農(nóng)村飲水安全工程政策研究

杜曉榮,謝 旭,吳曉婕

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100)

2012年3月21日,國(guó)務(wù)院討論通過(guò)《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃),將農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)作為“十二五”規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)之一,提出要全面解決2.98億農(nóng)村人口和11.4萬(wàn)所農(nóng)村學(xué)校的飲水安全問(wèn)題,使全國(guó)農(nóng)村集中式供水人口比例提高到80%左右。農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)不僅是廣大農(nóng)民的迫切需要,也是改善民生的重大舉措。保障農(nóng)村飲水安全工程的建設(shè)和實(shí)施,推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程的長(zhǎng)效運(yùn)行,研究制定和完善相關(guān)政策勢(shì)在必行。

1 農(nóng)村飲水安全工程政策研究的必要性

根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委)、水利部、原衛(wèi)生部等共同編制的《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“十一五”規(guī)劃)，“農(nóng)村飲水安全,系指農(nóng)村居民能夠及時(shí)、方便地獲得足量、潔凈、負(fù)擔(dān)起的生活飲用水。農(nóng)村飲水安全工程,亦稱農(nóng)村供水或村鎮(zhèn)供水,系指向廣大農(nóng)村的鎮(zhèn)區(qū)、村莊等居民點(diǎn)和分散農(nóng)戶的供水,以滿足村鎮(zhèn)居民、企事業(yè)單位的日常用水需要為主?！逼渲邪踩娘嬘盟?系指水質(zhì)符合生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),長(zhǎng)期飲用不危害人體健康的水。農(nóng)村飲水安全工程政策是國(guó)家確定的一項(xiàng)為民辦實(shí)事、改善民生的公益性政策,旨在解決農(nóng)村居民飲用水水量不足、水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、取水困難、供水保證率低等問(wèn)題。

公共產(chǎn)品同時(shí)具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)特征,而不同時(shí)具有這兩個(gè)特征的叫準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村飲水安全工程具有收益的排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性,其本質(zhì)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品[1]。這一特征決定了農(nóng)村飲水安全工程政策研究的必要性,一方面,農(nóng)村飲水安全工程屬于公益性項(xiàng)目,追求社會(huì)公眾效益,但其準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征決定了它的供給方式應(yīng)采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)、互為補(bǔ)充,按照公平與效率的原則,通過(guò)吸收多元的投資主體,形成公對(duì)公、公對(duì)私、私對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)格局,確保高效率地提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)。在這個(gè)多元投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)體系中,市場(chǎng)主體都是以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的,如果政府不加以規(guī)制,就會(huì)出現(xiàn)壟斷高價(jià)的現(xiàn)象,農(nóng)村居民將不能真正獲益。另一方面,由于個(gè)人利益與集體利益的對(duì)立而引起的水資源分配不均、水源污染等方面的社會(huì)問(wèn)題,往往無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決,必須賴于建立合理有效的政府規(guī)制,由行政機(jī)構(gòu)直接制定和執(zhí)行各種具有約束力的政策和規(guī)范。所以從宏觀需求層面來(lái)看,農(nóng)村飲水安全工程作為具有自然壟斷屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,政府的支持和政策引導(dǎo)是確保工程目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素,通過(guò)對(duì)農(nóng)村飲水安全工程的政策研究,能夠確保工程建設(shè)與運(yùn)行在合理的政策指導(dǎo)和調(diào)控下順利進(jìn)行。

同時(shí),從工程運(yùn)行的實(shí)踐需求來(lái)看,農(nóng)村飲水安全工程服務(wù)對(duì)象的獨(dú)特性使其在建管過(guò)程中勢(shì)必會(huì)面臨一些特殊問(wèn)題,如水費(fèi)收取困難、管理難度大等。所以,政策制定者有必要通過(guò)相關(guān)政策研究反饋的信息,不斷完善農(nóng)村飲水安全工程政策體系,解決政策在實(shí)施過(guò)程中存在的一些不足和執(zhí)行不到位的問(wèn)題,使之更加符合農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和運(yùn)行的需要,確保農(nóng)村飲水安全工程能夠長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

綜上所述,無(wú)論是公益性項(xiàng)目建設(shè)的宏觀需求,還是推動(dòng)工程持續(xù)健康運(yùn)行的實(shí)踐需要,都有必要對(duì)農(nóng)村飲水安全工程政策進(jìn)行研究。

2 當(dāng)前農(nóng)村飲水安全工程政策及成效

為確保農(nóng)村飲水安全工程能夠建好并使老百姓真正獲益,中央和地方政府制定了相關(guān)政策法規(guī),使我國(guó)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)能夠有法可依,有章可循。

2.1 相關(guān)主導(dǎo)性政策相繼出臺(tái)

從2000年開始,國(guó)家開始加大解決農(nóng)村飲水問(wèn)題的工作力度,相關(guān)工程最初致力于解決農(nóng)村群眾飲水困難問(wèn)題。2003年,水利部農(nóng)水司提出,今后農(nóng)村飲水工作重點(diǎn)要逐步轉(zhuǎn)向保障農(nóng)村飲水安全,并研究制定了《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》,以此為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),評(píng)價(jià)確定全國(guó)有3億多人飲水不安全。從2006年開始,農(nóng)村飲水工作由飲水解困開始轉(zhuǎn)入全面實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程建設(shè),國(guó)家計(jì)劃用兩個(gè)“五年”分別解決1.6億人的飲水安全問(wèn)題,到2015年基本解決全國(guó)農(nóng)村飲水安全問(wèn)題。

“十一五”規(guī)劃(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2005])提出要在“十一五”期間,使農(nóng)村飲水不安全人數(shù)減少一半,集中式供水受益人口比例提高到55%,工程實(shí)施范圍涉及15萬(wàn)多個(gè)行政村。為加強(qiáng)飲用水安全保障工作,國(guó)務(wù)院辦公廳還出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)飲用水安全保障工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2005]45號(hào)),對(duì)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作給出了詳細(xì)的意見,要求充分認(rèn)識(shí)保障飲用水安全的重要性和緊迫性;認(rèn)真組織規(guī)劃編制工作;加大工程建設(shè)力度和城市供水設(shè)施建設(shè);加強(qiáng)水資源保護(hù)和水污染防治工作;改造飲用水安全監(jiān)督管理;建立儲(chǔ)備體系和應(yīng)急機(jī)制以應(yīng)對(duì)原水、供水水質(zhì)發(fā)生重大變化或供水水量嚴(yán)重不足的情況。2005年國(guó)家發(fā)改委、水利部制訂了《農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》,并于2006、2007年分別作了修改完善,同時(shí)針對(duì)存在的突出問(wèn)題,出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)工作的通知》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2005]920號(hào))和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和運(yùn)行管理工作的通知》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2007]1752號(hào)),按照科學(xué)發(fā)展觀和有關(guān)政策的要求,制定了工程前期工作計(jì)劃、資金籌措、項(xiàng)目實(shí)施和建后監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)的管理辦法。為確保工程建成后水質(zhì)達(dá)標(biāo)并發(fā)揮工程衛(wèi)生防病效果,2008年原衛(wèi)生部疾病預(yù)防控制中心出臺(tái)了《農(nóng)村飲水安全工程衛(wèi)生學(xué)評(píng)價(jià)管理辦法(試行)》和《農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測(cè)工作方案》(衛(wèi)疾控發(fā)[2008]3號(hào)),要求建立農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測(cè)體系,做好農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生檢測(cè)工作。這一期間國(guó)家累計(jì)完成投資1 053億元,解決了2.1億農(nóng)村人口的飲水安全問(wèn)題,全國(guó)農(nóng)村集中式供水人口比例提高到58%,超額完成了“十一五”規(guī)劃的目標(biāo)。

但是,飲水安全形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻,不少地區(qū)水源短缺,一些農(nóng)村地區(qū)飲用水仍存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸蟲病原體等問(wèn)題,對(duì)人民群眾身體健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅。2011年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》,這是新世紀(jì)以來(lái)連續(xù)第8個(gè)中央一號(hào)文件,文件指出“水是生命之源、生命之要、生態(tài)之基”,并明確要求繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè),提出到2013年要解決規(guī)劃內(nèi)農(nóng)村飲水安全問(wèn)題,“十二五”期間基本解決新增農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問(wèn)題,并制定支持農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的用地政策,確保土地供應(yīng),對(duì)建設(shè)、運(yùn)行給予稅收優(yōu)惠,供水用電執(zhí)行居民生活或農(nóng)業(yè)排灌用電價(jià)格,也促進(jìn)了后續(xù)用地、用電和稅收方面優(yōu)惠政策的出臺(tái)。

2012年的《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2012])對(duì)原有規(guī)劃有了進(jìn)一步的補(bǔ)充,要求“十二五”期間全面解決2.98億農(nóng)村人口和11.4萬(wàn)所農(nóng)村學(xué)校的飲水安全問(wèn)題,使全國(guó)農(nóng)村集中式供水人口比例提高到80%左右。此外,相關(guān)部門就項(xiàng)目申報(bào)與審批、資金籌措與管理、工程驗(yàn)收與監(jiān)督、水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測(cè)等方面出臺(tái)相應(yīng)的政策指導(dǎo),確保工程建設(shè)順利進(jìn)行。

2.2 配套優(yōu)惠政策逐步落實(shí)

為更好地解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題,政府出臺(tái)了土地、電價(jià)和稅收等方面的優(yōu)惠政策,支持農(nóng)村飲水安全工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

2011年,國(guó)家發(fā)改委頒布《關(guān)于適當(dāng)調(diào)整電價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》,明確規(guī)定:“農(nóng)村飲水安全工程供水用電執(zhí)行居民生活或農(nóng)業(yè)排灌用電價(jià)格。具體電價(jià)類別和執(zhí)行時(shí)間山各省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)實(shí)際情況確定”。截至2011年年底,除西藏由各市縣直接執(zhí)行優(yōu)惠電價(jià)外,所有省市(包括自治區(qū)、直轄市)均出臺(tái)政策文件,明確農(nóng)村飲水安全工程用電執(zhí)行居民生活或農(nóng)業(yè)排灌用電價(jià)格。該政策的執(zhí)行至少使農(nóng)村飲水安全工程電費(fèi)支出降低30%以上,工程運(yùn)行成本平均降低10%～15%[2]。

2012年國(guó)土資源部和水利部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)[2012]10號(hào)),要求各地將工程用地納入土地利用總體規(guī)劃,并列入縣(市、區(qū))年度新增建設(shè)用地計(jì)劃;盡可能利用農(nóng)村現(xiàn)有存量建設(shè)用地,不用或少用新增建設(shè)用地,不占或少占農(nóng)用地;項(xiàng)目選址在總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的,應(yīng)使用國(guó)有建設(shè)用地;項(xiàng)目選址在總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的,原則上使用集體土地,不實(shí)行征收,但日供水千噸萬(wàn)人以上飲水項(xiàng)目用地可實(shí)行征收。

財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于支持農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)稅收政策的通知》(財(cái)稅[2012]30號(hào)),對(duì)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)給予稅收優(yōu)惠,規(guī)定以下5種情況享有農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)稅收優(yōu)惠政策:對(duì)飲水工程運(yùn)營(yíng)管理單位為建設(shè)飲水工程而承受土地使用權(quán),免征契稅;為建設(shè)飲水工程取得土地使用權(quán)以及簽訂的建設(shè)工程承包合同免征印花稅;對(duì)管理單位自用的生產(chǎn)、辦公用房產(chǎn)、土地,免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅;對(duì)飲水工程運(yùn)營(yíng)管理單位向農(nóng)村居民提供生活用水取得的自來(lái)水銷售收入,免征增值稅;對(duì)飲水工程運(yùn)營(yíng)管理單位從事《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的飲水工程新建項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)的所得,第1年至第3年免征企業(yè)所得稅,第4年至第6年減半征收企業(yè)所得稅。

這些優(yōu)惠政策有力地支持了農(nóng)村飲水安全工程建設(shè),降低了工程建設(shè)成本, 提高了資金使用效益。此外,一些省、市在中央有關(guān)政策出臺(tái)之后,相繼出臺(tái)或調(diào)整了相關(guān)配套優(yōu)惠政策,確保農(nóng)民飲水安全問(wèn)題的解決,也極大了促進(jìn)了飲水安全工作的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 農(nóng)村飲水安全工程政策成效

國(guó)家從2000年開始加大飲水解困工作力度,2001—2005年期間,國(guó)家共投入資金223億元,解決了6 700萬(wàn)人的飲水問(wèn)題,飲水水質(zhì)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的生活飲用水標(biāo)準(zhǔn),至此,基本解決了我國(guó)農(nóng)村群眾飲水困難問(wèn)題。從2006年開始,農(nóng)村飲水工作中由飲水解困進(jìn)入全面實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程建設(shè),“十一五”期間,累計(jì)完成投資1 053億元,全國(guó)實(shí)際投資建設(shè)了各類農(nóng)村集中飲水工程約20多萬(wàn)處,解決了2.1億農(nóng)村人口的飲水安全問(wèn)題,平均每天新增供水能力達(dá)1 680多萬(wàn)m3,全國(guó)農(nóng)村集中式供水人口比例提高到58%,提前并超額完成“十一五”規(guī)劃任務(wù)。工程建設(shè)所解決的農(nóng)村飲水安全人數(shù)上也連創(chuàng)新高,2011年解決了6 398萬(wàn)農(nóng)村居民和農(nóng)村學(xué)校師生的飲水不安全問(wèn)題,2012年解決了農(nóng)村飲水安全人口首次超過(guò)7 000萬(wàn),兩年累計(jì)解決了規(guī)劃不安全飲水人口的44.6%,全國(guó)農(nóng)村集中供水受益人口比例由2010年的58%提高到2012年的68%[3]。另外,工程在實(shí)施過(guò)程中科學(xué)組織施工,嚴(yán)把工程質(zhì)量驗(yàn)收關(guān),不符合施工程序的不予開工,不符合質(zhì)量要求的堅(jiān)決返工。特別是“十二五規(guī)劃”以來(lái),農(nóng)村飲水安全工程質(zhì)量可靠,材料和產(chǎn)品符合質(zhì)量要求,管網(wǎng)設(shè)施配套齊全、布局合理、達(dá)到設(shè)計(jì)要求。在工程驗(yàn)收中,沒(méi)有發(fā)現(xiàn)因質(zhì)量問(wèn)題造成斷水、停水、無(wú)法正常運(yùn)行等現(xiàn)象。

由此可以看出,農(nóng)村飲水安全工程政策實(shí)施以來(lái),極大地改善了農(nóng)村居民安全飲水問(wèn)題,保障了農(nóng)村居民的身體健康和生命安全。

3 當(dāng)前農(nóng)村飲水安全工程政策存在的不足

從實(shí)際看,我國(guó)農(nóng)村飲水安全工程總體進(jìn)展順利,取得了一定成就,但在政策方面仍存在一些問(wèn)題。

3.1 農(nóng)村飲水安全工程相關(guān)立法滯后

雖然國(guó)家出臺(tái)了稅收、土地、用電等方面的優(yōu)惠政策,來(lái)保障農(nóng)村飲水安全工程的長(zhǎng)效運(yùn)行,但是政策執(zhí)行效果并不明顯。就工程電價(jià)而言,某省對(duì)多處工程進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)村飲水安全工程的用電價(jià)格普遍高出農(nóng)村生活用電價(jià)格,只有9.3%農(nóng)村飲水安全工程用電能夠得到優(yōu)惠,其電價(jià)等于或小于生活用電價(jià)格;其次與農(nóng)業(yè)排灌用電比較,農(nóng)村飲水安全工程電價(jià)小于農(nóng)業(yè)排灌電價(jià)的工程為零[4]。造成此類現(xiàn)象的原因主要是優(yōu)惠政策的非強(qiáng)制性,相關(guān)優(yōu)惠政策的執(zhí)行缺乏國(guó)家層面法律法規(guī)的支撐和保障,再加上沒(méi)有統(tǒng)一的操作方法,導(dǎo)致優(yōu)惠政策的執(zhí)行效率受到影響。除此之外,目前我國(guó)農(nóng)村飲用水安全的相關(guān)法律保護(hù)也存在一些不足,主要體現(xiàn)在針對(duì)農(nóng)村飲用水安全的專項(xiàng)立法尚屬空白,農(nóng)村飲水安全工程管理?xiàng)l例尚未出臺(tái),導(dǎo)致工程的運(yùn)行和管理缺乏法律法規(guī)的保障,監(jiān)管體制不統(tǒng)一。

3.2 工程運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障政策不足

運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障政策的不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:①國(guó)家水質(zhì)監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)不足。國(guó)家雖已建立并完善農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測(cè)體系,出臺(tái)了具體的農(nóng)村飲水水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)施方案,對(duì)水質(zhì)衛(wèi)生和水性疾病進(jìn)行監(jiān)測(cè)。但是調(diào)查顯示,部分省市的水質(zhì)衛(wèi)生狀況并不理想,如:鄭州市2012年農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果顯示,出廠水合格率僅為46.85%,末梢水合格率僅為44.63%[5];在工程實(shí)施效果顯著的江蘇省,對(duì)泗洪縣水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示,仍存在21.51%的不安全飲水[6]。造成這一結(jié)果的主要原因,首先是水樣監(jiān)測(cè)費(fèi)用較高,導(dǎo)致較落后的地區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)頻次不夠,國(guó)家規(guī)定一年分枯水期和豐水期對(duì)飲水安全工程進(jìn)行2次檢測(cè)的要求存在不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象,有些地方管理人員甚至僅憑肉眼觀察,感官良好便不進(jìn)行水處理和檢測(cè)工作;其次是引入高標(biāo)準(zhǔn)的水處理設(shè)施和凈化設(shè)備的費(fèi)用較高,許多地區(qū)無(wú)法承擔(dān)這筆費(fèi)用,從而導(dǎo)致水質(zhì)監(jiān)測(cè)的結(jié)果不理想。②工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。專門的工程維修養(yǎng)護(hù)資金投入機(jī)制尚未建立,許多縣(市、區(qū))也沒(méi)有落實(shí)工程維修養(yǎng)護(hù)基金,工程維修養(yǎng)護(hù)缺乏資金保障,當(dāng)供水設(shè)施老化或出現(xiàn)設(shè)備故障等問(wèn)題時(shí),常常因缺乏資金保障而得不到解決,甚至造成工程停滯,嚴(yán)重影響農(nóng)村居民日常飲水。

3.3 工程技術(shù)援助政策缺乏

農(nóng)村飲水安全工程大多建在經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū),物質(zhì)條件和工資水平較低,無(wú)法吸引到高技術(shù)人才,再加上工程量多面廣、規(guī)模小且分散等特點(diǎn),以及工程本身經(jīng)費(fèi)有限,難以配備更多的專職技術(shù)人員。尤其是在人口居住較分散的山區(qū),地勢(shì)較為復(fù)雜,存在更多的技術(shù)難題,然而這些地方往往技術(shù)力量最為薄弱,技術(shù)人才最為匱乏,現(xiàn)有條件無(wú)法滿足工程建設(shè)的技術(shù)要求。目前專門的技術(shù)援助政策尚未出臺(tái),導(dǎo)致很多工程常出現(xiàn)的機(jī)、電、管路、設(shè)備等技術(shù)故障問(wèn)題無(wú)法解決,工程實(shí)施過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)維修不及時(shí)、技術(shù)更新緩慢而導(dǎo)致停水現(xiàn)象,許多地區(qū)就由村干部或指定村民擔(dān)任管水員,這些人大多缺乏專業(yè)管理和工程維護(hù)知識(shí),只起到簡(jiǎn)單的看管和運(yùn)行操作的作用,對(duì)于上述的技術(shù)問(wèn)題根本無(wú)法著手。另外,供水單位本身也缺乏人才意識(shí)和科技意識(shí),沒(méi)有建立專門為工程提供技術(shù)援助和支持的機(jī)構(gòu)或組織,也忽視了對(duì)管理技術(shù)人員的培訓(xùn)和再教育。

4 國(guó)外相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)

4.1 美國(guó)

美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),城市化水平較高,農(nóng)村飲水安全問(wèn)題并不突出,這與美國(guó)完善的政策措施密不可分。在美國(guó),有專門的技術(shù)援助政策鼓勵(lì)設(shè)立像農(nóng)村社區(qū)援助組織(RCAP)[7]這一類的非贏利性技術(shù)援助組織,組織內(nèi)工作人員均持證上崗,主要對(duì)農(nóng)村飲水安全工程的施工和管理人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)或直接提供技術(shù)援助,為居民在處理飲用水和廢水過(guò)程中所遇到的技術(shù)難題提供解決方案,確保農(nóng)村和小社區(qū)居民獲得安全的飲用水,并完善廢水處理系統(tǒng),以滿足工程當(dāng)前和未來(lái)需求,這些組織大多收費(fèi)低甚至有些免費(fèi)提供服務(wù)。

4.2 加拿大

加拿大政府十分重視水衛(wèi)生研究,在1987年頒布的聯(lián)邦水政策中就確定了兩個(gè)專門的目標(biāo),即“保護(hù)和改善水資源的水質(zhì)”和“促進(jìn)明智和高效地管理和使用水”[8],在此背景下由政府出資設(shè)立了專門的國(guó)家水研究所和國(guó)家水質(zhì)實(shí)驗(yàn)室,并配備先進(jìn)的自動(dòng)化儀器設(shè)備和高水平技術(shù)人才,領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)水源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作,國(guó)家和省政府按各自的權(quán)限開展工作,分級(jí)進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè),經(jīng)費(fèi)分?jǐn)?其中國(guó)家級(jí)水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于聯(lián)邦政府。

4.3 日本

日本在“二戰(zhàn)”后,全國(guó)供水服務(wù)覆蓋范圍僅為30%。1952年,日本政府建立全國(guó)補(bǔ)助計(jì)劃,對(duì)各類供水工程給予補(bǔ)助,并建立各項(xiàng)資金補(bǔ)助制度,用于支持小型供水設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行,供水服務(wù)開始延伸到農(nóng)村和山區(qū),至2005年全國(guó)供水服務(wù)覆蓋范圍已增長(zhǎng)至97%,政策效果顯著。日本存在許多小型供水設(shè)施,主要分布在鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)社區(qū),管理上存在困難同時(shí)也缺乏人力資源,針對(duì)這一問(wèn)題,政府采用合并區(qū)域性或小型供水設(shè)施的措施,避免了小型供水設(shè)施管理成本過(guò)高[9]。

5 完善農(nóng)村飲水安全工程相關(guān)政策的建議

5.1 加快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)

首先,稅收、土地和用電等方面優(yōu)惠政策的出臺(tái),充分體現(xiàn)了政府對(duì)農(nóng)村飲水安全工程的重視和支持,但是要保證人民群眾能夠真正受益,相關(guān)優(yōu)惠政策絕不能打白條。通過(guò)出臺(tái)《農(nóng)村飲水安全工程優(yōu)惠政策實(shí)施條例》提供相關(guān)優(yōu)惠政策執(zhí)行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和具體操作辦法,各地方物價(jià)局、水利和電力等部門要對(duì)工程電價(jià)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商,制定出詳細(xì)的電價(jià)征收條例,嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家及地方的電價(jià)政策;各省市地方稅務(wù)局應(yīng)當(dāng)發(fā)布飲水安全工程稅收征收減免的申報(bào)條件和審核程序,并嚴(yán)格執(zhí)行。其次,要盡快出臺(tái)《農(nóng)村飲用水安全法》和《農(nóng)村飲水安全工程管理?xiàng)l例》,保障農(nóng)村飲用水的安全,特別是對(duì)農(nóng)村飲用水污染防治工作和水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作,并以法律形式規(guī)定中央、地方、部門、企業(yè)在飲用水安全保障方面的管理范圍、管理權(quán)限、利益以及相互關(guān)系的準(zhǔn)則,建立健全農(nóng)村飲水安全工程監(jiān)管體制。

5.2 落實(shí)工程運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障政策

一方面,建立農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金投入機(jī)制,明確所有市縣必須設(shè)立農(nóng)村飲水安全工程維修基金,資金來(lái)源主要由各級(jí)財(cái)政撥款,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)還可以按一定比例提取工程收取的水費(fèi)作為工程維修養(yǎng)護(hù)基金,所得款項(xiàng)交由市縣維修養(yǎng)護(hù)基金存儲(chǔ),用于工程維修和設(shè)備養(yǎng)護(hù),對(duì)于經(jīng)濟(jì)特別困難的項(xiàng)目區(qū),中央在工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)上應(yīng)適當(dāng)加大補(bǔ)貼力度。另一方面,增加水質(zhì)監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼,用于建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的水處理設(shè)施,尤其是獨(dú)立集中供水工程和分散供水工程要按照和城鄉(xiāng)一體化供水工程相同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行水處理和水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作,確保飲水質(zhì)量,對(duì)于水質(zhì)合格率較低的地區(qū),要增加對(duì)飲用水水源、出廠水和末梢水的水質(zhì)檢測(cè)頻次,并引進(jìn)高效凈水設(shè)備。各市縣出臺(tái)詳細(xì)的農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行經(jīng)費(fèi)使用和管理辦法,嚴(yán)格做好資金使用申請(qǐng)和審批工作,做到?？顚Ｓ?資金取之于哪個(gè)項(xiàng)目區(qū),則只能用于該項(xiàng)目區(qū)的工程運(yùn)行。

5.3 出臺(tái)工程技術(shù)援助政策

針對(duì)工程存在的技術(shù)薄弱問(wèn)題,國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的技術(shù)援助政策鼓勵(lì)建立專門的技術(shù)援助組織和培訓(xùn)機(jī)構(gòu),要求省級(jí)或市級(jí)技術(shù)中心針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的特點(diǎn)給出技術(shù)攻關(guān)和技術(shù)援助計(jì)劃,并下達(dá)至各市縣,由各地技術(shù)援助組織代為執(zhí)行,幫助解決農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)營(yíng)過(guò)程中遇到的各種機(jī)、電和設(shè)備等技術(shù)故障問(wèn)題。相關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)工程技術(shù)指導(dǎo)手冊(cè)和培訓(xùn)材料,對(duì)施工人員以及管理人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)和指導(dǎo),形成專門的技術(shù)服務(wù)體系,為農(nóng)村飲水安全工程提供技術(shù)支持和專業(yè)人才。

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