清潔能源補貼問題研究*

朱雅妮

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

清潔能源補貼問題研究*

朱雅妮

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

清潔能源補貼是政府在追求環(huán)境與貿(mào)易平衡中的積極行為，體現(xiàn)了一定的發(fā)展權(quán)思想。世界上多數(shù)國家都在法律和政策機制上對清潔能源產(chǎn)業(yè)進行補貼，并效果顯著。基于貿(mào)易博弈的原因，清潔能源產(chǎn)業(yè)也正成為反補貼之訴的“重災區(qū)”，中國尤為明顯。作為應對之策，中國除了要在推進WTO清潔能源補貼立法改革的問題上建言獻策之外，還要完善自身法律并采用更為科學的補貼方式。

清潔能源補貼;加拿大可再生能源案;SCM協(xié)議

清潔能源補貼是國家用補貼的方式推進新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以應對日益嚴峻的環(huán)境污染問題。世界上許多國家的政府都存在這種補貼行為，并收效顯著。然而，近年來，清潔能源反補貼案件卻在國內(nèi)和WTO領域中頻頻爆發(fā)，引發(fā)了人們對清潔能源補貼問題的重視。本文試圖從清潔能源補貼的概念、理念、法律制度、成案等方面展開研究，并結(jié)合中國的情況提出因應之策。

一、清潔能源補貼的概念與理念

(一)清潔能源補貼的概念

清潔能源是與傳統(tǒng)化石能源相對的概念，通常指自然界中可以不斷再生并能得到補充的能源，譬如太陽能、水力、風能和生物質(zhì)能等*上海財經(jīng)大學財經(jīng)研究所.清潔能源發(fā)展研究[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社，2009.22-25.。清潔能源補貼是政府或公共機構(gòu)為發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)所提供的財政資助或任何形式的收入或價格支持，并且相關產(chǎn)業(yè)或企業(yè)由此獲得了利益。這種補貼是環(huán)境與貿(mào)易相互博弈、互相平衡的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)化程度的提高，人類對資源掠奪性地開發(fā)和破壞活動超出了自然環(huán)境的承受能力，由此引發(fā)環(huán)境對人類的“報復”已威脅到人類的生存和發(fā)展。環(huán)境是一種“公共物品”，環(huán)境的惡化會產(chǎn)生外部不經(jīng)濟性，當環(huán)境的外部不經(jīng)濟性不能內(nèi)化的時候，需要政府保護環(huán)境、治理污染。其邏輯是，為了保護環(huán)境和資源，應當將外部的不經(jīng)濟性內(nèi)在化，也就是將保護環(huán)境和資源的費用計算在產(chǎn)品成本之內(nèi)，但結(jié)果會導致產(chǎn)品的生產(chǎn)成本提高，進而影響產(chǎn)品的競爭力和出口。為了降低生產(chǎn)成本，需要政府提供資助性補貼，以尋求在環(huán)境和貿(mào)易之間的平衡。許多國家正由傳統(tǒng)能源向清潔能源過度，其間產(chǎn)生的許多研發(fā)和產(chǎn)品升級費用都在提高產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，大量政府補貼應運而生,這種補貼成為清潔能源補貼，是應對氣候變化和實施環(huán)境保護的產(chǎn)物，其作用在于推動和發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，減少碳排放量從而達到保護環(huán)境的目的，在本質(zhì)上屬于環(huán)境補貼。環(huán)境補貼是指政府在經(jīng)濟主體因認識上的偏差或資金上的私有制不能有效進行環(huán)保投資的情況下，為了解決環(huán)保問題，或是出于政治、經(jīng)濟原因而對企業(yè)進行各種補貼，以幫助企業(yè)進行環(huán)保設備、環(huán)保工業(yè)改進的一種政府行為*姚愛萍.環(huán)境補貼對國際貿(mào)易的影響及我國應采取的對策[J].世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究，2005，(4).。清潔能源補貼的政策措施與傳統(tǒng)化石能源補貼相似，包括直接財政資助、稅收優(yōu)惠待遇、直接提供服務(如公共研發(fā)、政府投資能源基礎設施等)、以優(yōu)惠利率提供貸款及其他的政策支持(如市場準入限制、價格調(diào)控)等。

(二)清潔能源補貼的理念及國際法律規(guī)范

清潔能源補貼是環(huán)境補貼的一種，體現(xiàn)了環(huán)境權(quán)，更是一種發(fā)展權(quán)?！皻夂蜃兓仁黔h(huán)境問題，也是發(fā)展問題，但歸根到底是發(fā)展問題?！?國家發(fā)展與改革委員會.中國應對氣候變化國家方案[EB/OL].[2007-06-04].http://www.sdpc.gov.cn/xwfb/t20070604_139486.htm.“發(fā)展權(quán)是一項獨立的人權(quán)，也是實現(xiàn)其他人權(quán)的基礎?！?楊澤偉.新國際經(jīng)濟秩序研究——政治與法律分析[M].武漢：武漢大學出版社，1998. 245.1977年，聯(lián)合國人權(quán)與和平司司長將發(fā)展權(quán)歸為第三代人權(quán)，1979年聯(lián)合國人權(quán)委員會在決議中重申了發(fā)展權(quán)是一項人權(quán)，1986年聯(lián)合國大會通過的《發(fā)展權(quán)宣言》中指出“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)”。清潔能源補貼對環(huán)境保護的貢獻在于它是一種公共利益性的發(fā)展權(quán)。

從聯(lián)合國的文件來看，環(huán)境問題已上升到與人類發(fā)展相關的高度，那么像世界貿(mào)易組織(下稱WTO)這個世界上最大的多邊貿(mào)易體系是如何處理與環(huán)境相關的清潔能源補貼問題呢？首先，總體來看，《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》(下稱 GATT)第20條總體規(guī)定了環(huán)境保護的一般例外。第20條(b)(g)兩款允許成員方為了特定的環(huán)境目標偏離GATT的一般義務。GATT 第 20 條(g)項規(guī)定“在遵守關于此類措施的實施不在情形相同的國家間構(gòu)成任意或不合理歧視的手段或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧?……g. 與保護可用竭的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施?！?其次，從單獨協(xié)定來看，WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》(下稱SCM協(xié)定)中具體規(guī)定了與清潔能源補貼相關的內(nèi)容。SCM協(xié)定將補貼分為三類：禁止性補貼、可訴性補貼和不可訴補貼。第8條規(guī)定政府為扶持地區(qū)發(fā)展、保護環(huán)境以及研發(fā)目的提供的補貼為不可訴補貼。SCM協(xié)定第8.2(c)款規(guī)定：“如果一個國家通過了環(huán)境保護的新法規(guī),為了實現(xiàn)新法規(guī)提出的要求,某個企業(yè)必須對現(xiàn)有設備進行改造,這些改造對企業(yè)構(gòu)成很大負擔,則政府可以對此提供環(huán)境保護資助。這類補貼不可訴的條件是:(i)一次性的臨時措施;且(ii)資助數(shù)額限于適應所需費用的20%以內(nèi);(iii)資助不應包括對輔助性投資的安裝,試驗費用,這些費用全部由公司負擔;(iv)資助必須與企業(yè)減少污染有直接和適當?shù)年P系,不應包括制造業(yè)能節(jié)約的成本;(v)資助應當是普遍的,能夠適應新設備或生產(chǎn)工藝的公司均可獲得?！钡?條已于2000年1月1日停止實行。第8條停止實施之后，WTO成員國未能就其重啟事項達成一致。綜上可見，盡管有一定的法律與清潔能源補貼相關，WTO法律體系中并沒有專門的協(xié)定來處理自由貿(mào)易和環(huán)境保護的沖突和協(xié)調(diào)問題，也沒有單獨法律來證明清潔能源補貼的合規(guī)性，這就為清潔能源補貼案件的裁判帶來了不確定，并在一定程度上助長了此類案件的增多。

二、清潔能源補貼在世界范圍內(nèi)的事實情況

(一)外國關于清潔能源補貼的法律與機制

在對抗碳排放、遏制全球變暖、發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)的過程中，世界上不少國家從20世紀80年代中期甚至更早就開始注重對清潔能源進行補貼。例如德國，設立了可再生能源上網(wǎng)電價政策以及利用稅收優(yōu)惠和稅收政策吸引清潔能源領域的投資。在這些政策的鼓勵下，德國清潔能源投資總額從2009年的206億美元增至2010年的412億美元，位居世界第二位，其在太陽能領域的領先地位得以鞏固*Pew Environment Group. Who’s Winning the Clean Energy Race? 2010 Edition :G-20 Investment Powering Forward[R]. Pew Charitable Trusts,2010.。歐洲其他國家采用了不同的鼓勵辦法，丹麥通過能源技術(shù)與使用項目對清潔能源進行補貼；芬蘭則是采用生物能提純項目；瑞典設立了國家與地區(qū)聯(lián)合投資鼓勵生物質(zhì)能的發(fā)展*WTO,UNEP: Trade and Climate Change ：112.；英國于2008年通過了《能源法》及《新能源責任條例》，從稅收減免、優(yōu)惠等方面鼓勵新能源的發(fā)展*Anthony Giddens，曹榮湘.氣候變化的政治[M].北京：社會科學文獻出版社，2009. 86-98.。在美國，比較重要的則是美國眾議院于2009年6月通過的以促進清潔能源發(fā)展的《2009年美國清潔能源與安全法案》?！斗ò浮访鞔_提出了清潔能源發(fā)電的比例，要求電力供應商利用可再生能源發(fā)電技術(shù)和其他的節(jié)能措施實現(xiàn)到2020年可再生能源發(fā)電比例占到電力需求總量的15%。為此，《法案》專門規(guī)定了對電力供應商進行電價補貼，以減輕電價對消費者的影響。另外，在政府補貼的類別中規(guī)定了包括清潔能源與提高能效的投入的補貼、健康和環(huán)境補貼；為發(fā)展電動汽車，對電動汽車生產(chǎn)及購買、充電站的建設等提供財政補貼等*郭基偉，李瓊慧，周原冰.《2009年美國清潔能源與安全法案》及對我國的啟示[J].能源技術(shù)經(jīng)濟,2010，(2).。

(二)中國清潔能源產(chǎn)業(yè)的鼓勵政策及效果

就中國而言，國務院于1992年出臺了《環(huán)境與發(fā)展十大對策》，提出了要因地制宜開發(fā)和推廣清潔能源；2005年頒布、2009年修訂的《中華人民共和國可再生能源法》明確了新能源總量目標、確立了如新能源發(fā)展基金與稅收、信貸鼓勵措施等的新能源開發(fā)利用的基本制度。該修正案第24條規(guī)定“國家財政設立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。可再生能源發(fā)展基金用于支持以下事項：(1)可再生能源開發(fā)利用的科學技術(shù)研究、標準制定和示范工程；(2)農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項目；(3)偏遠地區(qū)和海島可再生能源獨立電力系統(tǒng)建設；(4)可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統(tǒng)建設；(5)促進可再生能源開發(fā)利用設備的本地化生產(chǎn)?！眹夷茉淳衷诎l(fā)布的《國家能源科技“十二五”規(guī)劃》中認為風電、光伏等新能源是未來能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的關鍵所在。因此，國家也在鼓勵風電、太陽能發(fā)展方面出臺了專項規(guī)定。例如，支持太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的2009年財政部《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》、《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》；支持風能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的2009年國家發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)展和改革委員會關于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》等等。伴隨著國家一系列的利好政策的出臺，2010年中國在清潔能源領域的投資總額達545億美元，相當于2004年全球的投資總額。這545億美元的融資渠道，有473億來自于資產(chǎn)融資，59億來自于公開市場融資，3.67億來自于風險投資與私募股權(quán)投資*Pew Environment Group. Who’s Winning the Clean Energy Race? 2010 Edition :G-20 Investment Powering Forward[R]. Pew Charitable Trusts, 2010.。

三、清潔能源補貼面臨的反補貼之訴

(一)清潔能源產(chǎn)業(yè)頻遭反補貼之訴概

目前，許多國家都在運用清潔能源補貼來扶持國內(nèi)相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅僅是因為清潔能源產(chǎn)業(yè)之于環(huán)境保護的意義，更在于它對本國經(jīng)濟發(fā)展的重要性?？v觀資本主義國家的歷史，會發(fā)現(xiàn)任何一個在一定歷史階段內(nèi)強大的國家都是因為正確判斷了發(fā)展的趨勢并抓住了機遇。在很多國家看來，清潔能源產(chǎn)業(yè)是未來經(jīng)濟領先的決定性因素之一，發(fā)展自己，遏制對手的策略導致了清潔能源反補貼之訴的開始泛濫。經(jīng)濟總量已躍居世界第二位的中國是反補貼之訴的“重災區(qū)”，對它遏制得最為嚴厲的是排名第一的美國。

2010年10月15日，美國貿(mào)易代表辦公室應美國鋼鐵工人聯(lián)合會的申請，對中國新能源政策啟動“301”調(diào)查，涉及的產(chǎn)業(yè)是新能源政策支持下的風能、生物質(zhì)能、太陽能、電池等產(chǎn)業(yè)。除了從政策的源頭發(fā)起調(diào)查之外，美國又對中國的各清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)起分別的調(diào)查。2011年11月，美國商務部對來自中國的太陽能電池板發(fā)起反傾銷與反補貼的雙反調(diào)查，并于次年宣布肯定性初裁結(jié)果；2011年12月，美國國際貿(mào)易委員會公布了中國晶體硅光伏電池和組件的雙反調(diào)查肯定性初裁；2012年1月，美國又對來自中國的應用級風電塔產(chǎn)品發(fā)起了雙反調(diào)查，并隨后發(fā)布肯定性初裁意見。

清潔能源反補貼之訴不光在國內(nèi)層面頻繁發(fā)起，在WTO框架下也逐漸增多。如WTO內(nèi)相繼出現(xiàn)的中美風能設備補貼案(China - Measures Concerning Wind Power Equipment)、加拿大可再生能源案(Canada - Renewable Energy)。2010年12月，美國向WTO提起了就中國風能設備補貼措施的磋商程序。美國指稱，中國財政部《風力發(fā)電設備產(chǎn)業(yè)化專項資金管理暫行辦法》規(guī)定向境內(nèi)風能設備(包括整機和部件)制造企業(yè)提供獎勵、補貼或獎金的措施。這些措施對使用國內(nèi)貨物(而不是進口產(chǎn)品)提供獎勵、補貼或獎金，與SCM協(xié)定第3條不符。中方于2011年2月21日通過《關于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄(第十一批)的決定》，宣布《風力發(fā)電設備產(chǎn)業(yè)化專項資金管理暫行辦法》失效，案件終結(jié)。簡言之，該案沒有進入到專家組程序，中方就主動終結(jié)。

另一起案件是加拿大可再生能源案。2009年加拿大安大略政府實施了旨在促進該省可再生能源發(fā)電事業(yè)發(fā)展的“上網(wǎng)電價計劃”。 該計劃中，政府承諾向可再生能源供電商提供財政資助，即與其簽訂穩(wěn)定電價合同在固定的時間(20～40年)回購因采用可再生能源方式所發(fā)的電。只要是利用可再生能源發(fā)電的主體都有資格與安大略電力局締結(jié)上網(wǎng)電價合同(FIT Contract)或微型上網(wǎng)電價合同(MicroFIT Contract)(以下統(tǒng)稱為上網(wǎng)電價合同)。締結(jié)該類合同需滿足一定條件：在設計和建造可再生能源發(fā)電設施時必須采用一定數(shù)量的安大略本地造設備或零件，向安大略電網(wǎng)輸電，符合相關法律法規(guī)的要求。日本和歐盟認為“當?shù)爻煞肿畹秃俊钡囊笞璧K了它們向該區(qū)出口可再生能源風電設備,有關措施違反了《關稅與貿(mào)易總協(xié)定1994》(簡稱GATT1994)的國民待遇，違反了《與貿(mào)易有關的投資措施協(xié)議》(下稱TRIMs協(xié)議)對當?shù)睾康慕?，也違反了《補貼與反補貼措施協(xié)定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, 以下簡稱SCM協(xié)定)中的禁止性補貼條款。在磋商未能解決糾紛的情況下，日本于2011年6月1日要求成立WTO專家組解決此案，歐盟也在隨后的2012年1月9日提出了相同要求。

2012年12月19日，專家組發(fā)布報告稱：“上網(wǎng)電價計劃”及其合同在法律性質(zhì)上屬于SCM協(xié)定第1.1(a)(1)(iii)項的“政府采購貨物”類的財政資助，但日歐提供的證據(jù)無法證實財政資助給接受者帶來了SCM協(xié)定第1.1(b)款所指的利益。這樣一來，案件以無法將有關措施認定為補貼而告終結(jié)。2013年5月6日，上訴機構(gòu)公布報告。就反補貼事項而言，上訴機構(gòu)支持了專家組對有關措施屬于“政府購買貨物行為”的定性，但撤銷專家組“日本和歐盟未能證明爭議措施授予了SCM協(xié)定第1.1(b)項所指的利益”的裁定。上訴機構(gòu)不認為存在足夠的經(jīng)專家組記錄在案的證據(jù)和足夠的經(jīng)專家組認定的客觀事實，來支持他們完成相應的法律分析，因此無法確定爭議措施是否授予了利益以及是否構(gòu)成了禁止性補貼。

(二)WTO清潔能源反補貼成案中的爭論焦點

在接連出現(xiàn)的兩個WTO清潔能源反補貼案件中，加拿大案無疑更具有啟發(fā)意義，中美風能設備案在磋商階段就告終結(jié)，未能讓人洞見WTO對待清潔能源補貼的態(tài)度和處理方法，加拿大案則經(jīng)過了專家組和上訴機構(gòu)兩個程序。

加拿大案中反補貼事項的爭論焦點在于加拿大措施是否構(gòu)成了“補貼”。SCM協(xié)定規(guī)定，補貼必須同時符合三個要素，即政府或公共機構(gòu)提供，財政資助和獲得利益。本案的前兩個要素較容易證明，各方異議不大，焦點就在于可再生能源供電商是否因政府資助獲得利益。假設能夠證實利益存在，那么加拿大政府在“上網(wǎng)電價計劃”中采取的措施即為補貼。又因為該項措施當中有當?shù)睾康淖畹鸵螅黠@屬于SCM協(xié)定第3.1(b)項中的禁止性補貼。禁止性補貼的 “專向性”問題幾乎無需證明，根據(jù)SCM協(xié)定第2.3條規(guī)定，任何屬于SCM第3條項下的補貼可以視為存在專向性。這樣一來，只要“利益”一旦確證，加拿大政府在補貼問題上必敗。那么本案中是否存在利益呢？

專家組和上訴機構(gòu)一致認為，市場是確定利益的核心。加拿大航空器案件中上訴機構(gòu)就明確了這種思路。所謂利益，就是要給接收財政資助的主體帶來優(yōu)勢(advantage)，優(yōu)勢的認定需要對比受資助前后接受者的市場地位。對該案而言，需要對比的是可再生能源供電商是否因財政資助增強了其在市場當中的競爭性。另外，SCM協(xié)定第14條也顯示了優(yōu)勢與市場之間的關系。根據(jù)SCM協(xié)定第14條(b)款，假如政府在購買貨物的過程中，給企業(yè)提供了多于正常價格的補償(more than adequate remuneration)，則一定程度可以認定企業(yè)獲得了優(yōu)勢*Reports of the Appellate Body, Canada—Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector/Canada—Measures Relating to the Feed-in Tariff Program, WT/DS412/AB/R, WT/DS426/AB/R，para.5.183.。正常的價格其實就是一種參考標準(benchmark or proxy)，它從市場(market)中選取。只有選擇了合適的市場，才能在該市場中獲得有效的參考價格。如果政府給予的合同價格明顯高于市場中的參考價格，則接受資助的企業(yè)獲得了優(yōu)勢，進而證明存在利益。簡而言之，要證明利益就必須找準“市場”和“參考價格”。

日本試圖選取兩類市場和七種參考價格與“上網(wǎng)電價合同”中政府提供的價格相比較，用以證明政府的補償多過適當，均告失敗。這兩類市場分別是安大略電力批發(fā)市場(區(qū)域內(nèi)市場)和安大略之外包括加拿大亞伯達省、美國紐約、美國亞特蘭大中部和新英格蘭地區(qū)的電力市場(區(qū)域外市場)。

專家組認為，被選中作為參考的市場應該是有效競爭的市場，并應包括風能和太陽光伏能等所有發(fā)電方式，而日本、歐盟選取的安大略電力批發(fā)市場由于受到了安大略政府的調(diào)控，并不是一個有效競爭(effective competitive)的市場。加上該市場只涵蓋了部分并非所有供電方式，故不能用作衡量利益的參考。市場中的電力價格因政府干預不能選作參考價格。其他兩種域內(nèi)電力參考價格也存在類似問題。對于安大略以外地區(qū)的電力市場價格能不能選作參考的問題專家組持否定意見。在專家組看來，日本和歐盟所選的包括加拿大亞伯達省、美國紐約、美國亞特蘭大中部和新英格蘭地區(qū)電力市場不能吸引到足夠的投資，有悖于安大略政府所希望構(gòu)建的電力市場，因而不具有可比性。

日本和歐盟在以往案例經(jīng)驗指導下精心選擇的市場和參考價被專家組一一駁回。這一定程度上說明了本案用以衡量利益的市場很難選擇。豪斯(Howse)認為：清潔能源補貼所進入的電力市場歷史以來就深受各種補貼的干預。舊電力市場采用的是化石能源，政府曾經(jīng)為鼓勵化石能源消費對生產(chǎn)者和消費者等加以補貼，也逐漸形成了針對化石能源的分銷途徑以及服務方式。如今，政府要推動可再生能源的消費，除了對發(fā)展新能源本身的補貼外，還要打破傳統(tǒng)補貼下形成的消費模式和習慣，就要投入更多的相關補貼*Robert Howse, Climate Change Mitigation Subsidies and the WTO Legal Framework: A Policy Analysis[EB/OL].[2014-05-20].http://www.iisd.org/publications/climate-mitigation-and-wto-legal-framework-policy-analysis.。如果一個市場長期飽受干預，那么要在這樣的市場中找到有效可行的參考標準去確證利益問題幾乎是非常難*Luca Rubini.Ain’t Wastin’ Time No More: Subsidies for Renewable Energy, the SCM Agreement, Policy Space, and Law Reform, Journal of International Economic Law,2012, 15(2):545.。

專家組和上訴機構(gòu)考慮到了電力市場的特殊性，同時也考慮到了清潔能源的重要性，在市場選擇的問題上非常審慎。專家組認為，數(shù)據(jù)表明新能源發(fā)電的高成本和高代價令其遠不能和傳統(tǒng)方式相抗衡?？稍偕茉垂╇娚逃捎谌狈r格上的優(yōu)勢不能在傳統(tǒng)的電力市場上生存。但為了鼓勵綠色能源發(fā)電的發(fā)展，政府會為此創(chuàng)造一個新的混合供電(supply mix)的市場。該市場中的價格也許能成為衡量利益的參考價格。質(zhì)言之，專家組認為其實存在新舊兩個市場?？紤]到電力供應的重要性，專家組不能將可再生能源的供電商放在無法吸引投資、無法確保穩(wěn)定供電舊市場中比較，輕易認定“上網(wǎng)電價計劃”這類措施構(gòu)成了補貼*Reports of the Panels, Canada—Certain Measures Affecting the Renewable Energy Generation Sector/Canada—Measures Relating to the Feed-in Tariff Program, WT/DS412/R, WT/DS426/R,para.7.312.。

四、中國應對清潔能源反補貼之訴的策略

到2010年，中國在清潔能源市場上的許多指標都已經(jīng)處于領先地位，包括風力發(fā)電、太陽熱能系統(tǒng)等等，中國在勃興的清潔能源貿(mào)易當中已占據(jù)一定優(yōu)勢*楊澤偉.發(fā)達國家新能源法律與政策：特點、趨勢及其啟示[J].湖南師范大學社會科學學報，2012,(4).?？梢韵胍?，隨著清潔能源產(chǎn)業(yè)的不斷擴大，隨著利益與財富的日益聚集，在新能源領域引起的摩擦必將增加，有些國家將反補貼的矛頭逐漸指向了中國的清潔能源行業(yè)，這個勢頭不會弱化只會加強。有研究表明：“不存在反補貼協(xié)議時，政府可以通過研發(fā)投資補貼降低企業(yè)的研發(fā)投資邊際成本，進而提高本國企業(yè)的研發(fā)投資規(guī)模，使本國企業(yè)獲得生產(chǎn)成本優(yōu)勢……而《補貼與反補貼措施協(xié)議》的實施改變了上述成本—收益結(jié)構(gòu)，政府在制定最優(yōu)產(chǎn)業(yè)政策時不僅要考慮到水平利潤轉(zhuǎn)移收益和政策及資源成本，還要顧及研發(fā)投資補貼對外國企業(yè)的損害，如果 WTO裁決這一損失由本國承擔，那么無疑是增加了本國政府實行補貼的政策成本，這將在一定程度上削弱政府進行水平利潤轉(zhuǎn)移的動機。”*李重力,李慰.WTO反補貼裁決效率與最有研發(fā)補貼[J].浙江大學學報(人文社會科學版)，2013,(3) .質(zhì)言之，WTO裁決效率的高低決定了外國政府使用反補貼的頻率，當裁決效率足夠高時，外國政府更傾向于采用反補貼的方式，而不是采用報復性研發(fā)投資補貼來遏制對方。在清潔能源產(chǎn)業(yè)面臨越來越多的反補貼之訴的情況下，中國可以從如下幾個方面著手應對。

(一)推動WTO在清潔能源補貼領域的立法改革

如前所述，在WTO內(nèi)的法律文件中，沒有明確支持清潔能源補貼的條文。現(xiàn)有的補貼規(guī)則僅能為可再生能源補貼提供非常有限的“庇護”。 除了加強現(xiàn)有制度的適用性之外，針對清潔能源補貼改革的呼聲日益高。烏拉圭回合談判已過去20余年，期間國際貿(mào)易又發(fā)生了怎樣的變化！方案一，修改SCM協(xié)議第8條。豪斯曾建議，要修改不可訴補貼的定義。不應該將不可訴補貼的范圍限制在三種情況內(nèi)，而是要拓寬不可訴補貼的類別。將不可訴補貼的新類型與《京都議定書》聯(lián)系起來。將《京都議定書》中研究*Robert Howse. Climate Mitigation Subsidies and the WTO Legal Framework: A Policy Analysis.http://profile.typepad.com/1222958501s24450，2014-05-05.和促進可再生能源利用，二氧化碳儲存技術(shù)以及創(chuàng)新環(huán)境友好型技術(shù)等等對清潔能源的政策貫徹到新條文中去。將這些列明的政策作為WTO不可訴補貼類型的談判基礎。方案二，制定WTO能源協(xié)定。比起對現(xiàn)有制度的改革，新立法的構(gòu)想更為大膽和富有建設性?？频蹱?Cottier)明確提出，要在WTO框架內(nèi)構(gòu)建類似于農(nóng)業(yè)協(xié)定那樣的專門的能源協(xié)定*Thomas Cottier.Energy in WTO Law and Policy, The Prospects of International Trade Regulation: From Fragmentation to Coherence .Cambridge University Press, 2011:211-214.。在起草過程中盡可能地納入與可再生能源發(fā)展相關的議題，例如有關能源的貨物和服務的劃分、能源補貼的規(guī)則、與能源有關的知識產(chǎn)權(quán)等等。同時，在這個協(xié)定中澄清WTO與其他國際能源機構(gòu)的關系。盡量讓已存分散的與能源有關的規(guī)則整合到WTO框架中來。中國應該在新制度的構(gòu)建中提出或選擇有利于自己的方案，并及時發(fā)聲。

(二)修改相關國內(nèi)法律文件中明顯偏離WTO義務的措辭，并及時將此通知給各成員國

如前所述，《中華人民共和國可再生能源法》(修正案)第24條明確規(guī)定有關基金是為了“促進可再生能源開發(fā)利用設備的本地化生產(chǎn)?！边@有當?shù)睾恳蟮南右?。而當?shù)睾康囊鬄槎鄠€WTO協(xié)定所禁止。加拿大案之后，2013年6月12日，安大略省能源部長發(fā)布了一項部長指令，規(guī)定“上網(wǎng)電價計劃”下的大型采購將被通過投標申請書的競爭性采購程序替代。因此，大型風能和太陽能電力采購不再受到“上網(wǎng)電價計劃”下國內(nèi)含量要求約束。2013年12月11日，安大略省政府提交了一份立法，以消除“上網(wǎng)電價計劃”的國內(nèi)含量要求。

(三)改變對清潔能源的補貼方式

在加拿大可再生能源案中，日歐和加拿大就補貼問題爭論的第一個重點就是政府財政資助的屬性問題。日本認為安大略政府的措施應被定性為SCM協(xié)定第1.1(a)(1) (i)項“財政資助”中 “直接的資金移轉(zhuǎn)或潛在的資金移轉(zhuǎn)”，或被定性為SCM第1.1(a)(2)項規(guī)定“收入或價格支持”。加拿大認為有關措施只能被歸類為SCM第1.1(a)(1) (i)項中的“政府購買貨物”。日本、歐盟和加拿大之所以要在措施的定性上爭論不休是因為措施的不同屬性決定了不同的計算所獲“利益”的方法。而接收方獲得利益的多少不僅能夠反過來證明補貼的真實存在，更決定了補貼額度和將來反補貼稅的征收額度。由于加拿大可再生能源案被認定為“政府購買貨物”的行為，供電商有對價地獲得報酬。倘若是“政府直接移轉(zhuǎn)資金”，那么供電商免費獲得了資助，存在利益的“嫌疑”大大提升。利益是確定補貼的關鍵。中國風能設備補貼案中，財政部通過規(guī)章規(guī)定“向境內(nèi)風能設備(包括整機和部件)制造企業(yè)提供獎勵、補貼或獎金的措施”，從措辭看更像是“直接移轉(zhuǎn)資金”類的財政資助。如前分析，這類財政資助下較容易證明存在“利益”。 加上存在當?shù)睾康囊?，中國的措施很容易被認定為禁止性補貼。故中國也該考慮采用更為隱蔽的補貼方式。

The Research on Clean Energy Subsidies

ZHU Ya-ni

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Clean Energy Subsidies, which demonstrate the rights of development, are approaches of balancing environmental protection and the trade committed by the governments. Most of the countries in the world have various kinds of clean energy subsidies which are acted well. However, it is easy to intrigue countervailing duty issues in clean energy field nowadays. China is suffering the anti-subsidies law suit. To deal with the problem, China needs to dedicated itself to pushing the law reform in WTO in the field related, and at the same time, makes the law and matures much better.

clean energy subsidies; canada-renewable energy; SCM agreement

2014-09-25

本文是湖南省科技廳軟科學項目“清潔能源產(chǎn)業(yè)勃興中的法律問題及對策”(項目號：2012ZK3156)、湖南師范大學校級項目“清潔能源補貼的法律問題研究”的階段性成果，受湖南省重點學科建設項目資助，是湖南省高校哲學社科重點研究基地“WTO與現(xiàn)代國際法學研究中心”建設項目成果。

朱雅妮，女，湖南師范大學法學院講師，法學博士，主要研究方向：國際經(jīng)濟法。

D996

：A

：1672-769X(2014)06-0086-06