了道德責任感，才會更加自覺地參與建設(shè)美好國家、維護公序良俗、推動社會進步[7]。二是鼓勵開放式的公共話語和決策過程，讓公民真正參與到公共政策的議程當中來。黨的十八大已經(jīng)明確提出：凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。這就要求建立和完善政府決策的參與、問責和糾錯制度，逐步實現(xiàn)公共政策的科學化、民主化和法制化[8]。三是建立以公民滿意為核心的政府績效考核制度，進一步完善多元參與的政府績效考核體制和考核指標體系，廣泛吸取民眾參與對政府績效的評價；四是建立公民參與網(wǎng)絡(luò)。有組織的參與是公民負責任有序參與的重要條件。要充分利用社會團體和社區(qū)組織促進公民參與的組織性和秩序性。五是建立政府積極響應(yīng)參與的回應(yīng)機制。社會回應(yīng)是包括政府在內(nèi)的公共權(quán)力行使的過程中，對公眾的需要和所提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復的過程。它在一定意義上是政府責任性的一種體現(xiàn)。要求建立政府官員主動響應(yīng)公眾參與的機制，直面公眾和相關(guān)部門的參與。要求政府及其工作人員必須對公民的要求做出及時負責的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文，應(yīng)當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。只有不斷提升政府及其官員的責任意識，培養(yǎng)公民意識和公民精神，建立健全上述配套機制，并以法律的剛性加以保障，才能真正保證公民廣泛、有序的參與到國家治理的發(fā)展建設(shè)中來[8]。

十八屆三中全會全面啟動了國家治理現(xiàn)代化的歷史進程。公民參與的權(quán)利、利益和責任三大主題在這個特殊階段彼此交織、相互影響，相互促進。公民參與的權(quán)利保障、利益維護和責任培育是三個有機統(tǒng)一的整體，缺一不可。只有以公民利益需求為出發(fā)點，以公民參與權(quán)利全面保障為基礎(chǔ)，大力培育公民的責任意識和責任精神，才能充分調(diào)動和激勵公民積極參與國家的政治經(jīng)濟和社會事務(wù)，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程，最終實現(xiàn)全面深化改革的總目標。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].新華每日電訊，2013-11-16（2）.

[2]俞可平.衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標準[N].北京日報，2013-12-09（17）.

[3]中華人民共和國憲法[EB/OL].（2004-03-14）[2012-01-14]http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-09/16/content_1990063.htm.

[4]阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M].北京：中國人民大學出版社，2002．

[5]范思凱.公共權(quán)力轉(zhuǎn)型與政府公共服務(wù)[J].理論探索，2009（1）：104-105.

[6]俞可平.公民參與的幾個理論問題[N].學習時報，2006-12-18（5）．

[7]人民日報評論員.知行合一培育道德責任感——三論著力培育和踐行社會主義核心價值觀[N].人民日報，2014-02-26（1）.

[8]范思凱.公共權(quán)力轉(zhuǎn)型視角下的行政問責與公民參與[J].遼寧行政學院學報，2012（6）：25.

【責任編輯 王鳳娥】