我國基層應急管理工作存在問題及解決途徑

王 偉，高 雅

(1.濟南市行政學院，濟南250100;2.吉林大學珠海學院，廣東珠海519041)

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《突發(fā)事件應對法》的頒布，使得我國逐步形成了“一案三制”為核心的應急管理體系，“一案”即指制定修訂應急預案，“三制”即指建立健全應急的體制、機制和法制。為了加強對基層的管理和指導，國家在2007年發(fā)布了《關于加強基層應急管理工作的意見》(下簡稱《意見》)，強調(diào)要在三年內(nèi)，完成“橫向到邊、縱向到底”的預案體系建設，完善基層應急預案體系，提升基層民眾危機意識和自救能力，提升基層應對各類突發(fā)事件的能力。近年來，基層應急管理的水平和能力有了較大提高，但也存在著一些亟待解決的問題，本文擬對此做一些探討。

一、基層應急預案的特點、體系結構及其重要性

(一)基層應急預案的特點

基層應急預案作為一級預案，既具有應急預案的通性，如具有假設性、應急性、程序性、規(guī)范性、可操作性、動態(tài)性等特點，同時也有著其特殊性，具有一些比較特殊的特點。其特殊性突出表現(xiàn)在:基層的應急預案更加強調(diào)預案的可操作性、預案表述語言的易懂性、預案主體責任的明確性、危機事件先期處置的時效性、危機發(fā)生后響應程序的簡要性等。對此，天津市關于全面加強基層應急管理工作的意見強調(diào):基層應急預案建設，初期應充分調(diào)動公眾的積極性，加強社會參與;預案編制內(nèi)容要側重預警信息、先期處置和善后措施，而整體的應對流程應由上級部門統(tǒng)一協(xié)調(diào);預案后期管理要明確宣傳和演練措施。

(二)基層應急預案的體系結構

《意見》在定義應急管理預案中的管理職責時，一般會界定在基層黨政組織機構、基層群眾自治組織以及基層企事業(yè)單位三類。若從基層應急預案體系組成單位的重要性和隸屬關系來分，又可以劃分為四類:一是縣級人民政府和社區(qū)、居委會、村委會等基層政權組織及其指導下的群眾自治組織;二是特殊企業(yè)，比如石油、化工、水電、通訊、金融等關系群眾基本生活的特殊行業(yè)或企業(yè);三是人口密集度比較高的特殊場所，比如各類學校和醫(yī)院;四是其他企事業(yè)單位。

(三)基層應急預案的重要性

1.基層應急預案是應急管理各環(huán)節(jié)的關鍵組成部分。應急管理是一個從預防監(jiān)測到救援處置再到恢復重建的循環(huán)過程。在這個過程中，基層可能是需要最早面對突發(fā)事件的。只有做好基層的應急預案工作，才能更有效而科學地處置突發(fā)事件，為整個突發(fā)事件的處置打好基礎，并引導后續(xù)工作規(guī)范進行。也就是說，科學有效地加強基層的應急預案建設，是加強應急管理的一個基礎環(huán)節(jié)，并對其他環(huán)節(jié)具有指導、規(guī)范作用。［1］

2.加強基層應急管理是時代要求。十八大提出要把人民群眾的利益放在最重要的地位，而作為與人民群眾聯(lián)系最緊密的基層，是承受和應對各類突發(fā)事件、力爭把損失降低到最低限度的重要主體。在應急管理的前期工作中，基層單位有著得天獨厚的便利條件，可以利用已經(jīng)建立起來的良好群眾關系，廣泛發(fā)動基層群眾參與到風險要素的分析、應急預案與實施細則的制定、應急人員與應急物資配置、志愿者隊伍的組織等方面的建設中來。當突發(fā)事件發(fā)生時，專業(yè)的處置救援力量是需要時間才能參與到實際應急管理處置中來的，而基層力量恰好可以在這個空白的時間段先期開展一些必要的處置和救援，為整個事件的有效處置贏得時間。此外，要提升全民的危機意識，宣傳的重點也要定位于基層。只有全面提升廣大基層民眾的危機意識，才能不斷提升我們整體的應急管理水平。

3.基層民眾對公共安全需求髙漲。近十幾年來，世界各地各種突發(fā)事件頻現(xiàn)，從而引發(fā)了各國民眾對既有應急預防體制和公共安全服務的高度重視，對自身周邊區(qū)域內(nèi)防災抗災能力的需求也不斷增加。我們黨要提高執(zhí)政能力建設就不能忽視在突發(fā)事件中對政府及其工作人員應急處理能力的培養(yǎng)。只有做好了基層應急管理預案，我們才能讓群眾住得舒心，過得放心。

二、我國基層應急體系建設的現(xiàn)狀和存在的問題

當前，我國基層工作人員的應急管理理念還比較落后，“重救輕防”的意識還廣泛存在，并且，長久以來基層民眾過度依賴于政府，民眾自身的應急意識十分薄弱，這也使得基層預案的可操作性無法得到實踐的切實檢驗。因此，我們現(xiàn)階段的基層應急體系建設還存在著諸多的不足和問題。

(一)基層應急管理預案體系劃分比較混亂

根據(jù)規(guī)定，基層應急預案編制工作的指導單位是各級人民政府和有關部門，基層應急預案的管理單位是縣級人民政府及其有關部門。但是在實際工作中，很多企事業(yè)單位直接受其上級主管部門的管理，并不隸屬于政府。這就使得我們的預案體系比較混亂，難以實現(xiàn)一條線的垂直管理，這無疑加大了預案有效管理的難度。

(二)沒有專門的預案管理部門

在現(xiàn)階段，我們基層的街道辦事處一般是沒有設立專門的預案管理部門的，專門的預案建設人員配置也就無從談起。在很多的企事業(yè)單位中，往往是用職能相近部門兼管應急管理工作，比如安監(jiān)科、保衛(wèi)處等等。這種情況的存在很大程度上會降低預案建設的完整性和科學性，從而使得基層應急預案建設更多的是形式主義，走過場。

(三)應急預案的演練往往流于形式

絕大多數(shù)基層單位很少進行應急演練，即使有些進行應急演練的單位也往往以宣傳性和演示性為主。重視“演”忽視“練”，將“演習”變成了“演戲”。本來，應急預案演練的目的在于檢驗預案的可操作性、檢驗相應隊伍的實際操作能力，磨合各個單元的配合與聯(lián)動，而如果在演練的過程中敷衍，不能進入實戰(zhàn)狀態(tài)，將導致演練各個環(huán)節(jié)脫節(jié)，信息傳輸錯亂，甚至造成參演人員、部門建立與預案流程大相徑庭的錯誤應對模式。

(四)法律法規(guī)建設相對滯后

我國應急法律體系還處在一個逐步完善發(fā)展的過程中，尤其缺少針對基層應急管理工作的專項法律法規(guī)，從而使得政府在基層應急體系建設中對于基層單位的約束力和強制力不足，造成了一些基層單位要么不根據(jù)具體實際因地制宜地制定應急管理規(guī)劃，而是一味地照抄上級規(guī)劃條文;要么是以各種借口抵制應急預案的建設。這也成為影響基層預案科學建設的重要原因。

三、提升我國基層應急預案建設的途徑

應當承認，西方發(fā)達國家在加強基層應急預案建設方面是有很多先進經(jīng)驗的，我們要從國情和出發(fā)，學習先進經(jīng)驗，循序漸進地推進我國的基層應急預案建設。具體途徑包括:

(一)明確基層預案建設責任主體

在基層應急預案建設中，要以縣、鎮(zhèn)兩級為重點，依托村(居)、企業(yè)，重點加強村莊、社區(qū)、學校、企業(yè)的預案建設?；鶎诱嘟M織應加強與專業(yè)部門的協(xié)調(diào)配合，理順應急信息的傳遞渠道，強化對群眾自治性組織的指導，調(diào)動群眾自治性組織對應急預案建設的積極性，發(fā)揮其積極作用;要發(fā)揮輿論的導向作用，加強對基層民眾應對突發(fā)災害的宣傳教育，普及應急預防知識，營造良好輿論氛圍;要鼓勵企事業(yè)單位做好與基層政權組織的主動聯(lián)絡，并加強與專業(yè)部門的對接。總之，要明確基層預案建設的責任主體，深入掌握區(qū)域情況與特點，積極與各方建立“伙伴關系”，協(xié)同各個成員單位共同建設預案，建立完善的區(qū)域應急物資儲備體系，加強應急保障。

(二)完善多方參與的專業(yè)化預案建設隊伍

在預案建設準備期，邀請風險管理、應急管理的專家，經(jīng)驗豐富的同志加入預案建設隊伍，以彌補基層應急工作人員專業(yè)性、經(jīng)驗性的不足，增強基層預案編制的科學性和可操作性。要充分調(diào)動基層民眾的積極性，廣泛聽取基層民眾意見，深入了解實際情況，引導民眾積極參與預案的制定、宣傳、演練、評估與推廣。要完善志愿者隊伍建設，將志愿者融合到應急管理的各個環(huán)節(jié)，由點及面地將應急意識融入到日常管理工作中，不斷提高基層應急管理的水平和效率。

(三)采用多種方式，加強預案的宣傳與培訓

要將危機管理知識和防災救災技能的教育納入基層宣傳教育范疇，以群眾喜聞樂見的方式、通俗易懂的語言，通過開設相關課程，并充分利用圖書、雜志、宣傳板、網(wǎng)絡等，進行經(jīng)常性的、廣泛深入的宣傳教育;要強化對公眾經(jīng)常性的危機培訓，普及災害預防、災害發(fā)生后的自救、互救等基本知識，不斷提升公眾防災救災的基本技能，提高整個社會應對危機的心理承受能力和危機處理技能;要吸納公眾和相關社會組織積極參與，有針對性地進行危機處置演練，提高各相關方應對危機的操作能力。

(四)不定期突擊進行基層預案的應急演練

預案建設的目標首先應該是增強憂患意識;其次是掌握安全知識;最后是能將知識轉(zhuǎn)化為技能。為此，就必須結合實際，有計劃、有重點地組織相關部門對相關預案進行演練。預案演練的重點在于時效性和針對性。因此，各單位要結合有關突發(fā)事件的特點，以實戰(zhàn)的姿態(tài)，協(xié)同配合，全員參與，依據(jù)預案的要求，嚴格按照應急處置、應急保障和救援的程序，重點演練應急組織指揮、群眾緊急疏散、自救互救、避難場所安置管理等內(nèi)容，鍛煉志愿者隊伍。此外，在每次演練之后，要及時對演練的實際情況進行總結，發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地進行整改，進一步修訂完善預案。

［1］鐘開斌.“一案三制”中國應急管理體系的基本框架［J］.南京社會科學，2009(11).

［2］顧林生.國外基層災害應急管理的機制評析［J］.中國減災，2007(6).

［3］薛瀾，張強，鐘開斌.危機管理，轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)［M］.北京:清華大學出版社，2003.

［4］陳國華，張新梅，金強.區(qū)域應急管理實務——預案、演練及績效［M］.北京:化學工業(yè)出版社，2008.

［5］高小平.中國特色應急管理體系建設的成就和發(fā)展［J］.中國行政管理，2008(11).

［6］廖方，李晶晶.危機管理中的一案三制——清華大學公共安全研究中心主任、中國工程院院士范維澄先生訪談［J］.新資本，2009(2).

［7］威海市人民政府應急管理辦公室.基層應急管理工作的調(diào)查與思考［J］.中國應急管理，2011(2).

［8］北京市突發(fā)事件應急委員會辦公室.防災減災從我做起，應急管理從基層抓起［J］.中國應急管理，2011(8).