公安機關(guān)行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)的界定與銜接

□陳志軍

(太原警官職業(yè)學院，山西 太原030012)

在我國現(xiàn)行政治制度中，公安機關(guān)是行政機關(guān)，在社會生活中擔負著行政管理的職能。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，公安機關(guān)有立案權(quán)、偵查權(quán)、刑事強制權(quán)和部分刑罰執(zhí)行權(quán)，公安機關(guān)又有一定的刑事執(zhí)法權(quán)。這樣的權(quán)力分配格局，使公安機關(guān)在實際執(zhí)法中常出現(xiàn)行政職權(quán)與刑事職權(quán)劃分不明確、機構(gòu)重疊交錯的問題，甚至出現(xiàn)個別民警適用法律混亂、濫用權(quán)力、侵犯公民合法權(quán)益的問題。

正確認識和界定公安機關(guān)行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)，對于清晰劃分公安機關(guān)職權(quán)，維護公民合法權(quán)益具有重要意義。

一、公安機關(guān)行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)交叉的現(xiàn)狀

公安機關(guān)行政執(zhí)法權(quán)是指公安機關(guān)在行政管理中，根據(jù)相關(guān)行政法律、法規(guī)的授權(quán)而享有的權(quán)力，是公安機關(guān)為實現(xiàn)其行政職能而依法享有的與其行政管理職責有關(guān)的權(quán)力的總和。公安機關(guān)的刑事執(zhí)法權(quán)是指公安機關(guān)在刑事訴訟活動中，根據(jù)《刑事訴訟法》及相關(guān)法律的授權(quán)而享有的權(quán)力，是公安機關(guān)在履行刑事職能的過程中依法享有的與其刑事訴訟職責有關(guān)的權(quán)力的總和。

由于公安機關(guān)具有單一主體、雙重職能的特點，使得公安機關(guān)在實踐中職權(quán)交叉的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，根據(jù)《公安機關(guān)管轄刑事案件內(nèi)部分工若干問題規(guī)定》，負責治安行政管理和處罰的治安部門(如公安分局、治安支隊)擁有了多種刑事案件的偵查權(quán)力。根據(jù)公安部的規(guī)定，派出所是公安機關(guān)的基層組織，擁有一定的刑事執(zhí)法權(quán)，派出所對案件事實簡單清楚、證據(jù)充分的一般刑事案件具有現(xiàn)場勘查、辦理取保候?qū)彽葌刹闄?quán)。［1］

具體分析行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)的交叉，主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

1．以行政執(zhí)法代替刑事執(zhí)法，降格處理案件，放縱犯罪

對于犯罪行為，只有進入刑事立案程序，才有對案件進行正確處理的前提，才能不使犯罪嫌疑人逃避制裁。但在公安機關(guān)執(zhí)法過程中，由于主客觀因素的影響，對犯罪行為按照治安案件來處理。甚至故意不使案件進入刑事追訴程序，而用行政處罰的手段對犯罪嫌疑人給予治安處罰。

2．濫用刑事強制措施，在行政管理執(zhí)法活動中嚴重侵犯公民權(quán)利

公安機關(guān)的行政執(zhí)法活動必須以法律為依據(jù)，行政執(zhí)法權(quán)來自于法律的明確授權(quán)，行政活動的核心價值是控制行政權(quán)、保護公民權(quán)。而公安機關(guān)在行政執(zhí)法的過程中，由于對案件定性不準，把刑事違法案件作為一般的治安案件處理?；蛘吖室庠谥伟补芾砘顒又绣e用、濫用刑事強制措施，嚴重侵犯公民的人身、財產(chǎn)權(quán)利。例如用刑事強制措施的拘留代替治安拘留，致使公民被違法超期羈押。

二、公安機關(guān)權(quán)力交叉帶來的危害

(一)權(quán)力交叉易侵害公民合法權(quán)益

公安機關(guān)具有單一主體、雙重職能的特性，在實際辦案中，為了盡快查清案件事實，完成打擊犯罪任務(wù)，公安機關(guān)常常是哪種執(zhí)法方式有利于自己，就用哪種執(zhí)法方式，或者是在實踐中當案件事實出現(xiàn)變化時，任意變更對自己有利的執(zhí)法方式，這樣極易侵害公民的合法權(quán)益。

法律對公安機關(guān)在刑事案件偵查過程中的期限作了明確規(guī)定，《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》要求公安機關(guān)依法實施刑事拘傳最多不超過12小時，并且須經(jīng)過縣級以上公安機關(guān)負責人批準。辦案實踐中個別辦案單位為了規(guī)避這樣的限制有意將刑事案件作為行政案件來處理。因為行政傳喚的時間規(guī)定為24小時，相對較為寬松，這樣做實際上侵害了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。［2］

(二)權(quán)力交叉導致對公民的法律救濟不暢

根據(jù)我國行政法和行政訴訟程序中的相關(guān)規(guī)定，公民對行政機關(guān)侵害其合法權(quán)益的行政行為可以提起行政復議或行政訴訟。

由于公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的重疊交錯，一個行為既可以由其內(nèi)部的行政機關(guān)來作出，也可以由其內(nèi)部具有刑事執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)作出?；蛘咴趦蓚€機構(gòu)間相互讓渡具體行為，這使得公民很難判斷出一個行為是行政執(zhí)法行為還是刑事執(zhí)法行為。個別民警由于自身原因和執(zhí)法水平，或者為了規(guī)避相對人提起行政復議或者行政訴訟，有意將行政強制措施升格為刑事偵查措施。這種做法阻礙了公民權(quán)益遭受侵害時的有效救濟。

按照《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，對一般盜竊案，行政拘留最多不超過15天，如果按照刑事案件來辦理，適用刑事拘留措施，對犯罪嫌疑人拘留期限最多可達37天。我國行政法規(guī)定相對人對公安機關(guān)所做行政拘留不服的，可以提出行政復議或行政訴訟。但案件在最初盜竊金額無法確定、公安機關(guān)又按刑事案件來辦理時，相對人是沒有權(quán)利提出行政復議或者行政訴訟的。

(三)權(quán)力交叉導致公安機關(guān)自由裁量權(quán)過大

對同一違法行為根據(jù)不同的法律依據(jù)可作出完全不同的處理結(jié)果，即對同一行為可進行完全不同的定性。例如，對“引誘、介紹他人賣淫”的行為，《刑法》和《治安管理處罰法》對兩種行為表現(xiàn)形式的描述是完全相同的，但對行為的定性和處罰完全不同。如果公安機關(guān)行使刑事執(zhí)法權(quán)將此行為定性為犯罪，在證據(jù)充分的條件下，法院可對嫌疑人判處最高為15年的有期徒刑。而如果公安機關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)將此行為定性為一般違法行為，則只對行為人處十五日以下拘留。

通過上例可以看出，公安機關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)對同一人的同一行為將會產(chǎn)生完全不同的結(jié)果。行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)的交叉使得公安機關(guān)的自由裁量權(quán)過大。這種自由裁量過大的現(xiàn)實使得行政違法行為和觸犯刑律的犯罪行為的區(qū)別難以準確把握。在此體制下，觸犯刑律的人僅受到行政處罰，僅有行政違法行為的人被施以刑事處罰都是極有可能的。如果缺乏有效的權(quán)力制衡和法律監(jiān)督，甚至可能成為個別失職民警刻意追求的結(jié)果。

三、公安機關(guān)權(quán)力交叉的應(yīng)對措施

(一)用具體、明確的標準界定行政執(zhí)法行為與刑事執(zhí)法行為

公安機關(guān)單一主體、雙重職權(quán)的屬性影響了行政執(zhí)法行為與刑事執(zhí)法行為的界定，但在兩種行為之間并不是不存在一些具體而明確的標準的。在實踐中可以借助以下標準區(qū)分二者的界限。

首先，從行為依據(jù)可以區(qū)分二者?！缎姓V訟法》為公安機關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)的程序提供了法律依據(jù)，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》為公安機關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)提供了更加具體的程序依據(jù)。如果公安機關(guān)是依據(jù)上述法律法規(guī)行使執(zhí)法權(quán)應(yīng)認定為是在行使行政執(zhí)法權(quán)。同理，我國《刑事訴訟法》為公安機關(guān)行使刑事執(zhí)法權(quán)提供了法律依據(jù)，《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》為公安機關(guān)行使刑事執(zhí)法權(quán)提供了更加具體的程序依據(jù)。如果公安機關(guān)是依據(jù)上述法律法規(guī)行使執(zhí)法權(quán)應(yīng)認定為是在行使刑事執(zhí)法權(quán)。

其次，從做出行為的機構(gòu)可以區(qū)分二者。刑事執(zhí)法權(quán)主要由公安機關(guān)內(nèi)部的偵查機構(gòu)作出，而行政執(zhí)法權(quán)主要由公安機關(guān)內(nèi)部的行政機構(gòu)作出(如治安、交通、邊防、消防、出入境管理)。如果是非刑事偵查部門做出的執(zhí)法行為，一般可以判斷為行使行政執(zhí)法權(quán)。

再次，從行為的程序上可以區(qū)分二者。有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章為公安機關(guān)執(zhí)法工作作出了明確的程序規(guī)定。如果公安機關(guān)所實行的行為具有完備的刑事程序法方面的要求和手續(xù)，即使根據(jù)其行為的動機、目的難以判定為刑事執(zhí)法行為的，該行為也應(yīng)視為刑事執(zhí)法行為;如果公安機關(guān)的某種行為不具備完整的刑事偵查手續(xù)，或者沒有經(jīng)過必要的刑事偵查程序，即使根據(jù)該行為的動機、目的難以判定為行政執(zhí)法行為的，也應(yīng)該認定為行政執(zhí)法行為。

(二)正確適用法律，推進立法完善

解決行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)的沖突應(yīng)以正確適用法律為前提。刑事執(zhí)法權(quán)面對的是構(gòu)成犯罪的行為，當一個行為沒有構(gòu)成犯罪或達不到刑事處罰標準時，應(yīng)嚴格遵循“罪刑法定原則”和刑法的謙抑性，即對這種行為不能用刑事執(zhí)法權(quán)解決，而只能用行政執(zhí)法權(quán)解決。當一種行為突破行政違法行為，觸犯刑律時，堅決進入刑事執(zhí)法程序，運用刑事執(zhí)法權(quán)來解決。對此我國法律有明確的規(guī)定，例如《治安管理處罰法》第2條規(guī)定:“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰。”

同時，要對行政、刑事立法中相互沖突或有矛盾的條款以法律解釋或修正案的形式予以修正。如前文所述對《治安管理處罰法》中“引誘、介紹、容留、介紹他人賣淫”的行為達到何種程度就構(gòu)成犯罪，作出明確具體的解釋。

(三)推進警務(wù)體制改革，限制公安機關(guān)自由裁量權(quán)

根據(jù)我國《憲法》和我國的政治體制，公安機關(guān)雖然有一部分刑事執(zhí)法權(quán)，但從性質(zhì)上來說，公安機關(guān)仍為行政機關(guān)，是各級人民政府的組成部門。在這種體制下，必須通過立法來合理限制公安機關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)。深化警務(wù)體制改革、科學規(guī)范部門職能、合理設(shè)置機構(gòu)是規(guī)范公安機關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的有效途徑。在此過程中權(quán)力制衡和限制原則顯得極為重要。以法律形式規(guī)定行政執(zhí)法權(quán)的使用條件、限制規(guī)定，以及濫用權(quán)力的法律后果。同時，在司法獨立的時代背景下，立法也應(yīng)考慮如何讓公安機關(guān)更加高效行使刑事執(zhí)法權(quán)。

四、做好行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)的有機銜接

公安機關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，在對他們區(qū)別適用的同時應(yīng)做好二者的相互轉(zhuǎn)換和有機銜接。公安機關(guān)在對治安案件的查辦過程中可能發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪的新證據(jù)，就需要把行政執(zhí)法程序變更為刑事執(zhí)法程序;或者先期以刑事程序處理的案件發(fā)現(xiàn)只是構(gòu)成治安違法，就需要把刑事執(zhí)法程序變更為行政執(zhí)法程序。同時對具有雙重違法屬性的行為，在只使用刑事執(zhí)法權(quán)不足以查處和制裁違法行為的時候又需要將兩種執(zhí)法權(quán)有機結(jié)合。在這些情況下都存在行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)相互轉(zhuǎn)換和有機銜接的問題。

(一)行政執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)換為刑事執(zhí)法權(quán)的情況

適用刑事執(zhí)法權(quán)可以制裁違法犯罪行為時，就沒有必要再適用行政執(zhí)法權(quán)處以行政處罰。公安機關(guān)在查處治安違法案件的過程中錯認為只需進行行政處罰，不需追究刑事責任，并且行政處罰已經(jīng)執(zhí)行完畢，而后出現(xiàn)新證據(jù)證明行為人的行為構(gòu)成犯罪需要追究刑事責任。這時候在刑罰的執(zhí)行過程中就需要將先前的行政處罰與即將做出刑事處罰進行折抵。例如我國《行政處罰法》第28條明確規(guī)定:“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當事人行政拘留的，應(yīng)當依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當事人罰款的，應(yīng)當折抵相應(yīng)罰金”。這是因為剝奪或限制權(quán)益的性質(zhì)和指向的對象相同，而且刑事處罰的嚴厲程度一般高于行政處罰，本著“一事不再罰”和“重罰吸收輕罰”的原則，沒有必要再適用行政執(zhí)法權(quán)給予行為人行政處罰了。

(二)刑事執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)換為行政執(zhí)法權(quán)的情況

當行為人的犯罪情節(jié)輕微，法院免于刑事處罰或者檢察院免于起訴后，如果行為人的行為違反了治安管理的相關(guān)規(guī)定，還應(yīng)給予行為人治安處罰。這時候公安機關(guān)就需要將對行為人刑事執(zhí)法權(quán)變更為行政執(zhí)法權(quán)，而不能放棄對行為人行政執(zhí)法權(quán)的適用。這是因為對一般的行政違法行為尚且予以行政處罰，對雖然已免刑但實施了嚴重的行政違法行為的行為人更應(yīng)予以行政處罰，否則不能體現(xiàn)罰當其罪、過罰相當?shù)脑瓌t。［3］

(三)行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)的合并使用

行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)是兩種性質(zhì)不同、適用程序不同的公權(quán)力。當行為人的行為嚴重危害社會秩序時，就應(yīng)該使用刑事執(zhí)法權(quán)來處理。當行為人的行為只是一般的治安違法行為，尚沒有達到嚴重危害社會秩序的程度時就應(yīng)該適用行政執(zhí)法權(quán)來處理。當一種行為既違反行政法律又違反刑事法律時，由于行為具有雙重違法性，就有合并適用行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)的必要。如果此時只單獨適用刑事程序來追究行為人的責任，不足以恢復被破壞的社會秩序，也難以達到對行為人的有效制裁。而行政處罰和刑罰的處罰措施和承受主體不盡相同，特別是行政處罰不僅有罰款和行政拘留等財產(chǎn)罰和自由罰，而且有吊銷營業(yè)執(zhí)照、許可證等行為罰。在法人和其他組織的行為嚴重違反治安管理而達到犯罪的情況下，就不僅需要對直接責任人處以刑罰，而且需要對法人和其他組織處以行政處罰。只有這樣才能達到以行政處罰彌補刑事處罰不足的效果。例如我國《道路交通安全法》規(guī)定，擅自生產(chǎn)、銷售未經(jīng)國家機動車產(chǎn)品主管部門許可生產(chǎn)的機動車型的，沒收非法生產(chǎn)、銷售的機動車成品及配件，可以予以行政處罰。生產(chǎn)或者銷售不符合機動車國家安全技術(shù)標準的機動車，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

在人權(quán)觀念深入人心和公正合理執(zhí)法的時代背景下，合理界定公安機關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)，對于規(guī)范公安機關(guān)執(zhí)法行為、提升執(zhí)法形象、維護公民合法權(quán)益都具有積極意義。

［1］劉 鶴．公安機關(guān)刑事偵查行為與行政行為的界定［J］．四川警官高等?？茖W校學報，2003(4):77．

［2］柯良棟．破解公安執(zhí)法難題的對策與建議［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2006:212．

［3］竇如輝．公安行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接［D］．濟南:山東大學，2008:28．