協同治理:社會救助制度低效運行的治理路徑

胡思洋

(中南財經政法大學公共管理學院，湖北 武漢，430074)

在人類發(fā)展的歷史中，社會救助是一個永恒的主題。一方面是因為災害的發(fā)生具有不確定性;另一方面則是人類可以消除絕對貧困，而相對貧困卻永恒存在?！吧鐣戎敝圆槐环Q作“政府救助”，說明救助主體并非只是政府，還有其他社會組織。改革開放以來，中國在體制轉軌、穩(wěn)步實現現代化的進程中，有效地完成了經濟增長和緩解貧困的雙重任務，成績顯著。但是，也必須看到在開發(fā)式扶貧(造血型救助)推進過程中，貧困人口仍有漏出，開發(fā)式扶貧對于當前農村剩余貧困人口的政策邊際收益幾乎為零。[1]因此，對過去經驗的進行總結和反思，有利于下一步社會救助的戰(zhàn)略選擇。

本文是問題導向型的。目前，我國社會救助制度中存在的嚴重問題之一就是救助效率不高，政府部門承擔了絕大多數的救助責任，其他社會力量參與嚴重不足。在計劃經濟時代，政府在社會救助領域介入較多，擠出了其他社會組織(主要是非營利組織)的參與空間?，F階段，我國社會建設中一大問題就是社會組織不夠發(fā)達，社會組織的作用沒有發(fā)揮出來，政府職能轉變?yōu)榉菭I利組織的發(fā)展提供了空間，社會組織在社會救助領域大有可為。許多學者認為社會救助領域最重要的是中央政府承擔更大的財政投入責任，以及將更多的群體納入社會救助體系。不可否認這些問題的重要性，但并未抓住“牛鼻子”，社會救助領域最關鍵的應該是救助效率問題。影響救助效率的原因主要包括:缺乏有效的信號甄別機制，政府對非營利組織和救助對象的擠出。制度運行效率低下，導致救助資源配置不均，救助基金壓力倍增，制度運行成本居高不下。

在社會救助領域不僅存在市場失靈，同時存在政府失靈，社會救助領域尚有許多未被滿足的公共需求。非營利組織可以滿足未被滿足的公眾需求，具有其他主體無法比擬的優(yōu)勢，彌補該領域政府失靈的空間。同時，在社會救助中，關于救助質量不能通過明確的合同確定下來，非營利組織在提供社會救助時可以解決營利性組織無法解決的契約失靈問題?；谝陨蟽牲c，非營利組織開始在社會救助領域逐漸發(fā)揮作用，但和西方國家相比，由于政府對非營利組織的擠出，政府包攬一切，沒有為非營利組織的發(fā)展提供空間。轉變政府職能，厘清政府和市場的邊界，處理好政府、市場和社會三者間的關系，是社會救助制度高效運行的必要條件。那么，各方參與主體之間權利責任的邊界如何界定，政府和其他主體之間如何協同互動，是值得進一步深入研究的問題。本文試圖通過回顧社會救助制度的發(fā)展歷程，分析信號甄別機制缺失和制度運行低效的原因，建議將非營利組織和救助對象納入反貧困治理結構，界定各參與主體的權利責任邊界，使政府和其他參與主體實現協同合作，降低社會救助中的交易成本，提高社會救助效率。

一、社會救助的歷史演進:從“政府單方供給”到“社會協同治理”

社會救助領域的制度變遷是一種演化博弈的思路，通過不斷的“試錯”探索資源均衡配置的合理路徑。從這一個角度講，好的制度是“演化”出來的，而非“頂層設計”。了解社會救助的歷史演進以及救助理念和救助模式的內在邏輯關聯，可以探索現行制度低效運行的根源，理解救助理念的“進步”為何會造成甄別機制的缺失和救助效率的降低，協同治理為何可以降低交易成本，提高救助效率?

(一)社會救助理念的歷史演進

我國濟貧思想歷史悠久，春秋戰(zhàn)國時期儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想就是主張政府積極介入(“民本”、“仁政”)和提倡民間互助互濟(“大同”)的。墨家“兼愛”思想的重點是建立在“愛心”基礎上的互助互濟，是最具“社會性”的濟貧思想。而道家則主張“無為而治”，反對政府干預。在我國封建社會歷史中，儒家思想處于正統(tǒng)地位，對社會救助制度的影響很深，國家的積極介入是中國古代濟貧實踐的一個顯著特點。

我國近現代社會救助是沿襲古代社會救助思路的，但又明顯受到近代西方社會救助思想的影響。工業(yè)化社會之前，西方國家的社會救濟行為具有“懲戒性”特征，救助對象往往要受到鞭打、切耳、關進牛欄等懲罰，主流的社會觀念沒有把對貧困者的救濟看成社會的責任和貧困者應享有的權利。但是，這種看似“不人道”的懲罰實則成為一種信號甄別機制，可以甄別真正需要救助的窮人。信號甄別機制也體現在英國頒布的兩部“濟貧法”上，救助者會喪失個人聲譽、自由和尊嚴來換取救助。新《濟貧法》更強調“劣等處置”原則，即接受救濟的貧困階層的整體狀況不應好于收入最底層的獨立勞動者的狀況。根據這一原則，領取救濟金者的保障待遇極差，并且受到人格蔑視。[2]鑒于此，有人認為這一原則缺乏人道主義精神，事實上，這就是一種信號甄別機制。如果救濟金領取者的保障待遇不差，甚至好于那些獨立工作者，那對于他們而言，最優(yōu)選擇便是放棄工作，加入救濟金領取者的行列，損害了其他真正需要救助者的利益。因此，“劣等處置”原則其實是保障了救濟金領取者的利益。

第二次世界大戰(zhàn)后，世界各國逐漸拋棄了過去的“懲戒式濟貧”，“社會救助”或“社會援助”取代了傳統(tǒng)的“貧民救濟”，“保障機會均等、縮小貧富差距、保證最低所得”等理念日益深入人心，并貫徹于各國的社會保障政策實踐之中。救助理念的進步摒棄了殘忍的信號甄別機制，真正的窮人無法通過“愿意接受懲戒”來識別，而許多低收入的勞動者放棄勞動申請救濟金，導致社會救濟基金壓力倍增。[3]

從“貧民救濟”到“社會救助”是一種觀念上的飛躍，強調國家和社會在貧困問題上有不可回避的責任，救助方式也從單一的“輸血式”救助轉變?yōu)楦匾暋霸煅健本戎?，如開發(fā)性扶貧等。但是，救助理念的“進步”取代了“殘忍的”信號甄別機制，是否帶來了救助效率的提高?大規(guī)模的“造血式救助”帶來的減貧效率如何?

(二)社會救助制度的歷史演進

社會救助進程的演變是一個與制度變遷相適應的轉變過程。社會救助的重點隨著國家貧困狀況的改善由新中國建國初期的救助絕對貧困人口轉變?yōu)橹攸c治理相對貧困問題;社會救助模式從單一的“輸血型”救助到“造血型”救助;社會救助的主體也由政府單一主導發(fā)展為強調政府、社會、救助對象等多方主體參與。

1.救助重點:從絕對貧困到相對貧困

建國初期，長期動亂和嚴峻的國際形勢造成了相當高的絕對貧困率。后來，在政府的努力下，絕對貧困率明顯下降。但是，直到改革開放前(以1978年為例)，仍有2.5億人生活在貧困線以下。[4]在毛澤東時代，階層分化模糊，相對貧困不顯著。改革開放以后，中國經濟的快速發(fā)展使得絕對貧困狀況有了很大改善，但經濟改革同時也重構了社會等級，階層分化加劇了貧困程度的嚴重性，相對貧困逐漸顯著，并逐漸成為社會救助的重點。

2.救助模式:從“輸血型”救助到“造血型”救助

改革開放之前，社會救助領域主要依托緊急救濟計劃和自上而下的民政救助系統(tǒng)，由民政部門以劃撥專項資金的方式對特困人口和受災群眾實施救助。[5]這一時期的救助形式主要是政府實物救助為主，屬于“輸血型”救助。雖然單一、小規(guī)模的“輸血型”救助保障了貧困人口的臨界生存權，但無法從根本上解決貧困問題，農村貧困發(fā)生率依然很高。

改革開放之后，從1978－1985年，救助模式開始由道義救助向制度性救助轉變，但“輸血型”救助的實質未變，暫時性援助無法真正轉化為“造血”能力，反而滋長依賴心理與行為。從1986年開始，國家開始實施以經濟要素為主的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，目標是通過發(fā)展經濟來提高貧困人口的自我發(fā)展能力和增強“造血”能力。在該階段，扶貧模式由“輸血型”轉變?yōu)椤霸煅汀?，經歷了縣級瞄準扶貧開發(fā)模式(1986－1993年)，八七扶貧攻堅開發(fā)模式(1994－2000年)，村級瞄準扶貧開發(fā)模式(2001－2010年)，扶貧到戶開發(fā)模式(2011年至今)，貧困發(fā)生率逐漸下降，扶貧目標精準性逐漸提高，但開發(fā)式扶貧減貧效果開始邊際遞減，凸顯了開發(fā)式扶貧的局限性。實踐證明，如果不對貧困人群進行分類，一刀切式的“輸血式”救助或“造血式”救助，都會造成救助效率低下，減貧效果不佳。

3.救助主體:從政府單一主體到多元主體參與

計劃經濟時期，政府主導、自上而下的社會救助機制，是具有中國特色的反貧困機制，在社會救助的實踐中發(fā)揮了重要作用。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的建立，社會救助資源配置過分強調政府作用而忽視了市場機制的作用，社會救助領域的市場機制發(fā)展滯后，導致效率低下、救助效果乏力。隨著政府職能的轉變和救助理念的轉變，改革自上而下的社會救助體制，強調政府機制、市場機制和社會機制協同合作，已成為當前社會救助的主要目標之一。

二、社會救助制度運行效率分析

社會救助制度的低效表現為救助資源的非均衡配置，其邏輯鏈條如下:政府擠出→社會力量參與不足→救助供給不足、缺乏競爭→救助資源非均衡配置→救助效率低下。

什么樣的社會救助制度是有效率的?筆者認為需要具備三個條件:第一，滿足窮人未被滿足的救助需求;第二，避免富人冒充窮人接受救助，將窮人擠出救助市場;第三，區(qū)分窮人的真實需求與非真實需求。條件一可以通過非營利組織參與社會救助來滿足，條件二可以通過建立信號甄別機制滿足，條件三可以通過對救助者分類管理(按貧困成因分類)和實現救助模式的協同來滿足。

(一)救助主體的效率:誰更有效率?

1.政府還是市場

爭議之一在于政府和市場誰更有效率?政府和市場的邊界源于兩種機制在不同領域配置資源的效率。政府干預首先應該厘清一個邏輯前提:市場能解決的不需要政府干預;市場無法解決，政府也無法解決的同樣不需要政府干預;只有市場失靈且政府可以解決時才需要政府干預。市場失靈是政府干預的必要條件，而不是充分條件。政府往往基于公平理由，干預社會救助領域。但是，公平在一定程度上也可以轉化為效率問題。社會救助的公平目標也體現在救助效率上，如果能有效甄別救助對象，提高救助資金的使用效率，也可以實現縱向公平問題。在社會救助中，公平和效率不是針對一個問題而言，公平是對整個社會而言，效率指的是制度的運行效率和救助主體(政府和非營利組織)的內部效率。只有政府和非營利組織完善內部治理結構，提高自身管理效率，才能募集更多的慈善捐贈。

究竟誰成為社會救助的責任主體更有效率:政府?還是非營利組織?弗里德曼認為，“最理想的途徑是私人慈善事業(yè)”，私人慈善事業(yè)完全可以借助市場的力量實現高效率，“而政府福利活動擴張的代價之一便是私人慈善活動的相應下降”。但弗里德曼也接受“僅有私人慈善機構是不夠的”事實，承認了政府在社會救助中的行為。

社會救助除了政府救助之外，還有民間非營利組織的慈善救助，后者是一種市場行為且效率更高。社會救助的再分配主要是通過政府完成的，在缺乏有效的監(jiān)督和監(jiān)管機制的情況下，由于“奧肯漏桶”的存在所帶來的效率損失非常大，從這個層面來講，非營利組織的管理成本低得多，提供救助也更有效率。在中國，行政管理帶來的效率損失很高，管理過程中的主要效率損失不在管理本身，而在管理過程中的道德風險(管理中的腐敗)。在社會救助中，地方政府是中央政府的代理人，執(zhí)行中央政府的社會救助政策;同時又是公民的代理人，保障公民基本的社會救助權利。由于救助雙方信息不對稱，同時在實際操作中街道辦事處或村委會的工作人員擁有終極代理權，復雜的委托代理鏈條增加了信息不對稱和道德風險的程度。在傳統(tǒng)的由政府主導的社會救助市場，除政府外委托人無法選擇其他代理人，委托人無法遴選和甄別代理人，采取退出策略威脅代理人改善自身行為是不可置信的。因此，政府壟斷社會救助領域，使得社會救助市場因缺乏競爭主體而效率低下。

2.非營利組織的效率

(1)滿足未被滿足的救助需求:彌補政府失靈和市場失靈的空間

由于部分社會救助項目具有“正外部性”(對流浪漢的救助)，市場上缺乏供給主體，在社會救助領域會出現市場失靈。因此，在很長一段時期，政府是社會救助項目的主要提供者。但是，在社會救助領域，同樣存在政府失靈。例如，流浪乞討人員流動性很強，救助地政府救助行為帶有明顯的正外部性，使其提供的救助數量(Q1)會遠小于社會需求量(Q2)，尚有一部分社會救助需求未被滿足。韋斯布羅德(Burton A.Weisbrod)采取了“需求－供給”的分析范式來解釋非營利部門為何產生。在公民社會，政府提供社會救助的數量是由政治決策過程決定的，在不存在投票交易的簡單多數模型中，投票結果往往反映了中位選民的需求，而留下了一部分需求未被滿足的群體，這就為其他組織的介入提供了前提條件。非營利組織的出現，可以滿足未被滿足的公眾需求，彌補了市場失靈和政府失靈的空間，它提供物品的數量取決于政府能夠滿足選民的多樣需求的程度。從韋斯布羅德的理論可以推出，非營利組織的產生是由于自發(fā)的利潤驅動的市場活動不能提供足夠的有外部正效應的物品或服務，而政府提供的這類公共物品或服務在相當數量的少數投票人看來是不足的。[6]

(2)克服營利性組織的契約失靈問題

在社會救助領域，無論是生產者還是消費者都不可能擁有完全的市場信息。同時，生產者和消費者之間也存在信息不對稱。生產者所擁有的私人信息遠遠高于消費者，信息不對稱使消費者往往缺少足夠的信息來評估產品和服務的質量，最優(yōu)契約無法達成。即使達成契約，也很難真正實現。在這種情況下，由營利組織構成的市場競爭可能是無效率的，生產者完全有能力通過提供劣質商品來獲得額外的收益，甚至出現逆向選擇，劣質商品把優(yōu)質商品驅逐出市場(社會救助中則體現為救助質量逐步下降)。契約失靈決定了由營利性組織提供救助是低效率的。

漢斯曼(Hansmann)認為，當購買者不能輕易覺察到所購買的產品的數量或質量時，非營利組織在一種特殊的契約失靈的情形中扮演了有用的角色。非營利組織受非分配性原則約束，不能將所得利益分配給組織實施控制和管理的成員。在社會救助領域，和營利性組織相比，非營利組織降低救助質量、利潤最大化的動機弱得多。因此，非營利組織可以解決契約失靈問題，在社會救助領域大量出現?？梢杂闷跫s失靈的一個經典例子說明這一問題。假設A想向埃塞俄比亞的窮人提供食品和衣服，A可以找一家廠商來負責運送;然而，要證實該廠商是否真的把所需的物品運送到了指定的人手中成本極高，A幾乎不可能為核實情況而飛赴埃塞俄比亞。在這種情況下，A可能會找一家非營利性廠商。[7]在這個例子中可以看出，非營利組織可以克服契約失靈問題，提高救助效率。

(二)救助模式的效率:誰更有效率

1.“現金”還是“實物”

爭議之二在于在社會救助中，現金救助和實物救助誰更有效率?弗里德曼認為，政府使用資金幫助窮人，給予現金比實物更有效。他主張貨幣形式，因為實物形式將選擇權從個人轉移到了政府手中，使得個人喪失了自由選擇的權利。政府習慣“家長主義”地以為“被幫助者”需要某種物品比需要其他東西更迫切，這種援助導致政府用自身偏好代替了救助者的偏好。弗里德曼主張，最有效并且最主要的救助方式是貨幣形式。

固然，貨幣形式可以為救助者提供選擇的自由和權利，然而，如果僅僅以單一貨幣形式提供援助，是否會造成公平和效率損失呢?會不會背離社會救助的初衷呢?如果政府以貨幣形式將教育救助發(fā)放到家長手中，家長是否會把錢真的用到子女的受教育方面?家長往往會“父愛主義”地認為其他方面的需要比子女的受教育更重要，選擇把錢用在其他地方。

基于信息經濟學的分析，當信息完全時，很明顯現金救助是有效率的;當信息不對稱時，不得不采用實物救助。在社會救助領域，哪些項目應該是現金救助，哪些項目應該是實物救助，取決于信息不對稱程度?！皩嵨锞戎北旧砭褪且环N甄別機制，很多情況下政府不是沒有支付能力，而是在信息不對稱時，采用現金救助無法甄別真正的窮人，造成結果的不公平和資金效率的損失。當信息對稱且救助對象容易甄別時，可以采用較高標準?，F實生活中大部分采用實物救助，是因為實物救助可以甄別出真正需要救助的人群。并且，在社會救助中，較之現金救助，實物救助有利于限制救助對象的道德風險，從而提高救助的效率?，F金救助改變了救助對象的預算約束，增加了消費空間，包括不良消費，如救助對象把救助的現金購買煙酒等不良消費，誘發(fā)道德風險。實物救助則不同，沒有改變救助對象的預算約束，所增加的消費是良好消費。

2.“輸血”還是“造血”

爭議之三在于“輸血式救助”和“輸血式”救助誰更有效率?傳統(tǒng)思維認為，輸血是治標之法，造血是治本之道。邏輯上來講，此話不錯。但“造血式”救助是否是一劑萬能良藥?“造血式”救助目的是為了增強貧困人群的造血機能，防止脫貧人口返貧，同時避免“養(yǎng)懶人”。但是應當引起重視的是:首先，“造血式”救助容易忽視救助對象(救助地區(qū)和個人)的個體差異，也會忽視救助對象的真實需求，把強制性項目作為政績浪費在非真實需求項目上;其次，“造血式”救助的前提是救助對象有造血能力，實際工作中沒有對救助對象進行分類，對于喪失勞動能力的絕對貧困人口，“造血式”救助的邊際收益幾乎為0，而對于有勞動能力的相對貧困人口，“造血式”救助的效率較高。

基于以上分析，兩種救助模式效率的比較要厘清一個邏輯前提:針對同一救助對象誰更有效率，針對所有救助對象來比較哪種模式更有效率毫無意義。鑒于此，可以得到兩點基本判斷:一是喪失勞動能力(無造血能力)的絕對貧困人口，“造血式”救助效率幾乎為零;二是對于有勞動能力的相對貧困人口，“造血式”救助的效率較高。簡言之，對于喪失造血功能的貧困人口，“輸血式”救助更有效;對于造血功能較弱的貧困人口，應以“輸血式”救助為主，“造血式”救助為輔;對于潛在造血功能較強的貧困人口，應以“造血式”救助為主，“輸血式”救助為輔。厘清“輸血式”救助與“造血式”救助的邊界，使不同人群對號入座，是發(fā)揮救助效率的關鍵。

(三)制度設計缺陷:信號甄別機制缺失

提高救助效率的前提是建立有效的信號甄別機制。信號甄別機制是處于信息劣勢的一方(救助主體)設計的，在信息甄別模型中，若要達到分離均衡，甄別者(沒有私人信息的一方)所提的同一交易合同對不同的被甄別者必須有不同的收益(效用)。①信號甄別模型是由羅斯查爾德(Michael Rothschild)和斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)于1976年正式建立的。參見謝康、烏家培:《阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨論文精選》，57頁，北京，商務印書館，2002。信號甄別機制是一種“說實話”的機制，讓每個參與人顯示自己的真實類型，應用于社會救助領域可以揭示窮人和富人，解決“冒充”問題。在社會救助中，如果缺乏有效的信號甄別機制，富人②這里的“富人”指的是冒充窮人領取救助金的人，是個相對的概念，相對于窮人來說。便會冒充窮人接受救助，將真正需要救助的窮人擠出救助市場，導致資源配置效率低下。

救助理念的“進步”可能是制度設計失敗的誘因之一。社會救助本來是基于生存權保障而實施的制度，但是，伴隨著社會救助制度本身的發(fā)展，其救助理念亦有轉向基于“個人的尊嚴”維護之趨勢，甚至成了一種政治口號。救助標準不能一味提高，提高的前提是窮人無法“滿足基本生活需求”，而不是為了讓窮人“體面生活”。低標準不是為了損害窮人的利益，而是為了嚇跑富人保護窮人，[8]避免富人占用稀缺的救助資源。救助標準一定是低標準，“提高標準”并不等同于“高標準”。同時，缺乏了“殘忍”的信號甄別機制，僅靠家計調查很難甄別出真正的窮人。

而《濟貧法》中看似缺乏人道主義精神的“劣等處置”原則，實際上卻是一種信號甄別機制。如果救助標準不低，甚至好于工作者，他們的理想選擇便是放棄工作接受救助。在救助數量一定的情況下，“富人”冒充窮人領取救濟金，損害了窮人的利益，真正需要救助的窮人甚至可能被“擠出”救助市場。因此，殘忍的信號甄別機制不是損害了窮人的利益，而是為了嚇跑富人，保護窮人的利益。同樣，如果目標瞄準機制無法發(fā)揮信號甄別的作用，讓不同類型的人對號入座，解決“冒充”問題，無論是“瞄準到村”，還是“瞄準到戶”，無疑都是低效率的?！懊闇蕶C制”的重點不在于“瞄”的對象，而在于是否瞄得“準”，這也將影響制度運行效率。

(四)治理結構缺陷:政府對其他參與主體的擠出

2003年起，國家開始更關注社會保障領域，為非營利組織的迅速發(fā)展提供了契機。與此同時，也應明確認識到，與我國社會的轉型需求不協調的是，我國非營利組織的發(fā)展尚有許多局限和不足，主要表現為政府擠出了非營利組織的參與空間:

第一，政府越位。我國社會救助領域的一個重要現象就是政府救助介入太強，政府越位擠出了非營利組織在社會救助領域的參與空間，非營利組織在社會救助領域發(fā)育不良。

第二，政社不分。由于計劃經濟體制的影響，大量非營利組織“官辦化”特點突出和“政府化”傾向明顯，且“官辦化”、“政府化”色彩短期內很難消除。大量非營利組織的領導人事實上由政府任命，領導有行政級別，人員編制由政府核定，部分人員流動由政府管理，儼然成了政府下屬的一個部門。目前，有近2/3的非營利組織的干部直接來源于業(yè)務主管部門的任命，這也在一定程度上導致了我國非營利組織的內部效率低下。

第三，行政壟斷。慈善組織的主管部門是民政部門，非營利組織的審批很難。在我國一個典型的例子是，體育總局主管的體育彩票中心和民政部門主管的福利彩票發(fā)行中心，“躺著都能賺錢”，原因何在?高度的市場壟斷。在市場壟斷的情況下，不存在如何設計玩法，如何進行市場營銷的問題。個人想成立彩票公司或注冊基金會，審批非常困難。自古以來，“惻隱之心人皆有之”，中國人并不缺乏愛心和參與能力，是由于市場壟斷而缺乏參與機會，同時人們也不愿意把錢交給壟斷性的紅十字會。紅十字會在西方是屬于民間組織，在中國官辦色彩很重，紅十字會的領導人有行政級別，“去行政化”阻力很大。行政壟斷造成救助市場效率低下。

另一方面，政府擠出導致救助對象話語權缺失。長期以來，救助對象被排斥于社會救助參與主體之外，只能被動接受救助，也不符合踐行群眾路線的要求。政府沒有區(qū)分救助對象的真實需求與非真實需求的邊界，可能會導致救助資源的配置效率低下。比如，粵北山區(qū)某扶貧示范村，受援修建一條公路和一個公廁，公廁花費10萬元，每家每戶都有廁所使得公廁并非真實需求，但最終政府不顧反對還是修了。因此，在扶貧救助中應當賦予救助對象足夠的話語權，區(qū)分真實需求與非真實需求，以救助對象的真實需求為杠桿調整救助政策，提高救助效率。

三、協同治理:基于市場邏輯的治理之道

為何政府對社會救助的管理往往是低效率的，協同治理才是社會救助制度低效運行的治理之道?原因在于，管理是一種自上而下的方式，是一種外部性的管理，強勢政府在社會救助中擁有極大的話語權，而非營利組織和救助對象處于弱勢地位，救助對象長期被排斥在反貧困治理結構之外，無法同政府部門形成制衡關系。同時，部門之間缺乏動力，相互扯皮，社會救助資金反而成了一些地方政府的額外收入來源。協同治理則強調從內部完善治理結構，將非營利組織和救助對象納入社會救助參與主體之中，分配各權利責任主體的利益責任結構，形成相互約束、相互制衡的關系，減少部門扯皮，提高參與動力。其次，協同治理是基于市場的邏輯，強調社會組織的參與，市場機制可以很好地解決合作問題。社會力量的重建不是短期項目，只有破除行政壁壘，打破政府在社會救助領域的壟斷，社會組織和個人成為自由競爭的市場主體，人們才會更有愛心和道德。破除行政壁壘，是實現協同治理、提高救助效率的前提條件。

社會救助領域中的協同治理是為了達到救助資源的均衡配置，發(fā)揮市場在資源配置中的主體地位，按照市場邏輯運作，實現社會救助的可持續(xù)發(fā)展。既承認政府失靈的存在，亦不否認市場失靈的可能;既不否認政府在社會救助中的作用，也不是鼓吹無政府主義，而是強調重視市場機制在社會救助領域的重要作用。政府不是萬能的，在政府和公民社會的動態(tài)博弈中，制度性承諾才是“可置信承諾”。在可置信承諾的前提條件下，才會有更多的人信任政府，提供救助服務?？傊?，在社會救助領域，有限的政府最強大，[9]政府“約束自己的權力反而對自己有利”，政府允許社會力量參與社會救助，減少行政干預，反而能提高救助效率。

(一)參與主體的協同

實現參與主體協同治理的前提是政府職能的轉變，而政府職能的轉變應先厘清政府和市場在社會救助中的作用邊界。對救助項目進行全面研究和分類，區(qū)分哪些項目需要政府財政支持，哪些項目需要政府直接提供，哪些服務可以由市場提供，哪些服務可以由非營利組織提供，政府應當把市場可以解決的問題通過市場機制解決。

實現協同治理的關鍵在于厘清參與主體間的權利責任關系。首先，在中央和地方的救助支出責任劃分上，樹立中央政府和地方政府共同承擔救助支出，以中央政府為主的理念。[10]中央政府負責社會救助的宏觀管理和監(jiān)督責任，地方政府負責事權分配格局，使事權、財權和支出責任相對稱，完善政府內部治理結構;其次，建立政府與非營利組織的協作機制，政府創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和搭建平臺，鼓勵非營利組織提供救助服務。通過政社分開，非營利組織不再作為救助政策的附屬機構，有權參與救助政策的制定、執(zhí)行和評估等環(huán)節(jié)，真正成為社會救助領域中的市場競爭主體;最后，將救助對象納入參與主體中，改變其被動受體地位，增強救助對象的話語權，同時可以提高其參與意識，避免只享受救助權利而不承擔扶貧開發(fā)的義務和責任，通過賦予救助對象話語權和明確權利責任來降低道德風險。

實現協同治理的保障在于建立社會救助項目監(jiān)控評估體系，對地方政府救助資金使用效率進行評估，評估結果作為政府績效考核的一項內容，提高地方政府違約成本。

(二)救助模式的協同

對貧困人群的救助不應簡單的采取“一刀切”的方法，對救助對象采取現金救助與實物救助擇其一的方式，或對某地區(qū)采取“輸血式救助”與“造血式救助”擇其一的方式。實踐證明，單一實施哪種模式都有一定的局限性。單一的現金救助無法甄別真實貧困人群并伴隨道德風險問題，單一的實物救助使窮人喪失了自由選擇的權利，無法用于真實需求;單一的輸血式救助使貧困地區(qū)和貧困人群不愿脫貧，單一的造血式救助使得一些無造血能力的絕對貧困人口無法脫貧。

那么，擺在眼前的問題是，在救助實踐中關于救助模式該如何選擇，采取哪種模式更有效率?救助模式協同互動的邏輯起點是區(qū)分救助對象的類別。救助對象甄別成本較低(如先天性殘疾)，可以采取現金救助為主，實物救助為輔，并且救助標準不應很低(低標準只是為了甄別);救助對象甄別成本較高，應采取實物救助為主，且附帶殘忍的甄別機制;救助對象處于絕對貧困階段，應采取“輸血型”救助為主，“造血型”救助為輔;救助對象處于相對貧困階段，應采取“造血型”救助為主，“輸血型”救助為輔。只有對救助對象進行科學分類，明晰救助模式的邊界，方能實現“現金與實物協同互動”、“輸血與造血協同互動”[11]的綜合救助模式。

(三)城鄉(xiāng)之間的協同

城鄉(xiāng)不同社會救助項目的出臺時間、保障標準、保障目標差異很大，這些項目并未整合成為統(tǒng)一的社會救助制度，各項目之間中央和地方具體的權責難以統(tǒng)一明晰劃分。在實際工作中，城鄉(xiāng)部門間缺乏協同合作，條塊分割的管理體制往往造成重復救助、多頭救助、救助遺漏等無序現象，嚴重影響了救助效率。因此，對社會救助項目進行整合十分必要。將各種救助項目整合到一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度框架中，界定中央和地方之間、城鄉(xiāng)之間救助責任的邊界，明確權責關系，提高社會救助的科學性和有效性，讓城鄉(xiāng)困難群體享受到均衡化、同質化的社會救助服務。

[1]徐月賓、劉鳳芹、張秀蘭:《中國農村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護轉變》，載《中國社會科學》，2007(3)。

[2][4]尼古拉斯·巴爾:《福利國家經濟學》，中文版，16～18頁，北京，中國勞動社會保障出版社，2003。

[3][5]趙曼、呂國營:《社會保障學》，30 ～31 頁，北京，高等教育出版社，2010。

[6][7]舍曼·富蘭德、艾倫·C﹒古德曼、邁倫·斯坦諾:《衛(wèi)生經濟學》，中文版，283～284頁，北京，中國人民大學出版社，2011。

[8]Fudenberg，Drew and Jean Tirole.“Game Theory”，MIT Press，1991.

[9]張維迎:《博弈與社會》，112頁，北京，北京大學出版社，2013。

[10]楊紅燕:《中央與地方政府間社會救助支出責任劃分——理論基礎、國際經驗與改革思路》，載《中國軟科學》，2011(1)。

[11]譚賢楚:《“輸血”與“造血”:的協同——中國農村扶貧模式的演進趨勢》，載《甘肅社會科學》，2011(3)。