國(guó)家立法：我國(guó)關(guān)于體育教師配備的政策法規(guī)及其討論

王慧琳　閆偉

摘 要：本文以有關(guān)體育教師配置方面的政策法規(guī)為重點(diǎn)，對(duì)我國(guó)體育教師配置政策的內(nèi)容進(jìn)行描述和分析，以體現(xiàn)關(guān)注體育教師特點(diǎn)和專(zhuān)業(yè)發(fā)展的政策認(rèn)識(shí)立場(chǎng)，通過(guò)較為系統(tǒng)地梳理我國(guó)有關(guān)方面的政策法規(guī)，以期突出政策方向，為有關(guān)政策的進(jìn)一步發(fā)展和完善奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家立法；體育教師配備；政策法規(guī)

中圖分類(lèi)號(hào)：G633.96 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-2410（2014）02-0042-02

到目前為止，我國(guó)一些相關(guān)法律、行政法規(guī)、工作文件以及大量實(shí)際做法中，可以觀察到：國(guó)家針對(duì)體育教師需求和有關(guān)事務(wù)方面，存在著一套指引各級(jí)行政、學(xué)校和體育教師個(gè)人行動(dòng)的目標(biāo)、路線、方針與措施的體系。但是，目前學(xué)校體育是否已經(jīng)達(dá)到了法制化水平，能否說(shuō)已經(jīng)在走向法制化的發(fā)展道路？這是一個(gè)值得我們思考的問(wèn)題。

一、中國(guó)有關(guān)體育教師配備的立法之路

在實(shí)踐上，為促進(jìn)教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展目的而制定和實(shí)行的與體育教師有關(guān)的法律法規(guī)、執(zhí)行條例的相關(guān)政策內(nèi)容并不鮮見(jiàn)。這些政策法規(guī)為體育教師工作、生活和發(fā)展創(chuàng)造了比較清晰的社會(huì)環(huán)境，也為有關(guān)學(xué)校體育工作提供了足夠的政策指引與行動(dòng)框架。自二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，我國(guó)政府已制定了若干相應(yīng)的政策和法規(guī)以保障體育教師隊(duì)伍建設(shè)，其內(nèi)容是在關(guān)于體育教師的崗位配備、體育教師的任職資格要求、體育教師待遇與工作職責(zé)和體育教師培訓(xùn)等在多角度上進(jìn)行，本文主要就關(guān)于體育教師的崗位配備政策法規(guī)條款進(jìn)行回顧。

1990年3月12日發(fā)布中華人民共和國(guó)國(guó)家教育委員會(huì)令第8號(hào)《學(xué)校體育工作條例》第十八條標(biāo)志著《學(xué)校體育工作條例》的立法宗旨，是為了發(fā)展學(xué)校體育教育，隨著教育對(duì)培養(yǎng)身心健康的青少年的關(guān)注，體育教師作為體育教育的組織者與實(shí)施者的地位逐漸顯現(xiàn)。女性體育教師數(shù)量和規(guī)模的規(guī)定，說(shuō)明教育公平引起了政策的關(guān)注。1998年12月《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定了體育教師隊(duì)伍建設(shè)的條件、行為和標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)，隨著我國(guó)各級(jí)各類(lèi)教育的飛速發(fā)展，體育教師配備的要求，對(duì)形成良好的維護(hù)教育教師合法權(quán)益的社會(huì)氛圍起到了重要作用。

2002年6月《教育部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校體育衛(wèi)生工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》第二條針對(duì)農(nóng)村學(xué)校體育教師數(shù)量不足、質(zhì)量不高是制約農(nóng)村學(xué)校體育工作開(kāi)展的瓶頸，進(jìn)一步要求按國(guó)家有關(guān)規(guī)定配齊體育教師。規(guī)模較小的農(nóng)村小學(xué)，可采取中心校體育教師巡回教學(xué)和兼職教師經(jīng)過(guò)培訓(xùn)上崗的方式解決師資問(wèn)題。2003年4月《體育總局、教育部關(guān)于印發(fā)國(guó)家級(jí)體育傳統(tǒng)項(xiàng)目學(xué)校評(píng)定辦法、標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)分的通知》，相關(guān)規(guī)定根據(jù)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校體育發(fā)展的需要，進(jìn)一步推進(jìn)了體育教師配備工作，推動(dòng)建立了中國(guó)特色的學(xué)校體育政策法律體系。2004年11月《教育部關(guān)于保證中小學(xué)體育課課時(shí)的通知》教體藝[2004]10號(hào)和2006年12月《教育部、國(guó)家體育總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作切實(shí)提高學(xué)生健康素質(zhì)的意見(jiàn)》教體藝〔2006〕5規(guī)定都顯示學(xué)校體育課程開(kāi)設(shè)的要求有兩個(gè)：一是學(xué)校教育中離不開(kāi)體育教育，說(shuō)明體育教師隊(duì)伍建設(shè)為培養(yǎng)具有健康體魄的社會(huì)主義建設(shè)人才奠定基礎(chǔ)；二是體育教師的數(shù)量和質(zhì)量是保障體育課程效果的必要條件。

2008年6月，《國(guó)家學(xué)校體育衛(wèi)生條件試行基本標(biāo)準(zhǔn)》的通知，教體藝[2008]5號(hào)，其中規(guī)定了中小學(xué)校體育教師配備比例基本標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)時(shí)以迎接2008年北京奧運(yùn)會(huì)為契機(jī)，大力加強(qiáng)青少年體育、增強(qiáng)青少年體質(zhì)的歷史時(shí)期，根據(jù)不同學(xué)段的班級(jí)數(shù)額配備體育教師是最佳的方式。為此，《國(guó)家學(xué)校體育衛(wèi)生條件試行基本標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定是符合客觀規(guī)律的，是科學(xué)的，并為各級(jí)學(xué)校配備體育教師提供了充分的參考依據(jù)。規(guī)定對(duì)于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，大力推進(jìn)素質(zhì)教育具有重要意義。2009年3月《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)教師補(bǔ)充工作的通知》教師[2009]2號(hào)和2011年3月《教育部辦公廳、財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2011年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃有關(guān)實(shí)施工作的通知》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了教師隊(duì)伍中的學(xué)科分布，為進(jìn)一步落實(shí)體育教師編制和加強(qiáng)偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校體育教師隊(duì)伍建設(shè)提供的措施保障。

2012年10月《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作若干意見(jiàn)的通知 》國(guó)辦發(fā)[2012]53號(hào)規(guī)定：第三方面，落實(shí)加強(qiáng)學(xué)校體育的重點(diǎn)任務(wù)，第6條規(guī)定：“加強(qiáng)學(xué)校體育教師隊(duì)伍建設(shè)。要加快教師結(jié)構(gòu)調(diào)整，制訂并落實(shí)配齊專(zhuān)職體育教師計(jì)劃，多渠道配備好中小學(xué)和職業(yè)學(xué)校體育教師?！盵1] 在通知加強(qiáng)學(xué)校體育教師隊(duì)伍建設(shè)的宗旨與目的基礎(chǔ)上，規(guī)定了基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育類(lèi)學(xué)校配齊專(zhuān)職體育教師的具體要求。

以上政策法規(guī)的條款是對(duì)體育教師崗位要求和配備標(biāo)準(zhǔn)的基本保障和依據(jù)， 即學(xué)校體育工作對(duì)體育教師隊(duì)伍建設(shè)需要的信息和資料。我國(guó)其他的法律法規(guī)如《教師法》《教育法》《體育法》《義務(wù)教育法》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等均設(shè)有關(guān)于教師的專(zhuān)門(mén)條款，核心都是促進(jìn)體育教師隊(duì)伍建設(shè)，保障和促進(jìn)學(xué)校體育工作的開(kāi)展。學(xué)校體育實(shí)踐是建立和發(fā)展相應(yīng)政策法規(guī)的源泉，相應(yīng)政策法規(guī)的制定是學(xué)校體育實(shí)踐的保障。20多年來(lái)，關(guān)于體育教師配備的相關(guān)政策法規(guī)是在數(shù)量上不斷增多，但存在一種重復(fù)現(xiàn)象。

二、對(duì)我國(guó)關(guān)于體育教師配備政策法規(guī)的探討

討論一：我國(guó)關(guān)于體育教師配備政策法規(guī)的執(zhí)行狀況

雖然目前我國(guó)在很多的政策法規(guī)中都有關(guān)于體育教師的專(zhuān)門(mén)條款，各地在貫徹落實(shí)和實(shí)施相應(yīng)的法規(guī)中，采取的一些措施，取得一定成效，但是，出于種種原因，相應(yīng)政策執(zhí)行力還有待加強(qiáng)。

2002-2009年，國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)督導(dǎo)檢查發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：有的縣（市）體衛(wèi)藝教育的管理職能不到位，既沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有安排專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)管理學(xué)校體衛(wèi)藝工作；農(nóng)村普遍缺體育教師，而且流失現(xiàn)象嚴(yán)重；很多中小學(xué)是由其他學(xué)科的教師兼職任教，這不僅直接影響到體育課程的開(kāi)課率，影響到課外活動(dòng)的正常開(kāi)展，也影響到體育課堂教學(xué)質(zhì)量。[2]- [7]endprint

2009年6月25日《中國(guó)教育報(bào)》“陽(yáng)光體育凸顯教師缺乏之痛”一文列舉了“如廣東省現(xiàn)有體育教師10047人，其中專(zhuān)職體育教師不足40%，農(nóng)村學(xué)校80%以上為兼職體育教師，以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，實(shí)際缺額專(zhuān)職體育教師?！盵8]

2011年4月7日《中國(guó)教育報(bào)》李小偉撰文題為：《“每天鍛煉一小時(shí)”遇困境，全國(guó)體育教師缺口30萬(wàn)》“重慶市公布的數(shù)據(jù)顯示，目前該市小學(xué)缺體育教師47%，初中缺35%，高中缺61%。教育部最新統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)現(xiàn)有大中小學(xué)體育教師41萬(wàn)多人，按照國(guó)家開(kāi)齊開(kāi)足體育課的要求，還需要30萬(wàn)名左右的體育教師?！盵9]

我國(guó)相關(guān)體育教師配備的政策法規(guī)在法治化進(jìn)程的努力已經(jīng)20多年，從上面的國(guó)家教育督導(dǎo)公告和相關(guān)報(bào)道，能夠羅列學(xué)校體育實(shí)踐當(dāng)中許多體育教師隊(duì)伍建設(shè)措施、成效和問(wèn)題。存在主要問(wèn)題主要反映在對(duì)學(xué)校體育工作的認(rèn)識(shí)仍然有待進(jìn)一步端正和提高，在學(xué)校教育的各項(xiàng)工作中，還沒(méi)有把體育教育擺到應(yīng)有的位置上。體育教師的數(shù)量一直處于不足狀態(tài)，從不同時(shí)期和不同地區(qū)的狀況看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡，部分地區(qū)體育教師缺編嚴(yán)重。所以，在體育教師隊(duì)伍建設(shè)方面，本文認(rèn)為目前我們很難從一種重要性認(rèn)識(shí)的視野來(lái)做分析與判斷，這似乎距離科學(xué)地認(rèn)識(shí)體育教師隊(duì)伍建設(shè)還有一段路要走。

討論二：影響相關(guān)體育教師政策法規(guī)執(zhí)行力的因素和解決策略

近年來(lái)，關(guān)于學(xué)校體育政策法規(guī)的制定與實(shí)施之間存在著顯著差異，說(shuō)明執(zhí)行力度不足?？赡艿脑蛟谟趦蓚€(gè)方面：一方面是政策法規(guī)執(zhí)行受執(zhí)行部門(mén)主客觀因素影響，導(dǎo)致政策部分執(zhí)行，另一方面是對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和約束。但是如果對(duì)于學(xué)校體育政策執(zhí)行情況的監(jiān)督僅就上級(jí)的主動(dòng)檢查和下級(jí)的工作匯報(bào)等行政監(jiān)督的形式，沒(méi)有社會(huì)多元監(jiān)督和相關(guān)利益者監(jiān)督機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象。

所以，要解決我國(guó)體育教師的法規(guī)政策的落實(shí)不到位，執(zhí)行力不足問(wèn)題，必須從制度入手，通過(guò)建立更加有效的機(jī)制，才能夠予以保證。如果地方政府、教育及體育行政部門(mén)建立有效的監(jiān)督機(jī)制，形成內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的機(jī)制。相關(guān)體育教師配備的法規(guī)政策的落實(shí)就可以嚴(yán)格被監(jiān)督，學(xué)校在落實(shí)各項(xiàng)政策的過(guò)程中就不會(huì)打折扣，政策的實(shí)施效果就會(huì)顯著。

討論三：注重體育教師立法的規(guī)范、統(tǒng)一化、綜合化建議

在上述規(guī)定之中，體育教師數(shù)量配置作為立法體系中的核心政策法律，目前存在的問(wèn)題主要是：因?yàn)轶w育教師權(quán)利和義務(wù)的相應(yīng)規(guī)定并沒(méi)有配套措施加以落實(shí)，由于相關(guān)政策法規(guī)本身存在著大量的呼吁性而非具備相應(yīng)處罰規(guī)定，大量規(guī)定還是停留在呼吁性階段。在一定程度上這些條款僅僅是體育教師配置規(guī)定的綜合化，使規(guī)定重復(fù)而缺乏獨(dú)立的立法意義。在實(shí)踐中，仍然存在著很多問(wèn)題，職責(zé)不清、分工不明，存在著觀念和行為的差距，預(yù)防機(jī)制并未建立等問(wèn)題。上述規(guī)范的執(zhí)行機(jī)關(guān)也存在著一定程度上的混淆不清，導(dǎo)致職責(zé)不清，出現(xiàn)規(guī)范實(shí)施的真空。因其行為的普遍性而使管理部門(mén)無(wú)法嚴(yán)格依法處理；因此，今后仍然就這一部分的內(nèi)容需要認(rèn)真進(jìn)行研究。

目前體育教師立法存在著依附性、散在性等特點(diǎn)，而且過(guò)分依賴于通知等在法律層次和效力上過(guò)低的文件。因此，應(yīng)當(dāng)使體育教師立法相應(yīng)地構(gòu)建一系列違反行為的處理制度，建立相應(yīng)系統(tǒng)性的事件處理制度法規(guī)。在此過(guò)程中，教育管理部門(mén)、學(xué)校、體育教師本人應(yīng)當(dāng)予以特殊重視，在相應(yīng)的政策法規(guī)的制定、實(shí)施和建議中擔(dān)當(dāng)起主要作用。

綜上所述，回顧我國(guó)學(xué)校體育相關(guān)體育教師配備的政策法規(guī)發(fā)展道路，目前可以說(shuō)是一種有重復(fù)而無(wú)實(shí)質(zhì)發(fā)展的現(xiàn)狀。體育教師配備的政策法規(guī)要想切實(shí)落實(shí)，如果沒(méi)有在機(jī)制上的改變，學(xué)校體育相關(guān)體育教師配備的政策法規(guī)制定會(huì)是一種重復(fù)現(xiàn)象。建議建立明確的體育教師配備政策的負(fù)責(zé)機(jī)制和體系，在這個(gè)機(jī)制和體系中，必須明確體育教師有關(guān)政策的制定與規(guī)劃、政策的推行和實(shí)施、具體執(zhí)行和落實(shí)，直至效果的監(jiān)控、評(píng)估與反饋整個(gè)過(guò)程中。

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