行政執(zhí)法協(xié)商的濫用及其防范

陳應(yīng)珍，申 浩

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108）

行政執(zhí)法協(xié)商的濫用及其防范

陳應(yīng)珍，申 浩

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108）

行政執(zhí)法協(xié)商作為一種柔性的執(zhí)法方式，有效地彌補(bǔ)了強(qiáng)制性執(zhí)法的不足，充分彰顯了“以人為本”的執(zhí)政理念。但它也是一把雙刃劍，在發(fā)揮積極影響的同時(shí)，存在著協(xié)商交易、假意協(xié)商、違法協(xié)商等濫用的風(fēng)險(xiǎn)。目前，行政執(zhí)法協(xié)商這一新型執(zhí)法方式還處在一個(gè)摸索前進(jìn)的階段。因而，只有進(jìn)一步從執(zhí)法裁量權(quán)、協(xié)商執(zhí)法程序、執(zhí)法人員素質(zhì)、監(jiān)督機(jī)制等方面提出相應(yīng)的完善建議，才能使執(zhí)法協(xié)商真正發(fā)揮出營造和諧執(zhí)法秩序的目標(biāo)。

行政執(zhí)法；執(zhí)法協(xié)商；執(zhí)法人員

傳統(tǒng)強(qiáng)制性執(zhí)法手段已無法適應(yīng)日益復(fù)雜多變的行政活動(dòng)。協(xié)商民主理論的興起及自由裁量理論的運(yùn)用，使得“公權(quán)力不可處分”的理念開始動(dòng)搖，為行政執(zhí)法引入?yún)f(xié)商機(jī)制奠定了理論基礎(chǔ)；妥善處理各種社會(huì)糾紛的現(xiàn)實(shí)需求，為協(xié)商性執(zhí)法方式的適用提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。行政執(zhí)法協(xié)商這一執(zhí)法方式，是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要舉措，也是行政民主化趨勢的應(yīng)有之意。但它作為一種新的執(zhí)法方式，難免存在著不足，本文試就執(zhí)法協(xié)商的濫用及其防范作一探討。

一、行政執(zhí)法協(xié)商濫用的內(nèi)涵

隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政疆域的擴(kuò)張及行政任務(wù)的多樣化，在日趨復(fù)雜行政活動(dòng)中，行政主體全然借助傳統(tǒng)的強(qiáng)制性執(zhí)法或壓制性執(zhí)法方式，有時(shí)未必見效，不僅預(yù)期行政狀態(tài)無法實(shí)現(xiàn)，甚至形成行政相對人與行政主體的激烈對峙局面。[1]（P19-29）為了緩和兩者的對立狀態(tài)，更好地實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法目標(biāo)，作為一種新的柔性執(zhí)法方式——行政執(zhí)法協(xié)商，便在行政執(zhí)法實(shí)踐過程中應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸為法律所認(rèn)可，如我國《行政強(qiáng)制法》第42條規(guī)定：“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金?！痹谖覈姓?zhí)法領(lǐng)域，協(xié)商方式不僅體現(xiàn)在行政強(qiáng)制執(zhí)行之中，如《行政處罰法》第52條規(guī)定：“當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納?！边@也存在協(xié)商的空間。

在行政執(zhí)法領(lǐng)域中引入?yún)f(xié)商機(jī)制，契合了“人本”“和諧”“效率”的精神，但也存在著被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。行政執(zhí)法協(xié)商的濫用是指行政機(jī)關(guān)在處理行政事務(wù)的過程中，出于私益或單位、小集團(tuán)利益，與相對人隨意協(xié)商，恣意作出行政決定的行為，它具有如下特點(diǎn)：（1）協(xié)商目的的非正當(dāng)性。協(xié)商本是讓相對人參與到執(zhí)法過程中，來緩和兩者對立狀態(tài)，更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目標(biāo)，但法律所賦予的裁量空間，往往成為行政機(jī)關(guān)通過協(xié)商謀取私益或自己部門私利的契機(jī)。（2）恣意性。由于目前法律法規(guī)對是否須協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商什么規(guī)定不明確或沒有規(guī)定，在執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往自主決定協(xié)商的內(nèi)容，隨意地與相對人協(xié)商，甚至在可以協(xié)商的條件下，不進(jìn)行協(xié)商。以《行政強(qiáng)制法》第42條規(guī)定為例，該條只是規(guī)定行政機(jī)關(guān)“可以”（而不是“應(yīng)該”）與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議，如果行政相對人提出協(xié)商請求，是否協(xié)商還是由行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)決定。（3）形式性。執(zhí)法協(xié)商為行政主體與相對人的商談、交流搭建了平臺。對相對人來說，協(xié)商的過程固然重要，但協(xié)商的結(jié)果是否會(huì)被采納才是他們更加看重的，但在實(shí)踐中，協(xié)商往往流于形式，行政機(jī)關(guān)僅僅是為了通過協(xié)商來展現(xiàn)自己程序上的民主形象，對協(xié)商結(jié)果往往會(huì)以情勢變更來推翻或根本就采取視而不見的態(tài)度，執(zhí)法協(xié)商成為一場作秀。

二、行政執(zhí)法協(xié)商濫用的表現(xiàn)及危害

行政執(zhí)法協(xié)商是伴隨“公權(quán)力不可處分”理論向“民主協(xié)商”理論轉(zhuǎn)變、行政執(zhí)法由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，不僅要遵守法律規(guī)定，更要正確理解行政執(zhí)法目的，正視行政執(zhí)法主體與行政相對人的關(guān)系。協(xié)商性執(zhí)法相比傳統(tǒng)執(zhí)法方式具有更大的靈活性，也存在更大的濫用空間。

（一）協(xié)商交易

行政執(zhí)法中的協(xié)商交易，是指在執(zhí)法實(shí)踐中，行政相對人通過協(xié)商過程給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定的物質(zhì)利益或其他好處，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)從本部門的局部利益出發(fā)，借助協(xié)商過程對行政相對人的違法行為的從輕處罰或不予處罰的情形。在利益的誘惑下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對人在協(xié)商過程中私下達(dá)成共識，執(zhí)法協(xié)商演變成了執(zhí)法交易。這種行為不僅沒有糾正違法行為對公共利益造成的損害，而且還嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)的形象，減損了政府的公信力。

（二）假意協(xié)商

假意協(xié)商就是“走過場”，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不是真心想了解行政相對人的訴求，及時(shí)有效地通過說理、交流等協(xié)商形式，與行政相對人形成對執(zhí)行的共識，對行政相對人的實(shí)體權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行回應(yīng)，只是想通過協(xié)商來彰顯下自己程序的公正。行政執(zhí)法協(xié)商本是行政機(jī)關(guān)與行政相對人相互商議、真實(shí)互動(dòng)的過程，但在實(shí)踐中，協(xié)商往往是虛的，不能對行政決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，“協(xié)商”不過是“走過場”，不過是“作秀”，不能真正解決行政執(zhí)法過程中存在的問題，不能起到提高行政決定的可接受性的作用。這種假意協(xié)商是對真正的執(zhí)法協(xié)商精神的背叛，只會(huì)引起行政相對人的厭惡，加劇雙方的矛盾。

（三）違法協(xié)商

違法協(xié)商是指行政主體違反法律的規(guī)定所進(jìn)行的協(xié)商活動(dòng)。任何行政執(zhí)法活動(dòng)都必須合法，不得損害公共利益和其他主體的合法權(quán)益，協(xié)商作為執(zhí)法的一個(gè)環(huán)節(jié)也不例外。但是，在具體的執(zhí)法實(shí)踐過程中，尤其是面對一些具有社會(huì)影響力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對人，行政主體往往會(huì)忽視公共利益和其他主體的合法權(quán)益進(jìn)行違法協(xié)商，例如，蕭山區(qū)物價(jià)局在檢查當(dāng)?shù)蒯t(yī)院收費(fèi)情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)醫(yī)院亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，但最終執(zhí)法時(shí)卻沒有依法處理，而是與醫(yī)院“協(xié)商定價(jià)”，打折處罰，醫(yī)院違規(guī)亂收費(fèi)數(shù)額與物價(jià)局實(shí)際處罰數(shù)據(jù)天差地別，物價(jià)局本應(yīng)作為醫(yī)院亂收費(fèi)的監(jiān)管者，卻最終成了醫(yī)院亂收費(fèi)的幫手，嚴(yán)肅的法律標(biāo)準(zhǔn)成了“游標(biāo)卡尺”，造成了亂收費(fèi)現(xiàn)象的失控，嚴(yán)重?fù)p害了病人的利益。①

三、行政執(zhí)法協(xié)商濫用之溯因

行政執(zhí)法協(xié)商濫用的產(chǎn)生是多方面因素共同影響的結(jié)果，其中裁量權(quán)的寬泛、程序控制缺乏、執(zhí)法人員私利訴求具有決定性作用。

（一）自由裁量權(quán)的存在是根本原因

自由裁量權(quán)的存在既是行政執(zhí)法協(xié)商得以存在的前提，也是造成執(zhí)法協(xié)商濫用的殷實(shí)土壤。為了應(yīng)對復(fù)雜多變的行政管理事務(wù)，我國現(xiàn)行的許多法律法規(guī)都在不同的程度上賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，即法律規(guī)范僅對行為目的、范圍等作出原則性規(guī)定，而將行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式留給行政機(jī)關(guān)自行判斷、決定。[2](P118)這種彈性規(guī)定使得部分行政執(zhí)法人員在執(zhí)法協(xié)商過程中鉆法律漏洞，置權(quán)力的行使目的于不顧，把裁量權(quán)私有化、關(guān)系化、商品化[3](P148-151)，變成自己權(quán)力尋租的工具。

（二）程序控制的缺失是客觀原因

法治軌道下的行政執(zhí)法必須是遵循程序正義的活動(dòng)，執(zhí)行的合法性很大程度上來自于行為的合程序性。[4]（P84-93）行政執(zhí)法協(xié)商作為行政執(zhí)法的一個(gè)重要手段，應(yīng)該有明確的程序要求，即協(xié)商程序在什么條件下啟動(dòng)、怎樣進(jìn)行協(xié)商以及協(xié)商進(jìn)行多久等程序規(guī)定，但我國對執(zhí)法協(xié)商還缺乏相應(yīng)的程序控制，沒有明確的程序適用規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法協(xié)商往往是根據(jù)執(zhí)法主體的需要進(jìn)行隨意協(xié)商。另外，缺失信息公開要求的執(zhí)法協(xié)商，使得協(xié)商雙方往往是私下、不公開的商議，對于協(xié)商的具體內(nèi)容，以及協(xié)商的依據(jù)和結(jié)果都不會(huì)進(jìn)行公示，信息公開監(jiān)督機(jī)制的缺失也導(dǎo)致了協(xié)商濫用狀況的出現(xiàn)。

（三）執(zhí)法主體的利益訴求是主觀原因

行政機(jī)關(guān)執(zhí)法狀況的好壞往往通過各種量化指標(biāo)來評判，如地方經(jīng)濟(jì)的GDP增長率、行政訴訟的敗訴率、國家賠償案件率等，這些指標(biāo)的高低不僅反映出當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的治理狀況，還關(guān)乎著執(zhí)法人員自身的政治前途。為了片面追求低敗訴率、低信訪率等現(xiàn)象，對于一些疑難復(fù)雜案件以及存在一定爭議的案件 （如拆遷補(bǔ)償案件），行政主體通過協(xié)商，部分犧牲掉法治的價(jià)值和公共利益，如補(bǔ)償更多的拆遷款給“釘子戶”，來換取行政相對人的妥協(xié)與配合；在政績沖動(dòng)的驅(qū)使下，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對上級評估、考核以及安撫群眾，對于嚴(yán)重的違法案件如工業(yè)企業(yè)造成的環(huán)境污染案件，行政主體通過執(zhí)法中的協(xié)商，只是靠給與污染企業(yè)一定的罰款來平息群眾的怒氣，對于企業(yè)的發(fā)展往往是采取放縱的態(tài)度。行政執(zhí)法過程中充斥著行政執(zhí)法人員的政績沖動(dòng)，而執(zhí)法協(xié)商恰恰為其實(shí)現(xiàn)自己的政績提供了契機(jī)。借助執(zhí)法過程中的協(xié)商，部分犧牲掉公共利益來換取社會(huì)秩序的“和諧”與自身的“發(fā)展”不僅是執(zhí)法主體的利益訴求，也是造成協(xié)商濫用的原因所在。

四、行政執(zhí)法協(xié)商濫用的防控措施

行政民主化是現(xiàn)代行政發(fā)展的全球化趨勢，我們要順應(yīng)行政民主化的基本趨勢，就需要不斷堅(jiān)持和完善行政執(zhí)法協(xié)商這一柔性執(zhí)法方式，以更好發(fā)揮其作用。

（一）建立行政裁量基準(zhǔn)制度，明確協(xié)商的條件和幅度

行政執(zhí)法協(xié)商的濫用不在于法律所賦予的行政裁量權(quán)本身，而在于裁量權(quán)在具體適用時(shí)條件和標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。因此，對于行政執(zhí)法協(xié)商來說，通過建立行政裁量基準(zhǔn)制度，將裁量的幅度進(jìn)行更加細(xì)化的劃分，明確裁量的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)，可以有效地防止其濫用的發(fā)生。行政裁量基準(zhǔn)制度不是要消滅行政裁量權(quán)，而是要借助具體的、明確的、細(xì)化的規(guī)則來抑制裁量的濫用。[5]（P25-32）各個(gè)省份的立法機(jī)關(guān)可以結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)情況，對行政裁量權(quán)作出科學(xué)合理的細(xì)化量化規(guī)定，通過細(xì)化裁量權(quán)適用的條件、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)其具體適用時(shí)的可操作性，減少主觀隨意性。通過將規(guī)制細(xì)化甚至量化的方式來壓縮行政機(jī)關(guān)的裁量空間，不僅可以促使行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法協(xié)商過程中合法合理地使用法律，更能保障執(zhí)法協(xié)商的結(jié)果得到社會(huì)的認(rèn)可和行政相對人的認(rèn)同。

（二）完善協(xié)商的程序性規(guī)定，加強(qiáng)信息公開

程序是控制行政權(quán)力和保護(hù)相對人權(quán)利的重要方式，也是防止協(xié)商濫用的重要手段?？刂坪头婪缎姓f(xié)商的濫用，不僅要從控制協(xié)商裁量的實(shí)體權(quán)力入手，更要加強(qiáng)協(xié)商的程序性控制。一方面，將執(zhí)法協(xié)商的條件、步驟、方式等程序性規(guī)定統(tǒng)一到規(guī)范性法律文件之中，并公布于眾，方便相對人了解和監(jiān)督；另一方面，構(gòu)建執(zhí)法協(xié)商信息公開制度。[6]（P123）信息公開制度是對行政執(zhí)法協(xié)商進(jìn)行程序性控制的一個(gè)有力措施。執(zhí)法協(xié)商信息的公開應(yīng)該包括公開協(xié)商的參與人、協(xié)商的具體時(shí)間和地點(diǎn)、協(xié)商的過程、協(xié)商所達(dá)成的協(xié)議以及協(xié)商所依據(jù)的法律規(guī)范性文件等內(nèi)容。執(zhí)法協(xié)商信息的公開，可以讓公眾了解執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對人進(jìn)行協(xié)商的運(yùn)作流程，使得協(xié)商執(zhí)法更加透明，也可以使行政相對人能夠清楚地預(yù)見行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將要對自己做出何種行政行為，進(jìn)而自覺地接受行政處理決定，維護(hù)自己的權(quán)益。陽光是最好的防腐劑，執(zhí)法協(xié)商信息的公開不僅可以將執(zhí)法協(xié)商權(quán)置于權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體以及廣大群眾的監(jiān)督之下，從而防止權(quán)力被肆意濫用，也沒有了私下交易的機(jī)會(huì)。執(zhí)法協(xié)商過程的公開透明，還可以增加公眾對執(zhí)法活動(dòng)的參與度與信任度，從而更加的理解與支持行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作。

（三）提升行政執(zhí)法人員素質(zhì)，強(qiáng)化協(xié)商責(zé)任追究機(jī)制

協(xié)商是人與人的活動(dòng)，為了更加有效地防止執(zhí)法協(xié)商的濫用，一方面，應(yīng)提高行政執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)。行政執(zhí)法人員應(yīng)該不斷學(xué)習(xí)和完善自己的法律知識，以減少其在協(xié)商過程中對案件性質(zhì)、情節(jié)的認(rèn)定以及法律的具體適用上產(chǎn)生的判斷偏差；行政執(zhí)法人員應(yīng)該不斷提升自己的責(zé)任意識和行政職業(yè)倫理道德，轉(zhuǎn)變官本位思想，杜絕因關(guān)系、人情而區(qū)別協(xié)商，打消權(quán)力尋租的邪惡思想，真正確立服務(wù)相對人的現(xiàn)代行政理念。另一方面，還要強(qiáng)化協(xié)商責(zé)任的內(nèi)部追究機(jī)制[7](P57-63)，對于行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法協(xié)商過程中所出現(xiàn)的尋租協(xié)商、假意協(xié)商，因關(guān)系、人情而作出的區(qū)別協(xié)商，其所屬的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對其進(jìn)行行政處分。通過完善內(nèi)部責(zé)任追究機(jī)制，進(jìn)一步明確和規(guī)范行政執(zhí)法人員的責(zé)任，來防止執(zhí)法協(xié)商的濫用。

（四）引入第三方的介入機(jī)制，加強(qiáng)對協(xié)商的監(jiān)督

為了防范行政機(jī)關(guān)與行政相對人合謀進(jìn)行協(xié)商交易，或行政機(jī)關(guān)的假意協(xié)商與違法協(xié)商，還可以通過引入第三方的介入機(jī)制，加強(qiáng)對協(xié)商的事中監(jiān)督。[8](P14)具體說來，就是建立由人大、政協(xié)、媒體、利益相關(guān)人、無利害關(guān)系的群眾等多方人員組成的第三方監(jiān)督員制度，使其通過協(xié)商會(huì)、聽證會(huì)、交流會(huì)等形式參與到執(zhí)法主體與相對人的協(xié)商過程中，實(shí)現(xiàn)整個(gè)協(xié)商過程的公開、透明，減少協(xié)商的暗箱操作機(jī)會(huì)，起到有效監(jiān)督的作用。

總之，行政執(zhí)法協(xié)商作為一種新型的行政執(zhí)法方式，既適應(yīng)了現(xiàn)代行政民主化的要求，也滿足了行政主體靈活應(yīng)對復(fù)雜多變的執(zhí)法狀況的需要。雖然該執(zhí)法方式還存在著諸多弊端，但只要不斷地對行政執(zhí)法協(xié)商的不足方面進(jìn)行完善，最終會(huì)使行政執(zhí)法協(xié)商機(jī)制發(fā)揮出維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的應(yīng)有積極作用。

注釋：

① 參見《物價(jià)局執(zhí)法協(xié)商打折》，載《京華時(shí)報(bào)》，http://epaper．jinghua．cn/html/2009-04/20/content_412648．htm．

［1］李牧．論行政相對人義務(wù)之認(rèn)贖［J］．法學(xué)評論，2012（5）．

［2］羅豪才．行政法學(xué)［M］．北京：北京大學(xué)出版社，1999．

［3］陳垚．行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用問題研究［J］．湖北社會(huì)科學(xué)，2009（11）．

［4］盧劍鋒．試論協(xié)商性行政執(zhí)法［J］．政治與法律，2010（4）．

［5］戴建華．裁量基準(zhǔn)效力研究［J］．法學(xué)評論，2012（2）．

［6］張忠，陳伏淋．協(xié)商執(zhí)法：行政執(zhí)法新模式初探［J］．寧波大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（5）．

［7］張淑芳．行政強(qiáng)制執(zhí)行中的行政讓渡［J］．社會(huì)科學(xué)輯刊，2013（5）．

［8］董艷春．構(gòu)建城管執(zhí)法的協(xié)商治理模式［J］．北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（6）.

（責(zé)任編輯：林 泓）

The Abuse and Prevention of Consultations of Administrative Law Enforcement

CHEN Ying-zhen,SHEN Hao

(Law school,Fuzhou University,Fuzhou 350108,China)

Consultations of administrative law enforcement is a flexible way of law enforcement,which effectively compensated for the lack of mandatory law enforcement and fully demonstrated the"people-oriented"ruling idea.However,it is a double-edged sword.On the one hand,it plays an active role;on the other hand,it also has the risk of abuse,such as the transactions of consultations,pretense of consultations and illegal consultations.At present,as a new way of law enforcement,the consultations of law enforcement still stay in the groping forward stage.So only improve the measures of enforcement discretion,procedure,the quality of personnel and supervision system,can it realize the target of harmonious law enforcement order.

administrative law enforcement;consultations of law enforcement;personnel

D922.1

A

1673-4343（2014）03-0056-04

2014-02-11

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13BFX035）

陳應(yīng)珍，女，湖北建始人，副教授，博士。主要研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)；申浩，男，河北邯鄲人，碩士研究生。研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。