行政執(zhí)法規(guī)范化路徑論析

王 少

安徽糧食工程職業(yè)學(xué)院，安徽合肥，230011

行政執(zhí)法規(guī)范化路徑論析

王 少

安徽糧食工程職業(yè)學(xué)院，安徽合肥，230011

行政立法和行政問責(zé)處于行政執(zhí)法的兩端，研究行政執(zhí)法規(guī)范化的路徑不能僅著眼于行政執(zhí)法本身，行政立法的規(guī)范、行政問責(zé)的到位也是必須考量的因素。從公眾參與行政立法和杜絕立法者自身利益滲透兩個方面可以有效規(guī)制行政立法；樹立執(zhí)法者公民賦權(quán)意識、程序意識和公正意識,可以從內(nèi)心信念維度規(guī)范行政執(zhí)法行為；及時、有效、全面的行政問責(zé),不僅能監(jiān)督行政執(zhí)法行為，還能救濟(jì)相對人受損的權(quán)利。

行政執(zhí)法；規(guī)范化；行政立法；公民權(quán)利；問責(zé)

行政執(zhí)法是行政主體依據(jù)法定職權(quán)行使行政管理權(quán)、貫徹實施法律的行為。因行政執(zhí)法具有直接影響公民權(quán)利的特征，因而在此領(lǐng)域，公眾尤為關(guān)注行政主體行使職權(quán)的規(guī)范性。行政立法是行政執(zhí)法的具體依據(jù)，執(zhí)法者必須嚴(yán)格遵循，因此，行政立法的合法有效就成了行政執(zhí)法規(guī)范合理的根本保證；執(zhí)法行為最終需要由公務(wù)人員來完成，對公務(wù)人員良好執(zhí)法理念和正確執(zhí)法意識的培養(yǎng)不可或缺；規(guī)范的執(zhí)法行為離不開監(jiān)督的到位，程序嚴(yán)謹(jǐn)、主體明確的行政問責(zé)機(jī)制是規(guī)制行政執(zhí)法的必然選擇。

1 行政立法——執(zhí)法規(guī)范化的活水

從某種程度上來說，執(zhí)法規(guī)范化依附于行政立法的完善。行政立法是行政機(jī)關(guān)依照法定程序，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定有關(guān)行政管理事項規(guī)則的活動(這是行政立法的一般含義，行政法學(xué)者曾將行政立法的定義總結(jié)出四種：全國人大及其常委會制定的行政領(lǐng)域的法律的活動、國家機(jī)關(guān)制定行政管理的法律規(guī)范的活動、行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的活動、享有行政法規(guī)規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的活動。本文采用第三種定義，因為它將行政立法的主體和內(nèi)容較為完整地呈現(xiàn)出來)，包括法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件[1]。對于行政機(jī)關(guān)而言，行政立法是對法律法規(guī)的進(jìn)一步解釋，更是直接指導(dǎo)行政執(zhí)法的工具。

行政管理事項是行政立法的主要規(guī)制對象，因此，它對公民權(quán)利的影響非常直接，也就使得行政立法原本具有公眾參與的土壤和需求。2004年，《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》要求改進(jìn)政府立法方法，擴(kuò)大政府立法工作的公眾參與程度(該《綱要》規(guī)定“起草法律、法規(guī)、規(guī)章和作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件草案，要采取多種形式廣泛聽取意見。重大或者關(guān)系人民群眾切身利益的草案，要采取聽證會、論證會、座談會或者向社會公布草案等方式向社會聽取意見，尊重多數(shù)人的意愿，充分反映最廣大人民的根本利益”)；國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》對行政規(guī)范性文件制定的公眾參與作了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定(該《意見》指出“制定對公民、法人或者其他組織的義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開征求意見”，“未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行”)，而行政規(guī)范性文件很大程度上是以行政法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)而制定的。因此，公眾參與是保證行政立法科學(xué)有效的基本手段，并能對行政規(guī)范性文件起到規(guī)范作用，從而滌清行政執(zhí)法的泉源。

在公眾參與的前提下，價值合意才會得到充分體現(xiàn)。價值合意在此是指行政立法過程中通過立法主體的參與而在價值方面達(dá)成的一致[2]。在民主國家中，國家的一切權(quán)力包括立法權(quán)都是屬于公民的，因此，立法必須反映公民利益和意志，當(dāng)公眾充分參與到立法中來時，自然就會將其價值觀念帶入到立法中，各種價值觀念之間的沖突與妥協(xié)最終就會形成合意，從而產(chǎn)生讓各方基本滿意的法律法規(guī)等規(guī)范性文件。因為行政立法的制定主體是行政機(jī)關(guān)，它不具有權(quán)力機(jī)關(guān)在本質(zhì)上存有的代表公民的特性，因此，在行政立法中引入公眾參與，對于價值合意的形成有著根本性的意義。

綜合上面的論述，可以得出這樣的結(jié)論：行政立法事關(guān)公民切身利益，應(yīng)當(dāng)盡一切努力讓公民最大限度地參與到立法活動中來，并以此為基礎(chǔ)，形成公民和行政機(jī)關(guān)的價值合意，讓每一項對公民權(quán)益產(chǎn)生直接影響的行政規(guī)范性文件都能有較高的公民支持度，進(jìn)而為行政執(zhí)法的合法合理、高效開展提供堅實的群眾基礎(chǔ)。

為了讓行政立法徹底成為行政執(zhí)法的活水，還有一個不容忽視的問題需要得到解決——制定主體自身利益的侵入。行政立法本身是由行政機(jī)關(guān)制定的，根據(jù)我國的立法主體要求，除了國務(wù)院會制定一些統(tǒng)攬全局的行政法規(guī)外，其他某些行政部門、地方政府也享有在各自權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章的權(quán)力。由自己充當(dāng)自己行為的立法者必然會產(chǎn)生私欲，這是自身利益對行政立法公平公正的損害，也是部門規(guī)章沖突、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因。因此，必須戒除此種自身利益侵入行政立法的危害：第一，合法性審查?！读⒎ǚā逢P(guān)于行政法規(guī)的制定和審查規(guī)定得較為詳細(xì)，但關(guān)于規(guī)章的規(guī)定則較為寬泛，并且將制定程序授權(quán)給了國務(wù)院*《立法法》第七十四條規(guī)定：國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序，參照本法第三章的規(guī)定，由國務(wù)院規(guī)定。，對于法規(guī)規(guī)章之外的行政規(guī)范性文件則沒有涉及[3]，而國務(wù)院《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國立法法〉的通知》(以下簡稱《通知》)，則對規(guī)章的制定和審查程序作了規(guī)定，但依然沒有涉及其他行政規(guī)范性文件。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行合法性審查制度，并且重視事前審查，把好立法源頭關(guān)。還應(yīng)當(dāng)制定細(xì)則，對其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查。第二，部門之間的協(xié)調(diào)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，“涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章?！鄙鲜觥锻ㄖ芬矊Ρ苊狻耙婪ù蚣堋眴栴}作出了規(guī)定。在實踐中，應(yīng)當(dāng)做好兩方面的工作：一是國務(wù)院應(yīng)當(dāng)積極介入部門之間的協(xié)調(diào)，防止因互相博弈而出現(xiàn)互相牽制的規(guī)章制度。二是國務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為部門之間的協(xié)調(diào)提供參考物。三是建立嚴(yán)格的糾錯機(jī)制。避免部門利益綁架立法，嚴(yán)格的糾錯必不可少，一旦審查發(fā)現(xiàn)某項規(guī)范性文件中存有不必要的部門利益傾向，應(yīng)該堅決撤銷，并對制定主體予以相應(yīng)的懲戒。

2 內(nèi)心信念——執(zhí)法規(guī)范化的精髓

行政執(zhí)法的主體是行政主體及其公務(wù)人員，從根本上看，是公務(wù)人員在獲得授權(quán)的情況下具體地行使執(zhí)法權(quán)。作為“人”，執(zhí)法難免會受到其思維觀念的影響，因此，讓執(zhí)法主體——公務(wù)人員樹立正確的內(nèi)心信念，尤為重要。

2.1 公民賦權(quán)意識

公民權(quán)利與行政權(quán)是源與流的關(guān)系，行政權(quán)從根本上是來自于人民的委托*國家權(quán)力的來源和依托從根本上是人民以明示或暗示的方式授權(quán)或委托，而行政權(quán)力是國家權(quán)力的一種。[4]，因此，行政主體及其公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立公民權(quán)利意識，以保證來自于公民的權(quán)力還用于民。公民賦權(quán)意識的樹立需要從新進(jìn)公務(wù)人員培訓(xùn)做起，培訓(xùn)必須以樹立公民權(quán)利意識，樹立正確的權(quán)力觀為主旨。對于原有公務(wù)人員也需要進(jìn)行這方面的培訓(xùn)，并形成長效機(jī)制，加強(qiáng)所有公務(wù)人員的公民賦權(quán)意識，從而為其行使權(quán)力提供思想上的約束。

2.2 程序意識

行政執(zhí)法頗受詬病的一個原因就是程序性問題。首先，現(xiàn)有的行政執(zhí)法依據(jù)多以實體為主，欠缺程序[5]；其次，現(xiàn)有的程序規(guī)范也不能很好地貫徹執(zhí)行，比如告知權(quán)、聽證權(quán)等。要在公務(wù)人員心中樹立程序意識，應(yīng)當(dāng)分為兩步來做：一是加強(qiáng)正當(dāng)程序理念的灌輸，讓每一位公務(wù)人員認(rèn)識到正當(dāng)程序的重要性，認(rèn)識到違反程序就是對公民權(quán)利的漠視，認(rèn)識到違反程序就是違法；二是建立通暢的程序監(jiān)督機(jī)制，積極接受個案監(jiān)督，對于違反程序的行為進(jìn)行懲罰，不斷提高公務(wù)人員對程序的重視程度。

2.3 公正意識

公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求[6]，而承擔(dān)社會公平正義的重要責(zé)任載體就是政府，至于讓公民感受到公平正義最為直接的則是政府的行政執(zhí)法行為是否公正[7]。因此，公正意識的樹立不僅對行政執(zhí)法規(guī)范化有著巨大的作用，同時也對提高政府公信力、確保社會公平正義起著不容忽視的作用。公平正義一直是人類不懈追求的目標(biāo)，從亞里士多德到羅爾斯，關(guān)于公平正義的論述比比皆是，但對于一個法治國家而言，最為關(guān)鍵的是如何在心中，尤其是在公務(wù)人員心中樹立起公正意識。公正意識的樹立應(yīng)當(dāng)從行政裁量權(quán)的規(guī)范出發(fā)，當(dāng)法律賦予了公務(wù)人員進(jìn)行自由裁量的空間時，公務(wù)人員首要的裁量標(biāo)準(zhǔn)必須是公正，這就要求公務(wù)人員必須對執(zhí)法行為結(jié)合執(zhí)法事項進(jìn)行充足的邏輯論證，并在必要時引入聽證程序，確保執(zhí)法行為符合法律、符合公正的原則。

3 行政問責(zé)——執(zhí)法規(guī)范化的救濟(jì)

無論如何完美的制度都存在執(zhí)行走樣的可能，即使當(dāng)公務(wù)人員心中樹立起了執(zhí)法規(guī)范化的信念，也不能完全保證在執(zhí)法的過程中不會出現(xiàn)偏差，因此必須要對執(zhí)法行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。問責(zé)作為對行政機(jī)關(guān)行為糾偏的一種形式，其意義不僅是對執(zhí)法不規(guī)范予以否定性評價，也是對受到執(zhí)法不規(guī)范對待的相對人的一種精神上和物質(zhì)上的救濟(jì)。具備此種救濟(jì)意義的行政問責(zé)，在規(guī)范執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)具備以下幾種要件。

3.1 問責(zé)必須是及時的

行政問責(zé)最初的含義是“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔(dān)責(zé)任?！盵8]隨著時代的發(fā)展，行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)將對象擴(kuò)大到一切擁有行政職權(quán)的公務(wù)人員身上，在他們執(zhí)法行為不合法和不適當(dāng)時都應(yīng)及時問責(zé)。只有及時問責(zé)才能及時糾正，也只有及時問責(zé)才能將執(zhí)法事故的影響減小到最低。及時問責(zé)的關(guān)鍵就是問責(zé)的啟動，問責(zé)啟動應(yīng)當(dāng)和執(zhí)法行為一致，當(dāng)行政執(zhí)法行為開始時就應(yīng)當(dāng)同步啟動，或預(yù)啟動行政問責(zé)程序，這樣才能切實保證問責(zé)的及時性。

3.2 問責(zé)必須是有效的

問責(zé)不能流于形式，當(dāng)前行政問責(zé)中存在的主要問題就是同體問責(zé)蓋過異體問責(zé)[9]。由行政機(jī)關(guān)擔(dān)任自己的法官顯然是不合適的，也無法令人信服問責(zé)的有效性，因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以異體問責(zé)為主、同體問責(zé)為輔的機(jī)制。有效的問責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是區(qū)分行為的責(zé)任性質(zhì)而由不同主體處理，涉及到政治責(zé)任的由人大處理，涉及到行政責(zé)任的由行政機(jī)關(guān)的其他部門處理，涉及到法律責(zé)任的，則一律由司法機(jī)關(guān)處理。只有嚴(yán)格確定問責(zé)主體，才能有效規(guī)范行政執(zhí)法行為，做到以儆效尤。

3.3 問責(zé)必須是全面的

全面的問責(zé)包括問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)程序和問責(zé)內(nèi)容等。在異體問責(zé)為主的機(jī)制下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)外的公權(quán)機(jī)關(guān)和輿論、公眾的力量監(jiān)督行政執(zhí)法行為[10]，同時明確問責(zé)的客體為行政機(jī)關(guān)的違法、不合理的執(zhí)法行為，嚴(yán)格遵循問責(zé)程序，將行政問責(zé)作為一種糾正行政行為、救濟(jì)公民權(quán)利的制度堅持執(zhí)行。因此，一部完善的《行政問責(zé)法》呼之欲出，這必須是一部全面規(guī)定行政問責(zé)制的法律，同時還應(yīng)當(dāng)有完備的救濟(jì)制度，不僅救濟(jì)行政相對人，也救濟(jì)問責(zé)對象，防止過而不當(dāng)*問責(zé)的主要功能是糾正與懲戒，同時應(yīng)保護(hù)合法執(zhí)法行為的行使，因此完善的問責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)對受到不當(dāng)問責(zé)的執(zhí)法者提供救濟(jì)，否則會打消執(zhí)法者的積極性，不利于行政執(zhí)法的正常開展。。

4 結(jié)束語

行政執(zhí)法與公民權(quán)利之間的關(guān)系尤為直接，規(guī)范的行政執(zhí)法不僅有利于保障公民權(quán)利，對于執(zhí)法者行使職權(quán)本身也具有規(guī)制作用。作為行政執(zhí)法源泉的行政立法，是執(zhí)法規(guī)范化路徑的起點，因行政立法的產(chǎn)品——行政法規(guī)、規(guī)章本身規(guī)定了大量的行政管理事項，并且也是其他諸多涉及行政執(zhí)法的行政規(guī)范性文件制定的直接依據(jù)，因而規(guī)制行政立法行為能有效地規(guī)范行政執(zhí)法。公眾參與行政立法能體現(xiàn)行政立法的目的，并有利于形成立法價值合意，再通過審查、協(xié)調(diào)、糾錯等機(jī)制，杜絕立法者自身利益侵入立法，能使行政立法成為行政執(zhí)法的源頭活水。行政執(zhí)法最終由執(zhí)法者實施，因此，執(zhí)法者的內(nèi)心信念對執(zhí)法行為的影響是尤為關(guān)鍵的，公民賦權(quán)意識、權(quán)利意識和公正意識的樹立，能正確引導(dǎo)執(zhí)法者的內(nèi)心信念，從而規(guī)范他們的執(zhí)法行為。執(zhí)法路徑的通暢還在于監(jiān)督的到位，具有救濟(jì)意義的行政問責(zé)是不二之選，及時、有效和全面的問責(zé)不僅能規(guī)范行政執(zhí)法行為，還能救濟(jì)行政相對人和執(zhí)法者。因此，從行政立法出發(fā)，經(jīng)由執(zhí)法者內(nèi)心信念，最終落腳于行政問責(zé)，這便鋪建了行政執(zhí)法規(guī)范化的合法、有效路徑。

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(責(zé)任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.11.006

2014-09-12

王少(1985-)，安徽肥東人，法學(xué)碩士，講師，主要研究方向：行政法學(xué)。

D912.1

A

1673-2006(2014)11-0018-03