論城市綜合執(zhí)法管理主體的法律文化意識

劉定安

（湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412000）

城市綜合執(zhí)法管理是指依國家相關(guān)法律，由城市管理機(jī)構(gòu)和人員實(shí)現(xiàn)對城市范圍內(nèi)占有或利用城市公物行為的管理。城市公物包括廣義上的城市街道、廣場、綠地、空地、水域、公共設(shè)施等［1］。古希臘城邦國家的城管是稅收活動［2］；近代聯(lián)邦制國家是分級分權(quán)管理［3］；我國城管多采用政府包攬方式。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使我國城市成為矛盾多發(fā)地，糾紛有治安、行政、民事或刑事屬性。研究表明，城管糾紛突顯城管主體法律文化意識缺失，在法律教育、法律自覺、法律執(zhí)行力方面都有不足，應(yīng)從法律文化意識視角重新定義城管執(zhí)法內(nèi)涵以實(shí)現(xiàn)我國城市綜合執(zhí)法管理變革。

一、城管主體法律文化意識缺失

眾所周知，法律文化意識是國家法律或部門法律的基本精神和原理。法律文化意識是法律的本源，是人在社會的價(jià)值取向［4］，城管主體法律教育缺失、法律自覺性缺失和法律執(zhí)行力缺失源于法律文化意識淡薄、扭曲。

城管主體法律教育缺失原因首先表現(xiàn)在我國出臺的有關(guān)城管法律偏少，專門法律沒有，教育手段和資料因此貧乏。目前城管執(zhí)法依據(jù)的是國務(wù)院《行政處罰法》，第16條規(guī)定經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市政府，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)是否行使行政處罰權(quán)。規(guī)定雖然創(chuàng)新了我國法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政職權(quán)的立法實(shí)踐，但地方政府可自行設(shè)立城管機(jī)構(gòu)，意味著立法機(jī)關(guān)主動放棄并喪失對行政權(quán)力設(shè)定的控制，客觀上造成城管政出多門，也造成城管主體針對性法律教育缺失。與西方國家由自然經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)演化模式不同，我國處于向市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，法律變革具有自上而下推進(jìn)特點(diǎn)，這似乎是對我國人治傳統(tǒng)的繼承，卻反映了我國社會主義初級階段改革的特點(diǎn)。法律教育缺失不是沒有法律條文，而在于法律文化意識缺失。法律文化意識是人內(nèi)心深處對法律的尊重、敬畏和信任，法律文化意識在行為人接受法律教育過程中潛移默化而成［5］。法律缺位扭曲或淡薄法律文化意識，成為城管主體法律教育先天缺失的原因。其次，城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)起步晚，成員學(xué)歷低、專業(yè)法律知識欠缺、接受法律再教育基礎(chǔ)差、法律學(xué)習(xí)自覺性和積極性不夠。這些因素直接或間接影響城管隊(duì)員個(gè)人對法律文化意識的漠視。主體行為人沒有執(zhí)法前的系統(tǒng)法律專業(yè)學(xué)習(xí)和基本執(zhí)法素質(zhì)培訓(xùn)；也沒有執(zhí)法后主動法律再學(xué)習(xí)。城管主體忽視執(zhí)法教育、執(zhí)法教育監(jiān)督、執(zhí)法教育保障、執(zhí)法教育考核等制度，使得城管執(zhí)法隊(duì)伍文化上缺乏接受法律教育基礎(chǔ)、理論上缺乏法律教育主動、政治上缺乏法律教育保障、方法上缺乏法律教育手段、思想上缺乏法律教育心態(tài)。城管人員疏于法律學(xué)習(xí)，不主動接受法律文化思想教育，是城管主體法律教育后天缺失的原因。

城管主體法律自覺的缺失原因表現(xiàn)為：從法律文化意識理論層面說，城管不僅行使行政處罰權(quán)、行政檢查權(quán)，還可以行使行政強(qiáng)制權(quán)。眾所周知，行政檢查權(quán)是行政處罰權(quán)的前提，沒有行政檢查權(quán)無法行使行政處罰權(quán)。城管行使行政強(qiáng)制權(quán)于法無據(jù)，因此缺乏其他相應(yīng)強(qiáng)勢權(quán)力部門的支持與配合。處于城管一線的城管卻游離在城市強(qiáng)勢權(quán)力部門之間：管理商業(yè)經(jīng)營活動，有工商、稅務(wù)管理；管理行政執(zhí)法，有紀(jì)檢系統(tǒng)、法院系統(tǒng)和檢察系統(tǒng)機(jī)構(gòu)；管理治安、刑事、涉外，有公安、國安、交警或武警。城市范圍內(nèi)，城管似乎都可以管，而管理權(quán)重與威信卻處于城市整體管理執(zhí)法末位。城管執(zhí)法權(quán)力、執(zhí)法地位、執(zhí)法力度、執(zhí)法威信與其城管重要性不相符，使城管主體人陷入執(zhí)法悖論：城管工作首當(dāng)其沖，卻位列城市各部門之末。工作重要性、管理權(quán)重與實(shí)際威信的反差，是法律文化意識視角下城管行為人缺失法律自覺的內(nèi)在原因。從法律文化意識實(shí)踐層面說，城市綜合執(zhí)法管理應(yīng)注意與社會市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律的融洽、互動、對接與和諧，使法律有可操作性、實(shí)效性和可接受性。但是，城管招募人員時(shí)設(shè)置的法律專業(yè)知識考核、法律從業(yè)資格條件，與工商、稅務(wù)、公安、國安、法院、檢察、武警、交警或其他公務(wù)員部門招募標(biāo)準(zhǔn)不同，后者有嚴(yán)格專業(yè)控制。前者準(zhǔn)入制和統(tǒng)一性背離，便沒有可操作性。城管法律自覺性受到壓抑，執(zhí)法不作為或亂作為，是法律文化意識視角下城管行為人缺失法律自覺性的外在原因。內(nèi)在與外在兩個(gè)原因，造成城管主體法律自覺性的缺失。

城管主體法律執(zhí)行力缺失的原因表現(xiàn)，在于城管法律制度不全和法律文化意識文化建設(shè)乏力。

如前所述，法律制度不全是指城管執(zhí)法實(shí)踐中主體并無專門法律可依。除開《行政處罰法》外，只有1992年5月20日國務(wù)院第104次常務(wù)會議通過的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和1994年7月5日第八屆人大通過的中華人民共和國《城市房地產(chǎn)管理法》等文件的個(gè)別條文可作依據(jù)。從1997年全國首個(gè)城管綜合執(zhí)法試點(diǎn)到目前沒有專門城管法律問世，執(zhí)法緊迫性、復(fù)雜性與法律性缺失，助長城管執(zhí)法的隨意性和簡單性，導(dǎo)致執(zhí)法底氣不足、法律文化意識淡薄，是客觀上城管主體法律執(zhí)行力缺失的原因。法律文化意識文化建設(shè)乏力是指在城管實(shí)踐中，社會法律文化意識形態(tài)形成的缺位對國家法制產(chǎn)生的消極影響。社會法律文化意識形態(tài)對執(zhí)法行為人的正確執(zhí)法、公正執(zhí)法有決定性作用。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和文革造成社會法律文化意識形態(tài)扭曲或建設(shè)的空白，明顯表現(xiàn)為法律文化意識培育薄弱。城管主體法律執(zhí)行力缺失源于法律文化意識培育乏力。城管執(zhí)法主體法律教育、法律自覺性、法律執(zhí)行力缺失不能單靠文件學(xué)習(xí)。相反，要探求法律文化本源，在傳統(tǒng)城市理念和傳統(tǒng)城管執(zhí)法內(nèi)涵方面進(jìn)行變革。

二、傳統(tǒng)城市理念和傳統(tǒng)城管執(zhí)法內(nèi)涵的根本變革

傳統(tǒng)城市綜合執(zhí)法理念和傳統(tǒng)城市綜合執(zhí)法內(nèi)涵的變革，要側(cè)重在建設(shè)可繼承的、可持續(xù)發(fā)展的華夏民族法的傳統(tǒng)精神和法律文化意識形態(tài)，以充分體現(xiàn)社會主義法的優(yōu)越性，在傳統(tǒng)城市管理理念和傳統(tǒng)城市管理內(nèi)涵做出根本變革。

傳統(tǒng)城市綜合執(zhí)法理念的變革首先需要轉(zhuǎn)變關(guān)于城市的認(rèn)知，重新定義城市。城市不是軍營，不是集中營，城市生活不能限定為某種模式，講究整齊劃一。在城市里，推車挑擔(dān)、走街穿巷、高聲叫賣的商販；臨街的商業(yè)店鋪，熙熙攘攘的人群；鳥籠掛在樹上的老人，聚眾街舞的婦女，柳樹下的看書者，池塘邊的垂釣人；騎自行車、擠公交車的上班族；呼嘯而過的警車、消防車、救護(hù)車；都是城市的一部分。北宋時(shí)由張擇端創(chuàng)作的畫卷 《清明上河圖》，描繪的雖然是汴京清明時(shí)節(jié)的繁榮景象，未嘗不是對今天城市社會人民生活模式的啟發(fā)。圖畫里沒有城市綜合執(zhí)法管理痕跡，因?yàn)槌鞘芯C合執(zhí)法管理應(yīng)該由城市經(jīng)濟(jì)規(guī)律來決定。城管主體需要知道司馬遷“破觚為圜，斫雕為樸”的道理；要使相對行為人安居樂業(yè)。城管最高境界就是塑造當(dāng)代城市社會的《清明上河圖》，重現(xiàn)當(dāng)代中國城市社會的“黎民艾安”的生活法律秩序和法律文化意識形態(tài)。傳統(tǒng)城管思想的變革還需要轉(zhuǎn)變城管主體的立場，了解城市促進(jìn)民生、民權(quán)繁榮城市的作用。利用城市公物資源是失地農(nóng)民求生的希望。按照科學(xué)社會主義理論，集體土地所有權(quán)不能量化到農(nóng)民個(gè)體，集體所有不是私有。喪失集體所有制土地的農(nóng)民，只能去城市在城市公共空間利用公物謀生。城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民進(jìn)入城市是必然的［6］，城市化需要農(nóng)民離開土地成為城市建設(shè)力量。但將城市等同企業(yè)，功利心態(tài)明顯，追求利益、政績、個(gè)人晉升傾向，忽視法律文化意識則不可取。城管主體應(yīng)優(yōu)化城市物質(zhì)資源配置，在嚴(yán)格執(zhí)法中以順應(yīng)民生，幫助失地農(nóng)民、或其他從事零售業(yè)、服務(wù)業(yè)的自然人在城市站穩(wěn)腳根，發(fā)揮積極作用［7］；明白堵塞不如開導(dǎo)的道理［8］，維持比法律條文更重要的法律文化意識的普世價(jià)值。

傳統(tǒng)城管執(zhí)法內(nèi)涵的根本改變要通過增強(qiáng)法制教育，確立法律文化意識是城管重要內(nèi)涵。

改變傳統(tǒng)城管執(zhí)法觀念，就可以改變傳統(tǒng)城管主體的傳統(tǒng)執(zhí)法內(nèi)涵。要從社會可持續(xù)發(fā)展觀點(diǎn)入手，大力創(chuàng)新城管主體法律文化意識及執(zhí)法內(nèi)容。司馬遷在《酷吏列傳序》曾引用孔子話：“導(dǎo)之以政，齊之以刑，民免而無恥”。政治與刑法有一定功效，但不是法治目的，更不是城管執(zhí)法目的。司馬遷在《太史公自序》曾說的“禮禁未然之前，法施未然之后”，是法律文化意識重要內(nèi)涵。法的作用直接、強(qiáng)制；禮作為人內(nèi)心深處潛移默化的法治教化，雖然不像法明顯，但法律文化意識教化性遠(yuǎn)比執(zhí)法處罰強(qiáng)烈。在法律文化意識上，要突出民生、民權(quán)；在法律文化人格上，要先尊重民生、民權(quán)。預(yù)防，不是懲處，才是法律文化意識存在的意義。生存權(quán)有社會權(quán)性質(zhì)，也有自由權(quán)成分，不受國家任意干預(yù)的權(quán)力，若國家任意限制公民自由權(quán)，公民生存權(quán)必然被剝奪。所以孔子主張“導(dǎo)之以德，齊之以禮，有恥且格”才是法制的根本。城管執(zhí)法糾紛多關(guān)鍵在于法律文化意識理解不到位。執(zhí)法部門只有悍衛(wèi)、拓寬民眾生存空間，才是城管執(zhí)法內(nèi)涵的根本變革。法制保障人民權(quán)益，執(zhí)法增加民主監(jiān)督以保障生存權(quán)的法制程序。用實(shí)體法和程序法保證城管正確行使執(zhí)法權(quán)。在執(zhí)法中避免不正之風(fēng)，糾正、處罰有損執(zhí)法隊(duì)伍形象的任何行為。從法律本源出發(fā)，創(chuàng)新城管主體法律文化意識及法律行為內(nèi)涵。倡導(dǎo)換位思考，倡導(dǎo)與城管相對行為人的利益交集，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展［9］。我國1991年《法的傳統(tǒng)精神或法律文化意識狀況白皮書》強(qiáng)調(diào)生存權(quán)是首要的法的傳統(tǒng)精神或法律文化意識：“沒有生存權(quán)，其他一切法的傳統(tǒng)精神或法律文化意識均無從談起”。城管綜合執(zhí)法貫徹服務(wù)型政府理念自然能夠服務(wù)民生、尊崇法律文化意識、以疏代堵的城管內(nèi)涵。城管相對行為人的城管執(zhí)法約束不同于一般的民事或刑事案件，城管相對行為人公物權(quán)違反需要法律法規(guī)教育，更需要幫助與扶持［10］。這樣，公物違反行為會減少，公物違反典型案列也會有效處理，這意味著城市綜合執(zhí)法管理充滿法律文化意識形態(tài)正能量。

三、結(jié)語

城管執(zhí)法有保障民生和強(qiáng)化法律文化意識形態(tài)雙重義務(wù)，也有遵守法律道德、憲法、法律文化意識的要求。城管主體需要從法律文化意識上重新定義城市理念、變革傳統(tǒng)城管執(zhí)法內(nèi)涵，從法律文化意識上加強(qiáng)法律教育、法律自覺性和法律執(zhí)行力；建設(shè)法律文化意識正常、可持續(xù)發(fā)展的中國城市社會。

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