以稅收改革突圍收入分配改革

高培勇

在當(dāng)前的中國，倘若要對具有全局性影響的制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題排排隊(duì)，拉出一個(gè)清單，那么，排在前面的、在清單中位居顯位的，肯定是收入分配問題。

中共十八大報(bào)告有多處地方且以較大篇幅專門談及收入分配制度改革。緊接著，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了國家發(fā)改委等部門制定的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》。可以說，一場關(guān)于收入分配制度改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)已拉開序幕。

收入分配是一連串事件

稍微靜下心來，將收入分配問題有關(guān)的前因后果、來龍去脈仔細(xì)地過濾一番，就會(huì)看到，如下幾個(gè)互為關(guān)聯(lián)的基本事實(shí)是不容回避的：

第一，在收入分配領(lǐng)域，當(dāng)前最大的風(fēng)險(xiǎn)，并不在于收入分配差距有多大。在某種程度上，甚至也不在于收入分配差距被持續(xù)拉大。而在于面對收入分配差距被一天天拉大的現(xiàn)實(shí)，政府鮮有實(shí)質(zhì)性作為。故而，眼下的當(dāng)務(wù)之急，就是政府盡快拿出實(shí)質(zhì)性的、可操作的行動(dòng)方案。

第二，對解決收入分配問題，政府不可謂重視不夠、決心不大，也不可謂沒有方向定位，但就是找不準(zhǔn)下手的地方或可操作用的工具。機(jī)制尚缺，渠道不暢，正是中國收入分配問題的重要癥結(jié)所在。故而，由重新建構(gòu)機(jī)制和渠道入手，進(jìn)而謀求政府在調(diào)節(jié)收入分配方面有實(shí)質(zhì)性作為，方為解決收入分配問題的重要著力點(diǎn)。

第三，一旦將著力點(diǎn)放在縮小收入分配差距的機(jī)制構(gòu)建而非一般性的解決某些突出問題上又會(huì)發(fā)現(xiàn)，初次分配層面屬市場體系，既相對復(fù)雜，亦存不少有待論證之處。再分配層面可在政府掌握之中，既相對明晰——以稅收、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付為主要手段，又有可供參照的國際經(jīng)驗(yàn)——在OECD國家，再分配機(jī)制對于基尼系數(shù)的改善平均可達(dá)14個(gè)百分點(diǎn)。故而構(gòu)建收入分配調(diào)節(jié)機(jī)制和渠道，當(dāng)由再分配層面的調(diào)節(jié)機(jī)制做起。

第四，再分配的靈魂就在于“劫富濟(jì)貧”或稱“抽肥補(bǔ)瘦”。并以此為標(biāo)尺審視現(xiàn)實(shí)中的稅收、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付，還可發(fā)現(xiàn)，作為主要致力于“濟(jì)貧”、“補(bǔ)瘦”的行動(dòng)手段，盡管社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付仍有種種不盡人意之處，但畢竟機(jī)制在，有渠道。當(dāng)下的任務(wù)，在于采取多方面的措施進(jìn)一步加以“完善”。作為主要致力于“劫富”、“抽肥”的行動(dòng)手段，現(xiàn)實(shí)中的稅收則既無機(jī)制，又無渠道，基本不具備勝任如此使命的條件。

相對而言，現(xiàn)行稅制的缺陷以及由此派生的現(xiàn)實(shí)稅收格局，系當(dāng)下中國收入分配領(lǐng)域的“卡脖子”地帶。只有打下稅收制度改革的基礎(chǔ)，才會(huì)有各種再分配手段的協(xié)調(diào)配合，才可能實(shí)施有助于“劫富濟(jì)貧”目標(biāo)的操作，才可說得上政府在收入分配領(lǐng)域有實(shí)質(zhì)性的作為，也才有可能打破目前在收入分配問題上的僵局，迎來中國收入分配差距縮小的曙光。

從稅收制度改革入手

說到中國現(xiàn)行的稅收制度和現(xiàn)實(shí)的稅收格局，可以2012年的數(shù)字為例，操用寥寥數(shù)語還原出如下一副近似直觀的基本圖景：70%以上稅收收入來自間接稅。剩下的25%左右份額的直接稅，其中的19.5%又系企業(yè)所得稅。只有5.8%的稅收收入，來自于個(gè)人所得稅。如此的稅收制度和稅收格局，歸結(jié)起來，具有兩大不同于其他國家的突出特點(diǎn)：

其一，價(jià)格通道，即70%以上的稅收要作為價(jià)格的構(gòu)成要素之一，附著于價(jià)格之中，通過價(jià)格的傳遞而轉(zhuǎn)嫁于廣大的消費(fèi)者；其二，企業(yè)出口，70%以上的間接稅加上近乎20%的企業(yè)所得稅，大約90%以上的稅收都出自企業(yè)之手，由企業(yè)繳納給政府。

正是如此的稅收制度和稅收格局，導(dǎo)致我們在調(diào)節(jié)收入分配特別是調(diào)節(jié)過高收入方面一再地遭遇實(shí)在跨越不了的種種難題：70%以上的稅收需通過價(jià)格轉(zhuǎn)嫁，意味著我們的稅收歸宿在整體上是難以把握的。無論增稅還是減稅，基本上是“一鍋煮”或“一勺燴”。不論富人和窮人，要增稅，大家一起增。要減稅，大家一起減。不論是誰具體多交了稅收，通過價(jià)格通道的層層轉(zhuǎn)嫁過程，最終買單的，都是全體消費(fèi)者。也不論是誰具體少交了稅，最終獲益的，同樣是全體消費(fèi)者。鎖定特定的人群實(shí)行“定點(diǎn)調(diào)節(jié)”，讓稅收的歸宿能有所把握，對于我們，目前還是一個(gè)難以企及的事情。此其一。

90%以上稅收需通過企業(yè)之手繳納，意味著我們的稅收調(diào)節(jié)在整體上難以觸及居民個(gè)人。中間隔著企業(yè)這堵墻，政府著眼于居民收入分配所實(shí)施的調(diào)節(jié)，即使意圖明晰，目標(biāo)確定，一旦投入操作，經(jīng)過企業(yè)這個(gè)中間環(huán)節(jié)，其有效性究竟能有多大，目前仍是一個(gè)難以提及的世紀(jì)之謎。此其二。

只有6%左右的稅收直接來自于居民個(gè)人，意味著可用于調(diào)節(jié)居民個(gè)人收入分配的稅收空間極其狹小。在如此狹小的空間內(nèi)，即便稅收的征管技術(shù)及其現(xiàn)代，即便實(shí)施操作的稅務(wù)人員素質(zhì)極其高超，它所能產(chǎn)生的能量，相對于它所鎖定的調(diào)節(jié)對象——居民收入——而言，也屬于小馬拉大車，心有余而力不足。運(yùn)用稅收手段調(diào)節(jié)居民收入分配，目前無疑還是一個(gè)難以實(shí)現(xiàn)的夢想。此其三。

作為稅收制度改革新的目標(biāo)定位，“形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”先后被載入中共十八大報(bào)告以及國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》之中。

毋庸贅言，將這一目標(biāo)定位付諸實(shí)施的基本路徑，就在于通過稅收改革，在保證宏觀稅負(fù)水平基本穩(wěn)定，大致不變的前提下，減少間接稅，增加直接稅；減少由企業(yè)繳納的稅，增加由居民個(gè)人繳納的稅，從而建設(shè)一個(gè)融間接稅和直接稅、企業(yè)法人納稅與居民個(gè)人納稅為一體的大致均衡的稅收體系格局。

回頭看過去一年圍繞“營改增”的基本軌跡，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，圍繞建設(shè)一個(gè)大致均衡的稅收體系格局目標(biāo)，我們已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

比如，作為迄今為止涉及規(guī)模最大、影響范圍最廣的一項(xiàng)結(jié)構(gòu)性減稅舉措，在過去的一年中，即使在以上海為代表的少數(shù)區(qū)域內(nèi)和以“1+6”為代表的少數(shù)行業(yè)內(nèi)，甚至除上海之外其他區(qū)域的試點(diǎn)只有區(qū)區(qū)幾個(gè)月的時(shí)間里，“營改增”已經(jīng)帶來了400億元的減稅規(guī)模。隨著2013年8月實(shí)施“營改增”的區(qū)域范圍擴(kuò)展至全國，并且，在未來幾年內(nèi)，其他行業(yè)范圍擴(kuò)展至鐵路運(yùn)輸、建筑安裝和電信等眾多領(lǐng)域，其所涉及的減稅規(guī)模將可能達(dá)數(shù)千億元。毫無疑問，這些被減下來的稅都屬于間接稅。

再如，作為中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的一項(xiàng)重要部署，“結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策”已經(jīng)深入人心并逐步落實(shí)。在其中，擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍、加快建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，不僅已經(jīng)進(jìn)入議事日程，而且將作為與“營改增”相輔相成的稅制改革舉措，著力推進(jìn)。無論是個(gè)人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，還是綜合與匪類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度的建立，所涉及的都是增稅。這些可能被增上去的稅都屬于直接稅。

如此改革之后形成的稅收制度和稅收收入格局，符合十八大精神的要求，更系收入分配制度改革的基礎(chǔ)。

助推收入分配改革

在十八屆三中全會(huì)對全面深化改革作出部署之后，或至遲于“十二五”落幕之時(shí)，隨著營業(yè)稅被全部納入增值稅框架體系的進(jìn)程，中國將進(jìn)入一個(gè)整體稅收制度體系的重構(gòu)階段。

如此美好的前景，既是我們抱有的對于中國稅制改革的夢想，也是我們所面對的解決收入分配的客觀現(xiàn)實(shí)。接下來的任務(wù)，就是將夢想付諸現(xiàn)實(shí)，以稅收制度的完善助推收入分配制度改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)收入分配制度的完善。一旦走到這一步，又會(huì)發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)下的中國，實(shí)現(xiàn)建設(shè)一個(gè)大致均衡的稅收體系格局目標(biāo)，必須破解稅收征管難題。

中國的稅收征管機(jī)制，從總體而言尚停留于“間接+截流”的水平。所謂“間接”，指的是，它基本上只能征間接稅，而不能征直接稅。所謂“截留”，指的是它基本上只能征以現(xiàn)金流為前提的稅，而不能征存量環(huán)節(jié)的稅。減少間接稅、增加直接稅也好，減少由企業(yè)繳納的稅、增加由居民個(gè)人繳納的稅也罷，稅收征管都是躲不開、繞不過的一道坎。

現(xiàn)實(shí)稅收征管機(jī)制所形成的這種“瓶頸”制約，恰恰是“十一五”稅制改革規(guī)劃的兩個(gè)未竟事項(xiàng)——個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類向結(jié)合和穩(wěn)步推行物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）——的基本成因。難的不在稅制安排，而在征管實(shí)現(xiàn)。正式這一瓶頸，絆住了“十一五”稅收改革前行的“馬腿”。引申一步說，以個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類相結(jié)合和開征房地產(chǎn)稅為代表的“十二五”稅收改革規(guī)劃能否落實(shí)到位，取決于我們最終能否破解這一“瓶頸”。

說到底，中國的稅改夢，基礎(chǔ)在于稅收征管機(jī)制的重構(gòu)。由此說來，實(shí)現(xiàn)稅改夢又要寄托于重構(gòu)征管夢。以重構(gòu)稅收征管機(jī)制實(shí)現(xiàn)稅制改革規(guī)劃，以稅制體系的完善助推收入分配制度的完善，這可能是我們將以稅收制度改革突圍收入分配改革夢想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的必由之路。