我國現(xiàn)實選擇下的國家審計模式研究

項賢國

(唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系，河北唐山063000)

公正是審計的靈魂，客觀是審計的基石。國家審計欲實現(xiàn)審計監(jiān)督的職能，必須要遵循公正和客觀性，而審計模式的選擇對審計監(jiān)督職能的實現(xiàn)至關(guān)重要。我國現(xiàn)行法律確立了行政型國家審計模式，該模式具有一定的正當(dāng)性，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一模式的弊端日益顯露，基于此，通過考察和分析國家審計模式，研究其改革的必要性和現(xiàn)實可能性，從目標(biāo)設(shè)定和路徑抉擇兩個方面論證國家審計模式改革的對策，以期對當(dāng)下國家審計模式的改革和現(xiàn)實選擇能有所裨益。

一、國家審計模式的現(xiàn)實考察及其內(nèi)在缺憾

1.國家審計模式的現(xiàn)實考證

根據(jù)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，審計機構(gòu)設(shè)置包括中央和地方兩個層面，中央設(shè)立審計署，直接歸屬國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)全國審計工作;縣級以上地方人民政府逐級設(shè)立審計機構(gòu)，該審計機構(gòu)在本級政府和上一級審計機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)該地域內(nèi)的審計工作。《審計法》重申了憲法中的基本規(guī)定，將審計機構(gòu)也區(qū)分為中央審計機構(gòu)和地方審計機構(gòu)，分別行使審計職能，從而確立了相對固定成型的國家審計模式，即行政型國家審計模式[1]。

根據(jù)《憲法》和《審計法》的規(guī)定，現(xiàn)行國家審計模式與行政型審計模式相近似，該模式的內(nèi)容主要包括四個方面:①機構(gòu)設(shè)置。在國務(wù)院設(shè)立由總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計機構(gòu)，即審計署，在地方省、市、縣(包括自治區(qū)、州、縣)人民政府分別設(shè)立相應(yīng)的審計機關(guān)。②管理模式。審計署直接受國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，地方審計機構(gòu)受本級人民政府行政首長和上一級審計機構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)，同時在業(yè)務(wù)上以上級審計機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)為主。③領(lǐng)導(dǎo)任免。國務(wù)院總理提名審計署審計長，經(jīng)過全國人大表決通過，全國人大閉會期間，須經(jīng)全國人大常委會決議通過;國務(wù)院直接任免審計署副審計長。地方政府行政首長提名本級審計機構(gòu)正職領(lǐng)導(dǎo)人選，經(jīng)過本級人大常委會決議，報送上一級人民政府備案;本級人民政府直接決定本級審計機構(gòu)副職領(lǐng)導(dǎo)人選;同時，決定地方各級審計機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人選時，須征求上一級審計機構(gòu)的意見。④經(jīng)費供給。審計機構(gòu)的經(jīng)費由本級人民政府提供，政府將審計機構(gòu)經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，按規(guī)定列收支計劃。

2.國家審計模式的內(nèi)在缺憾

(1)審計監(jiān)督功效難以發(fā)揮?，F(xiàn)行國家審計結(jié)果缺乏公信力，因為審計部門與被審計對象同屬政府的執(zhí)行機關(guān)，審計活動往往是同級審?fù)?，審計結(jié)果很難保證客觀、公正。政府部門往往可以左右審計的過程和結(jié)果，政府部門負(fù)責(zé)人的個人素質(zhì)和重視程度決定了審計職能發(fā)揮的程度。此外，現(xiàn)行國家審計模式下，審計機關(guān)受制于政府，政府既領(lǐng)導(dǎo)審計機關(guān)又是審計監(jiān)督的對象，該模式下審計機關(guān)很難獨立審計，國家審計成為政府部門內(nèi)部監(jiān)督的一種方式，很難發(fā)揮審計監(jiān)督的應(yīng)有功效。

(2)審計經(jīng)費制約審計獨立?！秾徲嫹ā返谑粭l規(guī)定，“審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證?！倍鴩覍徲嬘毩嵤┍仨氁ＷC經(jīng)費獨立。但在實踐中，審計經(jīng)費由政府財政部門審批，并沒有一個穩(wěn)定可靠的保證。當(dāng)審計機關(guān)的行為關(guān)涉政府的某些部門利益時，政府會通過審計經(jīng)費排擠審計機關(guān)。同時，有些地方政府財力有限，政府經(jīng)常克扣撥付審計機關(guān)的經(jīng)費。實踐中政府很難保證審計經(jīng)費及時供給，使審計獨立成為一種口號，審計機關(guān)往往受制于審計對象，很難保證審計監(jiān)督的力度。

(3)審計報告不能及時公開?！秾徲嫹ā返谌鶙l規(guī)定，“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”，但實踐中，審計報告往往并不公開它的全部內(nèi)容，常常被作為機密文件整理起來，通過中央和地方查處的大案要案很少把案件涉及的審計結(jié)果公開可以發(fā)現(xiàn)端倪，媒體經(jīng)常把審計署披露的審計工作報告稱之為“風(fēng)暴來臨”[2]。雖然《審計法》規(guī)定了審計結(jié)果報告制度，但該制度要求審計機關(guān)將審計結(jié)果先交本級政府審閱，再向本級人大做審計工作報告，這樣的審計報告很難保證結(jié)果的客觀性和公正性。

二、國家審計模式現(xiàn)實選擇的正當(dāng)性證成

1.國家審計模式現(xiàn)實選擇的必要性

由于現(xiàn)行行政型國家審計模式不斷暴露出它的缺陷，因此，彌合其內(nèi)在缺陷，使其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球?qū)徲嫮h(huán)境的變化，是國家審計充分發(fā)揮其監(jiān)督職能的必然要求。

健全和彌合現(xiàn)行國家審計模式是踐行黨的十八大經(jīng)濟(jì)發(fā)展指向的必然要求。一方面，踐行十八大報告思想，應(yīng)努力探索和創(chuàng)新審計理論，尋求解決國家審計系列缺陷的現(xiàn)實路徑，進(jìn)而克服國家審計運行中產(chǎn)生的諸多問題。另一方面，國家審計應(yīng)以黨的十八大報告為其發(fā)展的價值尺度。踐行十八大精神，就要豐富和充實審計理論，健全管理體制、運行模式、經(jīng)費保障、監(jiān)督機制等一系列制度，也就是說隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，應(yīng)改革現(xiàn)行國家審計模式。

改革和縫合現(xiàn)行國家審計模式是審計機關(guān)切實發(fā)揮審計監(jiān)督職能的必然要求[3]。如前文所述，現(xiàn)行國家審計模式的審計機關(guān)，其獨立性往往受到政府行政權(quán)力的制約，審計監(jiān)督的質(zhì)量和效力大打折扣，限制了審計機關(guān)職能的履行，且在現(xiàn)行模式下，要想徹底解決這些缺陷幾乎不可能。同時，實踐證明，行政權(quán)力必須要有監(jiān)督機制，否則很容易被濫用，也會成為滋生腐敗的溫床。而審計機關(guān)在履行審計職能時常常存在權(quán)力失衡，因此，必須改革現(xiàn)行審計模式，加強權(quán)力制衡，保證審計職能的充分發(fā)揮。

創(chuàng)新和完善現(xiàn)行國家審計模式是理順審計機構(gòu)、增強其獨立性的必然要求。如前所述，我國地方審計機構(gòu)除業(yè)務(wù)受上級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外，其他都受制于同級地方政府，中央和地方審計機關(guān)關(guān)系模糊不清，這樣就會導(dǎo)致審計結(jié)果不公正、不客觀，很難保證國家審計行為的獨立性和客觀性，審計職能不能得到全面發(fā)揮，并經(jīng)常會發(fā)生人為審計遺漏。因此，應(yīng)理順審計機關(guān)上下級關(guān)系，改變以往“內(nèi)部監(jiān)督”的實然模式，確立審計監(jiān)督的應(yīng)然模式，這是保證審計機關(guān)獨立性的必然要求。

2.國家審計模式現(xiàn)實選擇的可能性

國家審計模式的現(xiàn)實選擇，涉及到政府行政權(quán)力的調(diào)整、國家審計機構(gòu)的定位與理順等問題，是一個綜合性、系統(tǒng)性的創(chuàng)新和改革，而這需要一個過程。但是基于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況和國外先進(jìn)的立法技術(shù)和經(jīng)驗來看，確立立法型國家審計模式具有充分的現(xiàn)實可能性[4]。

國家審計模式現(xiàn)實選擇的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善。在市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，市場自身調(diào)節(jié)社會資源的配置，市場失靈的地方需要政府的干預(yù)，國家審計的對象應(yīng)重點針對市場失靈的領(lǐng)域。我國已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制改革向縱深方向推進(jìn)，政府的職能更加明晰，社會管理方式更加科學(xué)合理，這為國家審計模式的現(xiàn)實選擇提供了充實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也為確立立法型國家審計模式提供了充分的現(xiàn)實可能性。

國家審計模式現(xiàn)實選擇的政治基礎(chǔ)是社會主義政治體制建設(shè)進(jìn)程的加快發(fā)展。黨的十八大報告提出，堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。為保障人大的監(jiān)督權(quán)得到及時落實，改革政治體制，立法機關(guān)應(yīng)充分利用國家審計的法律監(jiān)督職能和手段推動社會主義民主政治的發(fā)展，從而為國家審計模式的選擇提供堅實的政治基礎(chǔ)，也為立法型國家審計模式的確立提供一種現(xiàn)實可能性。

國家審計模式現(xiàn)實選擇的法律基礎(chǔ)是審計法明確規(guī)定的審計報告制度?！秾徲嫹ā返谒臈l規(guī)定:“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。必要時，人民代表大會常務(wù)委員會可以對審計工作報告做出決議?！痹撘?guī)定即是審計報告制度，這種制度反映了立法機關(guān)和審計機關(guān)之間的關(guān)系，清晰界定了政府、立法機關(guān)與審計機關(guān)之間的關(guān)系，為國家審計模式的選擇提供了初步的法律基礎(chǔ)，也為立法型國家審計模式的確立提供了法律上的現(xiàn)實可能性。

三、國家審計模式現(xiàn)實選擇的目標(biāo)及路徑前瞻

1.國家審計模式現(xiàn)實選擇的目標(biāo)設(shè)定

國家審計模式現(xiàn)實選擇的近期目標(biāo)可以設(shè)定為彌合當(dāng)前的行政型審計模式，理順審計機關(guān)與地方政府之間的關(guān)系，將審計機關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”改革為“垂直領(lǐng)導(dǎo)體制”，從而改變審計機關(guān)與地方政府在機構(gòu)設(shè)置、人事安排、財政支撐等方面存在的行政隸屬關(guān)系，確保審計機關(guān)的獨立性[5]。

隨著市場經(jīng)濟(jì)改革不斷向縱深方向發(fā)展，社會主義法治建設(shè)的加快發(fā)展，國家審計模式現(xiàn)實選擇的最終目標(biāo)可以設(shè)定為將行政型立法模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ蛧覍徲嬆Ｊ剑瑢徲嫏C關(guān)從對政府負(fù)責(zé)向?qū)α⒎C關(guān)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，從而使國家審計由內(nèi)部監(jiān)督變?yōu)橥獠勘O(jiān)督，客觀上確立國家審計的獨立運行模式，從而真正發(fā)揮國家審計的應(yīng)有職能。

進(jìn)一步來講，在全國人大常委會下設(shè)國家審計委員會，主任由國家主席提名，由全國人大選舉產(chǎn)生。副主任由主任提名，全國人大常委會任免。在地方人大常委會也相應(yīng)設(shè)立地方審計委員會，主任由同級人大選舉產(chǎn)生，副主任由主任提名，同級人大常委會任免。審計委員會只對人大負(fù)責(zé)并報告工作，不受同級政府制約。在業(yè)務(wù)上，上級審計委員會指導(dǎo)下級審計委員會的審計工作。審計經(jīng)費一律由中央財政承擔(dān)，與地方政府無關(guān)。從而切實保證審計機構(gòu)的獨立性，強化審計機構(gòu)的職能，確保審計機構(gòu)獨立、客觀、公正地審計。同時，審計委員會主任的任期，可以考慮長于政府領(lǐng)導(dǎo)的任期，二者形成交叉，以有利于開展正常的審計工作。

2.國家審計模式現(xiàn)實選擇的路徑前瞻

改革國家審計模式的現(xiàn)實選擇，首先可以考慮在地方審計機構(gòu)先實行立法型審計模式。借鑒國外成功做法，省級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制可以改由省級人大常委會和國務(wù)院審計署的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上由審計署領(lǐng)導(dǎo)，在人事安排與經(jīng)費保證上，由省級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)為主，省級審計機關(guān)直接對國務(wù)院負(fù)責(zé);省級以下的審計機關(guān)由省級審計機關(guān)直接垂直領(lǐng)導(dǎo)，人事安排、經(jīng)費保證直接由省級政府負(fù)責(zé)，在業(yè)務(wù)上，省級審計機關(guān)統(tǒng)一制定審計計劃，報經(jīng)省級人民代表大會批準(zhǔn)[6]。

同時，審計機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人選由人大直接選舉，副職領(lǐng)導(dǎo)人選由各級審計機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人提名，由本級人民代表大會決定任免，省級以下審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選呈報省人大常委會備案。適當(dāng)延長審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的任期，使其不因政府領(lǐng)導(dǎo)的變化而隨意更換，二者錯開便于審計監(jiān)督工作的順利進(jìn)行。

待市場經(jīng)濟(jì)和法治建設(shè)發(fā)展成熟時，最終實行立法型國家審計模式。即如前文所述，可以在全國人大常委會下設(shè)立國家審計委員會，直接對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，審計委員會主任由國家主席提名，由全國人大選舉產(chǎn)生，國家主席任免，在全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定其人選。國家審計委員會根據(jù)實際審計業(yè)務(wù)的需要，可以設(shè)定特派員制度，審計特派員直接對國家審計委員會負(fù)責(zé)，專門履行對重特大案件的審計工作。在地方各級人大常委會下相應(yīng)設(shè)立地方各級審計委員會，其負(fù)責(zé)人由本級人大選舉產(chǎn)生，與地方政府無關(guān)。

審計機關(guān)最終應(yīng)實現(xiàn)完全獨立于政府，直接對立法機關(guān)即人大或人大常委會負(fù)責(zé)。各級人大或其常委會直接委托審計機關(guān)實施審計工作，人大及其常委會是委托方，審計機關(guān)為受托方，審計機關(guān)獨立地履行審計職責(zé)，全面審計被審計對象的經(jīng)濟(jì)活動。只有這樣，才能徹底理順委托方、受托方和審計對象之間的法律關(guān)系，全面落實國家審計的職能，反映國家審計“國家花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)要求[7]，從而最終形成具有中國特色的社會主義立法型國家審計模式，充分發(fā)揮國家審計的重要職能，進(jìn)而保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)和國家審計模式改革的順利推進(jìn)。

秩序總是與無序相對的，秩序的建構(gòu)依賴一定的規(guī)范進(jìn)行維系，秩序不是生成的就是建構(gòu)的[8]。要想使國家審計職能得到全面、客觀、公正地履行，必須要規(guī)范審計秩序，保證國家審計的獨立性和客觀性。這需要具有大膽改革的精神，重構(gòu)國家審計模式，充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督、效率、公開和秩序職能。

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