郫縣土地管理制度改革與農(nóng)民權(quán)益保障研究

李 勇

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)學(xué)院，四川 成都 611130）

一、土地制度改革及其所面對(duì)的問題

農(nóng)村土地管理制度改革的關(guān)鍵是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅如此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革亦為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障的核心之所在。隨著農(nóng)村土地制度改革的日漸深入，鄉(xiāng)村土地所有權(quán)產(chǎn)生了不少亟待解決的問題：其一，農(nóng)村集體土地所有者的權(quán)利與義務(wù)尚未準(zhǔn)確地界定，經(jīng)常出現(xiàn)行政管理權(quán)侵犯土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題。其二，集體成員資格沒有得到準(zhǔn)確的界定，由于農(nóng)民待遇問題而導(dǎo)致的鄉(xiāng)村地權(quán)矛盾愈演愈烈。產(chǎn)生這些問題的根源在于，鄉(xiāng)村集體土地所有權(quán)主體缺位，缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。我國很多地方進(jìn)行了與土地制度有關(guān)的改革，但是在總體上看來，現(xiàn)行土地制度導(dǎo)致公平與效率兩個(gè)方面均有損失，并有悖于構(gòu)建和諧社會(huì)的總體目標(biāo)。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中亟待處理的事情

1.對(duì)所有權(quán)主體代表予以明確。集體建設(shè)用地的改革的關(guān)鍵是對(duì)集體所有者的最大權(quán)益得以保障所達(dá)到的程度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌管著農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，然而該組織為實(shí)際上不存在的所有者，于是即導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生不少問題。于是，對(duì)所有權(quán)主體代表予以明確成為當(dāng)務(wù)之急。

2.對(duì)城市與鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)劃予以統(tǒng)一。對(duì)國內(nèi)當(dāng)前規(guī)劃系統(tǒng)的變革，須要重視規(guī)劃的指導(dǎo)作用，完成土地使用宏觀規(guī)劃功能的拓展。在對(duì)鄉(xiāng)村土地規(guī)劃予以編制的時(shí)候，須很好地聽取弱勢群體的意見，一切從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮農(nóng)村定位中的功效。不僅如此，還應(yīng)該同產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等配套規(guī)劃相適應(yīng)。

（二）郫縣農(nóng)村集體建設(shè)用地改革情況

1.在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，對(duì)農(nóng)村集體土地予以確權(quán)登記。其一為奉行政策先行。按照《土地管理法》等有關(guān)法規(guī)政策出臺(tái)了一系列的相關(guān)文件，形成了整個(gè)縣集體土地產(chǎn)權(quán)以及宅基地使用權(quán)確權(quán)登記體系。其二為奉行農(nóng)民自主。真正地依靠基層自治組織，由農(nóng)民自己協(xié)商處理問題，很好地處理了確權(quán)登記的不少難點(diǎn)。

2.為求確保流轉(zhuǎn)暢通，促使集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)。其一，很好地建設(shè)了土地交易平臺(tái)，將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入國有土地市場統(tǒng)一管理。其二，很好地對(duì)配套服務(wù)制度予以了健全。開創(chuàng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司，積極擴(kuò)展了多種金融投融資渠道，完善了農(nóng)村所有權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)服務(wù)。

三、農(nóng)村土地整治與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

（一）農(nóng)村土地整治定位的意義

1.破解城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的標(biāo)準(zhǔn)約束難題。國內(nèi)非城市建設(shè)用地的布局不集中、面積偏大，還時(shí)常在市縣土地管理里游離。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的土地政策改革是以村莊用地非同小可的潛力作為基礎(chǔ)的，村莊土地整治是處理城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)與耕地補(bǔ)占平衡兩大障礙的重大戰(zhàn)略選擇。

2.破解農(nóng)村建設(shè)集約用地的現(xiàn)實(shí)瓶頸難題。貫徹執(zhí)行政策的重難點(diǎn)都在農(nóng)村。這當(dāng)中進(jìn)一步開展城鄉(xiāng)土地管理政策變革，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村用地集約化的關(guān)鍵在于創(chuàng)新機(jī)制與否，打造現(xiàn)代中性化社區(qū)。唯有在創(chuàng)新機(jī)制上取得了成功，才可以為破解農(nóng)村建設(shè)集約用地的現(xiàn)實(shí)瓶頸難題帶來可能。

（二）農(nóng)村土地整治的選擇與創(chuàng)新

1.農(nóng)村土地整治的選擇。農(nóng)村土地整治關(guān)聯(lián)到的行政機(jī)構(gòu)很多，對(duì)農(nóng)村土地整理工作的順利進(jìn)行造成消極影響。在對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)進(jìn)行具體分析的前提下制定具體規(guī)劃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是推進(jìn)城市和農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展不可或缺的方式。就鄉(xiāng)村土地整治制度革新來講，務(wù)必對(duì)部分制度設(shè)計(jì)思想予以轉(zhuǎn)變。

2.農(nóng)村土地整治的創(chuàng)新。土地整治應(yīng)該規(guī)劃先行，尤其當(dāng)用縣域作單元，探索鄉(xiāng)村空心化生命周期，形成程序式整治模式；土地整治建設(shè)應(yīng)該把握好時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并經(jīng)得住實(shí)踐考驗(yàn)。重視規(guī)模效應(yīng)，保證剛建村莊不會(huì)馬上變成未來的空心村。鄉(xiāng)村土地整治也應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來采用多種技術(shù)指標(biāo)以及管理方式。

四、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

（一）耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增強(qiáng)第一產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益，加大力度建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，這即要求形成耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，形成適當(dāng)?shù)囊?guī)模經(jīng)營。整個(gè)社會(huì)共同消費(fèi)的保護(hù)耕地的費(fèi)用不應(yīng)該僅由管理土地的縣鄉(xiāng)級(jí)地方行政機(jī)關(guān)以及承包耕地的村民完全承擔(dān)，中央與省級(jí)行政機(jī)關(guān)亦要擔(dān)負(fù)有關(guān)的費(fèi)用，從事非第一產(chǎn)業(yè)的人們均須擔(dān)負(fù)一部分的費(fèi)用。

（二）土地收益現(xiàn)狀與征地制度的革新

1.土地收益欠合理。從表面看來，是征地和賣地價(jià)格存在剪刀差，實(shí)質(zhì)上卻是運(yùn)作機(jī)制的問題。站在農(nóng)民的角度看，是應(yīng)該享有全部的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；但是站在政府的視角看，卻為著實(shí)轉(zhuǎn)變職能，對(duì)部門以及不同級(jí)別行政機(jī)構(gòu)間的關(guān)系予以整合。

2.革新土地征用制度。其一，對(duì)公共利益予以清晰的界定，對(duì)行政機(jī)構(gòu)征地活動(dòng)予以規(guī)范。對(duì)于不是經(jīng)營性的用地，可使用征地的方式同時(shí)予以合理補(bǔ)償；對(duì)那些經(jīng)營性用地，應(yīng)該在土地使用宏觀規(guī)劃等的管控下很好地發(fā)揮市場合理配置資源的功效。其二，從征地補(bǔ)償?shù)秸鞯厥袌龆▋r(jià)。要不斷深入地探究征地市場化補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展結(jié)論的成立性。土地征用制度需要從用途、價(jià)格雙管齊下轉(zhuǎn)向僅有的用途管。

五、結(jié)論

本研究在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，對(duì)成都市郫縣的已有經(jīng)驗(yàn)予以了總結(jié)。郫縣根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市帶動(dòng)農(nóng)村以及工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的主體思想，為保護(hù)耕地的村民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，催生了城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展。只有按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度，深化土地管理制度改革，很好地盤活農(nóng)村土地資源以及資產(chǎn)，才能更好地使農(nóng)民權(quán)益得到保障。

[1]譚術(shù)魁，彭補(bǔ)拙.農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)的支撐體系研究[J].財(cái)經(jīng)研究，2002(10).

[2]楊繼瑞.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下郫縣住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告[R].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2009（12），11.

[3]劉慧.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)讓農(nóng)戶有保障[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2010（04），11.