我國水利投融資現(xiàn)狀分析

張辰碩

(新華水力發(fā)電有限公司,北京 100070)

我國水利投融資現(xiàn)狀分析

張辰碩

(新華水力發(fā)電有限公司,北京 100070)

對自2011年中央一號文件發(fā)布后水利投融資現(xiàn)狀進(jìn)行分析,根據(jù)目前我國水利投融資中各種融資渠道在水利行業(yè)所占的比重,剖析政策因素及水利行業(yè)本身特性對水利投融資的影響。提出必須改革并完善水利投資制度,建立靈活有效的投融資機(jī)制,明確各類投資主體在水利投資中的職責(zé)定位;建立一種水利投資與全社會投資和國有投資同比增長的投融資機(jī)制;除了要繼續(xù)擴(kuò)大政府公共財政投資規(guī)模外,還必須在金融機(jī)構(gòu)融資、構(gòu)筑新平臺融資、群眾參與合作以及吸引社會資本投入等方面進(jìn)行創(chuàng)新。

水利投融資;投融資機(jī)制;機(jī)制創(chuàng)新

2011年中央發(fā)布一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》,這是1949年新中國成立以來中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革。中央一號文件中提到未來10年水利投資要比2010年平均翻一番。也就是說國家將在未來10年內(nèi)投入4萬億元用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一時間,社會將焦點聚集在水利行業(yè),認(rèn)為無論是國家水利建設(shè)還是國內(nèi)的水利企業(yè)在今后一段時期內(nèi)會得到蓬勃發(fā)展。但是冷靜下來,人們注意到現(xiàn)階段水利企業(yè)的投融資是極其困難的[1],這在很大程度上制約了水利建設(shè)的發(fā)展,進(jìn)而影響到國家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 我國現(xiàn)階段顯現(xiàn)水利投融資難的現(xiàn)狀

現(xiàn)階段水利投融資來源基本上是靠政府財政作為資金支持,銀行業(yè)提供貸款僅占一小部分,而民營資本或是外資資本所占的比例更是微乎其微。

a.水利企業(yè)投融資難的決定因素——企業(yè)及其提供的商品(服務(wù))性質(zhì)。水利工程主要指防洪、除澇、灌溉、發(fā)電、供水、圍墾、水土保持、移民、水資源保護(hù)等工程(包括新建、擴(kuò)建、改建、加固、修復(fù))及其配套和附屬工程的統(tǒng)稱。用于控制和調(diào)配自然界的地表水和地下水,達(dá)到除害興利而修建的工程。而企業(yè)是指以盈利為目的,運用各種生產(chǎn)要素(土地、勞動力、資本、技術(shù)和企業(yè)家才能等),向市場提供商品或服務(wù),實行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算的具有法人資格的社會經(jīng)濟(jì)組織。從以上兩個概念不難看出,水利企業(yè)與一般企業(yè)的區(qū)別主要在于他提供的商品或者服務(wù)是公共物品或者附帶部分公共物品屬性的。同時,水利企業(yè)建設(shè)的水利工程項目多具備對環(huán)境影響大、工程條件復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)效益具有隨機(jī)性、生產(chǎn)周期長、專業(yè)難度高、區(qū)域偏遠(yuǎn)、后期維護(hù)成本高等特點?？梢姮F(xiàn)階段水利企業(yè)投融資是極其困難的。

另外,造成水利企業(yè)投融資難現(xiàn)狀的還有其他幾方面因素[2]。

b.對綜合水利工程缺乏合理的投融資定位。在水利產(chǎn)業(yè)政策中,明確確立了甲、乙兩類項目,即非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。非經(jīng)營性資產(chǎn)由國家財政支付,經(jīng)營性資產(chǎn)由企業(yè)自籌自支。然而在實際中存在大量綜合水利工程是同時具備以上兩類資產(chǎn)性質(zhì)的,它既有較大的社會效益,又有一定的經(jīng)濟(jì)效益,對這類項目,水利產(chǎn)業(yè)政策并無明確定義,這無疑增加了衡量標(biāo)準(zhǔn)的難度。究竟國家財政應(yīng)如何撥款建設(shè),撥多少建設(shè)款,以及工程建設(shè)完成后后期維護(hù)費用是企業(yè)承擔(dān)還是國家承擔(dān),承擔(dān)金額或比例等,這些細(xì)節(jié)問題都沒有明確定義。

c.管理體制的割裂制約了水利投融資?，F(xiàn)階段我國水利資源管理體制是割裂的。沒有形成有機(jī)的系統(tǒng)化管理。水利資源的項目申報和立項由國家各級發(fā)改委管理,水利資源的開發(fā)由水利部門負(fù)責(zé)監(jiān)管,水利設(shè)施又根據(jù)其不同的功能由政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé);如此的管理體制導(dǎo)致工程規(guī)劃上出現(xiàn)割裂,資金估算上難以做到相對準(zhǔn)確,且無形中增加了項目投資周期,投資者或者金融機(jī)構(gòu)對于這種不確定性因素存在恐懼心理,導(dǎo)致投融資困難。

d.水利建設(shè)基金籌資措施不完善。目前我國水利建設(shè)基金主要采取從各項政府性基金提取一定比例的方式,而不是采取對終端使用者根據(jù)用途、用量及其獲益或影響力等方面綜合籌措。從實際執(zhí)行來看,這種方式不但增加了政府性基金的壓力,還難以使水利企業(yè)得到足夠的建設(shè)資金。

e.銀行或其他金融機(jī)構(gòu)不愿向水利企業(yè)提供資金借貸[3]。政府在政策上并沒有對銀行或其他金融機(jī)構(gòu)向水利借貸提供政策補(bǔ)償。導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)寧愿將大批資金投入股市、信托等高風(fēng)險行業(yè),也不愿將剩余資金投資到水利建設(shè)上。一方面導(dǎo)致金融業(yè)資金過剩,存在不穩(wěn)定因素。另一方水利企業(yè)投融資難卻苦無貸款來源,使得國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)不均衡甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定。

f.缺乏吸引民間投資的激勵政策。作為經(jīng)營性的水利項目,供水、水力發(fā)電或水利景觀等相關(guān)工程項目是能吸引民間投資的,但現(xiàn)有過高的入行門檻和不合理的效益收入政策完全缺乏吸引力。舉例來說。供水工程的水價標(biāo)準(zhǔn)由于缺乏合理的價格定位或者監(jiān)管缺失,導(dǎo)致供水企業(yè)難以獲得預(yù)期應(yīng)得效益或本身回報率極低;而水力發(fā)電作為清潔能源,雖然國家一直在大力倡導(dǎo),但由于上網(wǎng)電價的原因,導(dǎo)致建設(shè)周期較長的水電項目相對于火電項目并沒有明顯投資優(yōu)勢。以一般投資者角度來看,不會選擇水電投資。由以上所述不難看出,因為補(bǔ)償激勵政策關(guān)系,很難吸引非政府投資者的投融資。同時,也不利于水利項目通過資本的自我積累求得可持續(xù)發(fā)展。

g.外商投資有意向但難以進(jìn)入國內(nèi)市場。由于大中型水利建設(shè)項目涉及國計民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施,國家在政策上對外資資本實行過度嚴(yán)格管制,其結(jié)果是國內(nèi)財政資金不足,外資資本難以進(jìn)入,水利項目擱置不前,水利企業(yè)很難獲得理想的資本注入,得不到快速穩(wěn)定發(fā)展。

2 水利投融資改革的思路及途徑

上述所呈現(xiàn)的各種問題制約了水利建設(shè)和水利企業(yè)的發(fā)展,為了解決水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、更好的發(fā)展水利企業(yè),結(jié)合國際水利建設(shè)經(jīng)驗,應(yīng)從以下幾點著眼探索改革途徑。

a.建立健全法律法規(guī)政策作為制度保障。2011年中央一號文件的推出標(biāo)志著我國對于改善水利投資的決心,但改善現(xiàn)狀,不能只限于財政資金層面,因為資金的投入不能從本質(zhì)上改變我國水利投融資現(xiàn)狀。要徹底改變現(xiàn)狀,首先應(yīng)從法律政策上著手。①立法保障水利建設(shè)。由國家統(tǒng)一管理全國水資源,避免違規(guī)項目和交叉性建設(shè),節(jié)省水利投資資金。②指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水利投資。水利投融資資金應(yīng)有財政部門與水利部門統(tǒng)籌綜合利用,做到專款專用、合理調(diào)度。③用法律政策手段保證資金投入。國家應(yīng)立法保證水利建設(shè)的資金按時按項投入,避免由資金擱置導(dǎo)致的建設(shè)成本增加。④立法明確各級政府財政投資范圍和規(guī)模。水利投融資是舉國大事,不應(yīng)由中央一力承擔(dān),各級政府的財政部門應(yīng)按職責(zé)范圍分?jǐn)偹度谫Y。只有制定好完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞ㄒ?guī)政策,才是解決水利投融資現(xiàn)狀的根本途徑和先決條件。

b.厘清水利投資的界限。厘清水利項目的性質(zhì)、明確各種性質(zhì)的水利項目如何投融資。非經(jīng)營性資產(chǎn)即具備公共物品屬性的水利項目是利用市場調(diào)節(jié)機(jī)制難以完成的,應(yīng)由中央財政和各級政府財政共同承擔(dān);兼具非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)性質(zhì)的水利項目應(yīng)由政府和社會共同承擔(dān),但是應(yīng)明確政府承擔(dān)的比例,減少水利投資財政負(fù)擔(dān)。只有厘清了這些界限才能更好的完成財政資金對于水利項目和水利企業(yè)的投融資。避免出現(xiàn)投融資真空地帶。

c.徹底改變割裂的管理體制。政府要明確水利項目的管轄權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建設(shè)權(quán),簡化水利項目的申報審批手續(xù)與時間,降低水利項目的申報成本和時間成本,使水利項目投融資概算透明化、簡單化。減少投資人對于水利項目投融資規(guī)模不明確的恐懼和困惑心理,進(jìn)而減少水利企業(yè)在投融資方面的壓力。

d.制定完善的金融市場投融資政策?，F(xiàn)階段我國水利項目以及水利企業(yè)的投融資還是主要依靠政府財政撥款,銀行和金融機(jī)構(gòu)參與較少。為緩解政府財政壓力、解決水利企業(yè)投融資難的問題,應(yīng)適當(dāng)降低政府的財政撥款在水利投融資中所占的比例,有效利用金融市場籌措資金。例如政府可以將部分撥款改為優(yōu)惠貸款;出臺金融激勵政策,鼓勵銀行或者金融結(jié)構(gòu)向水利企業(yè)提供長期低息貸款;適度放開水利企業(yè)向社會發(fā)行企業(yè)債券吸納社會閑散資金;建立政府基金避免其他行業(yè)的財政資金閑置或過度使用;同時也可向受益區(qū)征稅,讓受益區(qū)的企業(yè)或群眾參與到水利投融資建設(shè)中;亦應(yīng)大力鼓勵社會團(tuán)體或個人的捐贈等。

e.完善水利補(bǔ)償政策。國家應(yīng)盡量完善水利補(bǔ)償政策從而吸引民營資本。例如,對于供水工程,根據(jù)地區(qū)、水質(zhì)、用水用途制定合理的水價標(biāo)準(zhǔn),并做好水價監(jiān)督工作,確實保證供水企業(yè)在項目建成后的經(jīng)濟(jì)收益及投資者的回報率,適當(dāng)情況下應(yīng)給與一定價格補(bǔ)償;再如適當(dāng)提高水力發(fā)電的上網(wǎng)電價,提高水電企業(yè)的收益,吸引社會資本的融入。合理完善的水利補(bǔ)償政策在很大程度上能夠改善水利投融資困境。

f.適度放開外資資本進(jìn)入水利領(lǐng)域[4]。外資資本是水利投融資一個不可或缺的環(huán)節(jié),但是由于水利是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),關(guān)乎到國民經(jīng)濟(jì)命脈,國家設(shè)置了很高的準(zhǔn)入門檻限制外資的進(jìn)入,這本是無可厚非事情?？设b于我國水利投融資的現(xiàn)狀,可以轉(zhuǎn)變外資進(jìn)入形式,適度引入外資。例如由國內(nèi)水利企業(yè)為建設(shè)主體,以全部或絕對控股為前提,引進(jìn)外資投融資;待項目建成后將一定時間段內(nèi)全部或部分經(jīng)營收益返回給外資投資人。

g.使用融資租賃、高新技術(shù)等其他輔助手段[5]。為緩解水利企業(yè)投融資的現(xiàn)狀還可以在工程建設(shè)中使用融資租賃、采用高新技術(shù)等輔助手段。水利建設(shè)中多要用到大型機(jī)械設(shè)備,這方面的資金壓力相對也增加了建設(shè)成本。采用融資租賃,可以將這方面成本分?jǐn)偟綑C(jī)械制造行業(yè),從而減輕水利企業(yè)投融資壓力。另外,高新技術(shù)的應(yīng)用不僅保證了水利項目的質(zhì)量、縮短了建設(shè)周期,而且還減少了因工程事故帶來的損失,降低了后期維護(hù)成本。由此,相對減少了水利建設(shè)資金的投入、提高了收益回報率。

3 結(jié) 語

當(dāng)前我國出現(xiàn)人口增長過快,可利用水資源不足,城鎮(zhèn)供水緊張,能源短缺,生態(tài)環(huán)境惡化等重大問題,更加強(qiáng)調(diào)了水利建設(shè)是關(guān)乎國計民生的重大課題,這都要求加大水利建設(shè)的投入、扶持水利企業(yè)的發(fā)展,而解決水利投融資問題是前提條件。由水利基礎(chǔ)設(shè)施的特性決定,應(yīng)重新構(gòu)建水利投融資機(jī)制[6],而不能套用其他行業(yè)的改革思路和模式。解決水利投融資不單是政府財政出資可以解決的,而是需要政府在加大財政撥款的同時,制定適度合理的法規(guī)政策,引導(dǎo)社會各界共同參與到水利投融資中,只有這樣才能從根本上解決水利建設(shè)和水利企業(yè)投融資難的困境,才能為社會又好又快的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

[1]陳雷.關(guān)于幾個重大水利問題的思考:在2010年全國水利規(guī)劃計劃工作會議上的講話[EB/OL].[2010-01-29].http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=12726.

[2]徐家貴,徐雪紅.國外典型水利投融資模式及啟示[J].水利經(jīng)濟(jì),2006,24(1):49-51.

[3]張漢亞.我國水利投資和運行機(jī)制研究[J].中國水利, 2006(1):29-33.

[4]朱瑋.爭取更多國際金融組織貸款促進(jìn)新時期水利發(fā)展[J].中國水利,2006(10):1-2.

[5]劉芹,方國華,朱慶元,等.水利投融資體制改革的宏觀背景分析及設(shè)想[J].水利經(jīng)濟(jì),2006,24(2):31-34.

[6]張古軍.關(guān)于籌集水利建設(shè)資金的幾點思考[J].江蘇水利,2001(12):45-46.

F407.9

A

1003 -9511(2014)01 -0054 -03

2013 -10 -20 編輯:張志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.014

張辰碩(1983—),男,北京人,經(jīng)濟(jì)師,從事產(chǎn)業(yè)投融資及企業(yè)管理研究。E-mail:zhangcs@xhhudropower.com