我國街頭官僚行政自由裁量權(quán)解析

周 宇

福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建福州，350108

我國街頭官僚行政自由裁量權(quán)解析

周 宇

福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建福州，350108

針對當(dāng)前我國街頭官僚自由裁量權(quán)行使存在著濫用、行使不當(dāng)、效率低下等問題，分析了出現(xiàn)這些問題的原因，主要包括制度、法律的不完善，激勵不足，內(nèi)部管理松懈等客觀客觀因素，以及街頭官僚自身公共服務(wù)意識不強、受傳統(tǒng)思想的影響等主觀因素。并據(jù)此，提出了避免自由裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)拇胧和晟朴嘘P(guān)法律法規(guī)及激勵措施，消除“官本位”思想,提高公共服務(wù)動機等。

街頭官僚；自由裁量權(quán)；公共服務(wù)動機

早在“街頭官僚”這一詞語出現(xiàn)并得到廣泛應(yīng)用之前，研究公共官僚自由裁量權(quán)的行政學(xué)家們就對這個部分予以關(guān)注；而在李普斯基提出“街頭官僚”這一概念以前并沒有一個統(tǒng)一的術(shù)語來對這個群體進行描述。也正是因為李普斯基的研究，才使“街頭官僚”受到越來越多的學(xué)者關(guān)注,“街頭官僚”才開始成為公共行政學(xué)中的一個非常重要的研究領(lǐng)域[1]。

1 “街頭官僚”與自由裁量權(quán)

1.1 “街頭官僚”概念

1977年，米切爾·李普斯基(Micheal Lipsky)在《建立一個街頭官僚理論》中首次提出“街頭官僚”這一概念。隨后，他又在《基層官僚：公職人員的困境》一文中提出了一個關(guān)于基層官僚問題的理論，這標(biāo)志著街頭官僚理論的正式建立。自此，街頭官僚成為公共行政領(lǐng)域研究焦點之一。根據(jù)李普斯基的解釋，街頭官僚是指處于低層次行政執(zhí)行單位，同時也是最前線的政府工作人員，包括警察、公立學(xué)校的教師、社會工作者、公共福利機構(gòu)的工作人員、收稅員等[2]。而我國街頭官僚則主要指基層執(zhí)法類公務(wù)員，如交警、城管等。他們是政府雇員中直接與公民打交道的公務(wù)員，控制與管理著公共資源，其決策直接影響公眾的福利[3]。街頭官僚的工作直接關(guān)系到政府的形象，其行政能力和服務(wù)水平的高低直接影響到公民的認受度。

1.2 街頭官僚的自由裁量權(quán)

街頭官僚理論的核心是街頭官僚行使的自由裁量權(quán)。正如李普斯基所說：“和大多數(shù)其他組織中的低層員工不同的是，街頭官僚在決定(對公民)獎懲的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量上擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)?！盵4]所謂自由裁量權(quán)，理論界有不同的定義。在我國，最早是由王珉燦在其主編的《行政法概要》中首先提出的。他認為：“凡法律沒有詳細規(guī)定，行政機關(guān)在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ模遣昧康男姓胧?。”[5]王名揚也認為：“自由裁量是指行政機關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據(jù)行政機關(guān)的判斷采取某種行動或不采取某種行動。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時間、地點或側(cè)重點，包括不采取行動的決定在內(nèi)。”[6]具體來說，行政自由裁量權(quán)主要指行政主體在事實認定、法律適用、程序、行為與否和怎樣行為方面存在合理選擇度的行政職權(quán)。

2 當(dāng)前街頭官僚自由裁量權(quán)使用現(xiàn)狀分析

2.1 街頭官僚自由裁量權(quán)使用不合理的表現(xiàn)形式

當(dāng)前，我國行政體系龐大，基層公務(wù)員的活動范圍相當(dāng)廣泛。街頭官僚的行政行為是否得當(dāng)，直接影響到民眾對政府及政策的支持度與認可度。就目前我國街頭官僚自由裁量權(quán)行使?fàn)顩r來看，仍然存在著不少權(quán)力濫用、獎罰不明等問題?？偟膩碚f，可以歸納為以下幾個方面。

2.1.1 街頭官僚行政自由裁量權(quán)濫用

孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵7]自由裁量權(quán)濫用主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員假公濟私、公報私仇、以權(quán)謀私，借以實現(xiàn)種種不廉潔的動機[8]。在現(xiàn)實中，基層公務(wù)員權(quán)力濫用的實例并不在少數(shù)。當(dāng)前，突出存在的一個社會問題就是有關(guān)城管暴力執(zhí)法的問題。維護城市管理秩序，整頓小商小販?zhǔn)浅枪艿闹饕氊?zé)之一，但是，采用暴力執(zhí)法，甚至威脅到群眾的生命安全，此中權(quán)力又是否在合法的自由裁量權(quán)范圍之內(nèi)呢？

2.1.2 街頭官僚在行政執(zhí)法與處罰過程中缺乏合理性和公正性

我國的《憲法》以及《公務(wù)員法》都明確規(guī)定要依法行政，但是，在當(dāng)前我國街頭官僚的權(quán)力行使過程中是否真正做到依法行政，即是否在法律規(guī)定的情況下來行使其自由裁量權(quán)，這一問題還有待商榷。街頭官僚依仗行政自由裁量權(quán)在執(zhí)法處罰方面有很大的伸縮性，對熟人輕罰或者不罰，甚至為了工作績效而任意亂罰亂管。顯而易見，街頭官僚在行政執(zhí)法與處罰過程中往往缺乏合理性與公正性。

2.1.3 行政效率低下

由于法律、法規(guī)并未明確規(guī)定行政機關(guān)履行法定職責(zé)的期限，因而何時履行法定職責(zé)，行政機關(guān)可以自由裁量。效率原則是行政管理所要遵循的一個重要原則。若是違反了效率原則，或者出于某種不廉潔動機而拖延履行法定職責(zé)，也是不正確地行使了自由裁量權(quán)。在我國各執(zhí)法機關(guān)之間，由于缺乏必要的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致行政執(zhí)法職責(zé)不清、政出多門、各自為政，甚至出現(xiàn)推諉扯皮等現(xiàn)象，讓行政行為效力大打折扣。

2.2 街頭官僚自由裁量權(quán)行使不合理的原因

街頭官僚在其執(zhí)法過程中出現(xiàn)行政裁量權(quán)濫用、行政效率低、賞罰不合理等問題，從主客觀方面來說都是有著深刻原因的，這其中既包含了當(dāng)前我國公務(wù)員制度體系等方面的原因，也涉及到街頭官僚自身存在的問題。

2.2.1 客觀方面

首先，我國實行的是“小部制”，其特征就是“窄職能、多機構(gòu)”，出現(xiàn)了部門職能交叉等問題，這同時也為街頭官僚執(zhí)法、行使自由裁量權(quán)出了一個難題，于是，便有了“管不了、管不好、不敢管”的現(xiàn)象。其次，我國目前有關(guān)基層公務(wù)員方面的法律完善程度不夠高。比如，《國家公務(wù)員法》就缺乏規(guī)范以街頭官僚為主體的相關(guān)配套法律法規(guī)。自由裁量權(quán)具有一定的自由幅度，且在自由裁量權(quán)限內(nèi)做出的一般不合理的行為并不構(gòu)成行政違法，僅屬于不適當(dāng)?shù)男姓袨?，它不受司法審查，這就意味著街頭官僚權(quán)力濫用的成本降低，導(dǎo)致自由裁量權(quán)濫用屢禁不止。其三，街頭官僚數(shù)量龐大，又處于公務(wù)員“金子塔”模型的最底層，其工資水平相比較其他職務(wù)要低，并且在不同地區(qū)、不同部門任職的街頭官僚所得的利益也不盡相同。最后，街頭官僚內(nèi)部管理松懈，領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)行法律法規(guī)重視不夠，缺乏對街頭官僚教育管制，造成執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等不正?，F(xiàn)象，縱容了街頭官僚的自由裁量權(quán)濫用；并且街頭官僚任命選拔過程缺乏嚴(yán)謹，很多現(xiàn)存的街頭官僚并不是通過正規(guī)途徑加入隊伍，導(dǎo)致街頭官僚隊伍中良莠不齊，從而降低了街頭官僚行政效率。

2.2.2 主觀方面

首先，街頭官僚自身公共服務(wù)動機不夠強。當(dāng)前有不少街頭官僚的行為與追求公共利益這一要求相背離。同時，由于受傳統(tǒng)倫理思想以及資本主義中的利己主義、拜金主義等個人主義腐朽思想的影響，街頭官僚無法將追求公共利益視為己任。其次，從群眾角度來說，仍然缺乏對公共權(quán)力概念的理解。群眾總是天然地對公職人員有著“官老爺”一般的敬畏思想，即使受到不公正對待也自覺無路可訴。當(dāng)前，有很多街頭官僚沒有意識到群眾是自己所能行使的公共權(quán)力來源，沒有認識到自己應(yīng)該由領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)為服務(wù)者思想。在這種情況下，街頭官僚就很容易將公共權(quán)力扭曲為私人權(quán)力，從而為自己謀利益。

3 避免街頭官僚自由裁量權(quán)行使不合理的措施

規(guī)范街頭官僚自由裁量權(quán)的行使，需要組織以及街頭官僚自身兩方面的共同努力。從組織層面上講，需要利用各種外部手段如法律、激勵等手段對街頭官僚進行控制。街頭官僚更應(yīng)該努力提高自身公共服務(wù)意識等，時刻以公共價值為導(dǎo)向，規(guī)范行使自己行政自由裁量權(quán)。具體來說，可以從以下幾方面入手。

3.1 完善有關(guān)街頭官僚法律規(guī)范

街頭官僚行政行為偏失，行政效率低下，很大程度上與相關(guān)法律法規(guī)不嚴(yán)謹有關(guān)。加大街頭官僚濫用行政自由裁量權(quán)的成本，使其在法律法規(guī)的嚴(yán)厲震懾之下來正確行使自由裁量權(quán)，這需要有關(guān)部門加快制定專門的有關(guān)街頭官僚的法律法規(guī)步伐，從而使街頭官僚在行使自由裁量權(quán)時真正做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。

3.2 完善街頭官僚的激勵措施

好的激勵措施能夠提高行政效率，同時也是避免行政自由裁量權(quán)濫用的重要舉措之一。對于街頭官僚來說，可以從兩方面入手：首先，應(yīng)完善街頭官僚晉升機制。合理的街頭官僚職務(wù)晉升和職級晉升制度，能夠激發(fā)街頭官僚的工作熱情，使街頭官僚能夠在晉升問題上實現(xiàn)人人平等，并且只要經(jīng)過自己的努力和奮斗就可獲得成功，這樣，街頭官僚就會更加注重自身的行為規(guī)范等問題。其次，在街頭官僚激勵過程中，應(yīng)當(dāng)考慮將精神獎勵與物質(zhì)獎勵結(jié)合起來，以精神獎勵為主，適當(dāng)結(jié)合物質(zhì)獎勵，以提高街頭官僚工作的積極性，這樣能讓街頭官僚在行政執(zhí)法過程中更加盡職盡責(zé)。

3.3 消除“官本位”思想

現(xiàn)在，以官為本、以權(quán)為綱的官本位思想仍然在影響著街頭官僚的價值意識。其特點是“唯上是從”，下級對上級馬首是瞻。在很多情況下，為了迎合上級喜好或者為完成計劃指標(biāo)，街頭官僚不得不濫用其自由裁量權(quán)，如濫罰款、搞排場等。官本位思想體現(xiàn)的是“人治”而非“法制”。消除官本位思想，首先，需要從政府及街頭官僚的自身入手。要加強街頭官僚學(xué)習(xí)，以開展培訓(xùn)班等形式，加強宣傳力度，使街頭官僚將 “立黨為公、執(zhí)政為民”的思想牢記于心。其次，應(yīng)加快公務(wù)員行政倫理建設(shè)。街頭官僚更易陷入行政倫理困境之中，當(dāng)上級要求與法律要求相左時，街頭官僚往往會搖擺不定，甚至背離法律原則。這就需要加強行政倫理建設(shè)，從內(nèi)部和外部兩方面對街頭官僚的行政行為進行施壓，從而對街頭官僚的自由裁量權(quán)行使起到約束作用。

3.4 提高政府及街頭官僚公共服務(wù)動機

公共服務(wù)動機要求街頭官僚能夠時刻以追求公共利益為己任[9]。班杜拉認為：“人的一切社會行為、道德行為、抗誘惑等都是通過學(xué)習(xí)獲得的，并且也是可以改變的。”[10]也就是說，可以通過學(xué)習(xí)、教育等方式，培養(yǎng)提升街頭官僚們的公共服務(wù)動機。首先，從源頭來看，在選拔街頭官僚的同時就應(yīng)該將公共服務(wù)動機作為一項重要考察指標(biāo)，通過反復(fù)的心理測驗等方式，挑選那些具有高公共服務(wù)動機的人擔(dān)任。其次，針對那些現(xiàn)有的街頭官僚，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對其進行公共服務(wù)動機測試，并通過不斷宣講、培訓(xùn)等方式向街頭官僚們灌輸公共服務(wù)理念，潛移默化地激發(fā)街頭官僚的公共服務(wù)動機。此外，作為街頭官僚的上級也應(yīng)當(dāng)以身作則，做好模范帶頭作用，領(lǐng)導(dǎo)者需要時刻扮演好自己公共領(lǐng)導(dǎo)者的角色，這樣才能對街頭官僚起到模范作用。

4 結(jié)束語

街頭官僚是直接與民眾接觸最廣泛的公共群體，其行為的好壞直接影響到公眾對政府人員及工作的支持和滿意程度。街頭官僚應(yīng)當(dāng)規(guī)范并行使好自己的行政自由裁量權(quán)，使自己的行政執(zhí)法行為始終能與民意貼近而不是相背離。作為人民群眾的服務(wù)者而不是領(lǐng)導(dǎo)者，街頭官僚應(yīng)當(dāng)努力提升自身的服務(wù)意識，時刻把公共利益放在首位，將與群眾直接的沖突矛盾化解為零，這無論對于改進政府工作作風(fēng)，還是提高公眾對政府的滿意度和認可度都能起到極大的作用。

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《宿州學(xué)院學(xué)報》獲省優(yōu)秀學(xué)報

安徽省教育廳、安徽省新聞出版局為加強高校期刊建設(shè)和管理，不斷提高辦刊質(zhì)量和水平，聯(lián)合對安徽省高校期刊進行了專題調(diào)研和辦刊質(zhì)量監(jiān)測，近日公布了調(diào)研報告和質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果(皖教秘思政[2013]62號文)，其中《宿州學(xué)院學(xué)報》列為安徽省高校優(yōu)秀學(xué)報(人文社會科學(xué)類學(xué)報)。

2013-12-02

周宇(1991-)，女，安徽安慶人，在讀研究生，主要研究方向：公共政策分析。

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.02.008

D035

A

1673-2006(2014)02-0025-03

(責(zé)任編輯周博)