論法治型社會治理體制的構(gòu)建
——以十八屆三中全會為背景

楊學(xué)科

(湘南學(xué)院 法學(xué)系，湖南 郴州423000)

當(dāng)前我國改革開放已進入攻堅期和深水區(qū)，觸及到深層次矛盾和重大利益調(diào)整，特別是新老社會矛盾交織，群體性或惡性事件頻發(fā)，社會不穩(wěn)定因素驟增等因素，迫切需要加強社會治理改革。黨的十八屆三中全會正是適逢中國改革“窗口期”和發(fā)展關(guān)鍵節(jié)點的重要關(guān)頭召開的一次重要會議，以研究全面深化改革為使命。十八屆三中全會的社會治理的治道之變，是在發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期的關(guān)鍵時刻，回應(yīng)了民眾對優(yōu)化社會治理的新期待，全面深化了政府執(zhí)政理念的新認識。

一、十八屆三中全會的社會治理新論釋讀

20世紀90年代興起于西方國家的治理理論，已成為全球政府治道變革的基本共識。全球治理委員會于1995年在《我們的全球之家》的研究報告中指出，治理是各種公共的或私人的機構(gòu)在管理共同事務(wù)時所采用的方式總和，也是在調(diào)和各種沖突和利益矛盾時采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程[1]。一般認為，治理理論的主要觀點就是強調(diào)治理是一個自上而下與自下而上互動的過程，強調(diào)政府與社會通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理，尋求政府與公民對公共生活的合作管理和實現(xiàn)公共利益最大化，以合法性、參與性、公開性、透明性、回應(yīng)性、法治性和責(zé)任性等為基本特征。國家治理要求遵循社會發(fā)展客觀規(guī)律，管理者與被管理者是平等的，要共同構(gòu)建社會秩序，管理者自身也要受到規(guī)則約束，接受監(jiān)督，與被管理者形成良性互動[2]。治理理念的提出是人類對其自身的認識和管理的進步，伴隨著治理理論從理論到實踐，追求善治已成為治理的基本理念。從根本上說，治理意味著合作代替強制，參與代替管控、有限政府適度有為治理代替全能政府的保姆式治理。

“治理”在全會公報中是熱詞，出現(xiàn)的頻次頗多，共在6處9次提到“治理”一詞，分別從國家治理、政府治理、社會治理三個層次和維度展開結(jié)構(gòu)性論述。黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；提出要“加快形成科學(xué)有效的治理體制”，這是我們黨首次提出“治理體系”和“治理能力”的概念，并將其作為全面深化改革的總目標(biāo)。提出“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求?！敝赋鰟?chuàng)新社會治理體制，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平?！耙岣呱鐣卫硭健薄耙倪M社會治理方式”，這是黨中央關(guān)于治理的頂層設(shè)計思維，將“治理”確立為黨全面深化改革的新的執(zhí)政理念，強調(diào)以“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，黨的執(zhí)政理念將由單純的政府自上而下的“管理”，轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會自下而上相結(jié)合的“治理”，強調(diào)“治理思維”在國家、政府和社會層面的全方位貫徹，當(dāng)然國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求國家治理主體更加多元化和自主性，政府治理、社會管理層面本身就是所謂國家治理體系和治理能力的重要組成部分。其次，這是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進行全面戰(zhàn)略部署，充分考慮國家與社會的協(xié)商情勢，認識到國家治理是由多元主體共同構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)來完成的，這必將全面性、實質(zhì)性、超越性地促進國家治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，從國家單方面支配社會，過渡到國家與社會的有效互動與互相制衡，把治理模式引入一個良性的可持久的現(xiàn)代化軌道。

黨的十八屆三中全會將社會管理發(fā)展為社會治理，從“管”到“治”的一字之別，蘊含了很多新意，對于中國未來的政治發(fā)展，具有重大而深遠的理論意義和現(xiàn)實意義 ?！爸卫怼崩砟畹奶岢?，改變了過去單純強調(diào)“統(tǒng)治”和“管理”的層面，跟過去的簡單強調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與”的提法也不一樣，用“治理”統(tǒng)領(lǐng)今后經(jīng)濟社會發(fā)展治理的模式，構(gòu)筑一種新的社會運行機制，適應(yīng)了我國新時期的新特點和人民群眾在新時期的新期待。首先，從社會管理到社會治理，反映著高層對于社會建設(shè)的理念變化，反應(yīng)了黨將共治參與的“治理”取代單向度的“管理”成為黨在全面深化改革時期的執(zhí)政理念，意味著將以開放性和包容性的執(zhí)政理念全面深化改革，是黨治國理政方式的思想變革和轉(zhuǎn)型升級，從國家、政府居高臨下式的強制剛性的行政式管理到作為公共機構(gòu)的政府和社會力量協(xié)商合作式的包容協(xié)同管理社會事務(wù)。其次，這是一場國家、社會、公民從著眼于“全能國家”的對立對抗再到致力于合作共贏善治的多元共治理念之變，強調(diào)社會治理合法權(quán)力來源的多樣性、治理的主體多元性、治理內(nèi)容的優(yōu)化、良性、多元化、多角度的管理。官民協(xié)同，使執(zhí)政黨、政府更重視從自身掌控的治理權(quán)的大蛋糕中分出更多的份額給社會組織、公民個人。實現(xiàn)社會共治，官民共同參與、共同協(xié)作，促進政府從全能政府到有限政府轉(zhuǎn)型。再次，社會治理是當(dāng)代民主的一種新的實現(xiàn)形式?！懊裰骷仁且环N價值理想，也是一種現(xiàn)實的社會治理安排。從發(fā)展的角度看，社會應(yīng)該是越來越民主的社會，人民應(yīng)該越來越能夠決定社會的進程。”[3]即民主是比較好的社會治理方式。同時，民主的要義是主權(quán)在民，社會治理強調(diào)的是多元主體的分權(quán)治理。社會主義民主真真切切體現(xiàn)在人民的日常生活中，具體到基層自治、民主治理等社會治理的方方面面。社會治理強調(diào)政府與社會通過合作協(xié)商、在公民實踐理性的基礎(chǔ)上建立伙伴關(guān)系、形成共識認同，參與公共事務(wù)的管理，形成走向政府、社會組織和公眾共同參與的格局。這是一種協(xié)商民主的形式，是強調(diào)多元主體對公共利益責(zé)任的參與和利益表達話語的共識的治理方式。

二、法治：社會治理的根基

法治作為人類文明發(fā)展歷程上的“規(guī)范之王”(King Nomos)，堪稱人類迄今為止所創(chuàng)造的相對而言最為有效、最為合理和最為完善的治理手段和制度文明。它是基于對人性的低調(diào)估計而進行的制度性措施，是一種民主的治理模式，是一種理性的辦事原則，更應(yīng)當(dāng)成為人民日常的生活方式。在現(xiàn)代民主國家，法治是在既定法律規(guī)則下實現(xiàn)權(quán)利保障和權(quán)力制約的一項社會系統(tǒng)工程，當(dāng)然也是成為現(xiàn)代民主國家的一種不二選擇[4]。對于社會治理而言，法治是法律為治的社會狀態(tài)，是一種較為理想的社會治理模式。它不僅是現(xiàn)代社會治理的基本準則，為社會治理確定具體的合法性技術(shù)實踐機制，同時背后蘊含著底線正義的價值追求、社會公正的理想圖景，這本身就是社會治理的價值趨向和所應(yīng)具有的思維模式。所以說，法治作為一種制度模式，不是最好選擇，但卻是最合理、最理想的、最不壞的，也是制約權(quán)力和保障權(quán)利最有效、最長久、最穩(wěn)固的人們普遍追求的制度機制，這是全球范圍內(nèi)普遍有效的判斷或價值共識，特別是成熟的現(xiàn)代國家的治理良徑就在于賦予法治以尊嚴[5]。十八大報告提出：“法治是治國理政的基本方式”，強調(diào)要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維與法治方式深化改革，推動發(fā)展，化解矛盾，維護穩(wěn)定能力”“注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。這正是立足于法治與社會治理緊密關(guān)系，以及在改革步入深水區(qū)、社會階層分化、利益主體多元、訴求紛繁復(fù)雜的背景下，靠法治聚共識、深化改革，使法治成為解決社會矛盾和和公共危機的長效、制度化手段，善用法治思維和法治方式具有明確的針對性和現(xiàn)實性。

1.法治思維：社會治理基本思維模式。思維是行動先導(dǎo)，任何重要的社會治理模式必然有一種思維方式支撐，法治思維是現(xiàn)今社會治理基本思維模式。法治思維是指人們以崇尚法律之治為核心形成的符合法治的精神、原則、理念、邏輯和要求的思維習(xí)慣和程式。具體而言，就是在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程[6]。法治思維作為一種經(jīng)制度化的實踐證明為有效的思維形式，早在古希臘時期，極力推崇賢人統(tǒng)治的柏拉圖在探討人性的不完善及權(quán)力的本質(zhì)之后，開始追求一種次優(yōu)而有效的法治思維模式，認為“這種處于第二位的統(tǒng)治才是最公正的和最需要的”[7]151。法治思維相對于人治思維而言，最重要的是規(guī)則思維，可確定性的強調(diào)按照既定的規(guī)則和程序辦事。同時是一種保守型的社會思維，是一種崇法型的社會治理理念，是側(cè)重于法律規(guī)則和法律手段的運用，強調(diào)依法辦事的社會治理基本思維模式。首先，公平正義是社會主義法治的價值追求，法治思維是建立在公平正義基礎(chǔ)上的，而追求社會公正是社會治理根本目標(biāo)和價值追求。社會治理是個系統(tǒng)工程，涉及教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、收入分配等切身利益問題，而當(dāng)下社會資源分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、個人權(quán)益維護等領(lǐng)域里機會不均等、制度不完善乃至制度供給不足。這種社會治理涉及的民生領(lǐng)域廣雜、以及民生問題的公正性，要求做到權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平，必須讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及廣大人民，以維護、實現(xiàn)、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。法律是合乎正義的“中道權(quán)衡”能夠杜絕偏私，“以公正的邏輯代替武力的邏輯是法律本質(zhì)的全部所在”[8]。立法上，法律通過有效地匯聚民意，整合不同利益和觀點，尋求和凝聚共識形成了大多數(shù)人可以接受的方案；法律實施中，通過居間裁判的司法、程序執(zhí)法，掌控著通向公平正義和權(quán)利保障的方向盤，正是法治思維的公平正義的面向。其次，法治思維是一種保守性規(guī)則思維。馬克思曾說過：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范?！狈ㄖ嗡季S是按照法治邏輯來觀察、分析和解決社會問題的思維方式，也被證明是最有效的社會治理思維方式。這種有效性的原因在于法治的保守性，強調(diào)以理性平和、謹慎穩(wěn)妥的在處理社會矛盾和社會糾紛中，盡可能地按照既定的規(guī)則和程序處理，崇尚經(jīng)驗傳統(tǒng)和規(guī)則的守成，保證規(guī)則的確定性和可預(yù)測性，從而有效解決社會問題。按照法治思維治理社會，是一種規(guī)范的狀態(tài)，則可通過種種的法律技術(shù)性規(guī)則(也可包括非法律規(guī)則)，在一定規(guī)則的場域內(nèi)，建立一種規(guī)則之治的社會利益均衡機制，理順多元化的利益關(guān)系，從源頭上尋找解決社會矛盾糾紛的治理手段，從而實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的公正、治理過程的公正以及治理結(jié)果的公正。再次，法治思維是一種以人為本的思維，歸根到底是對于人的價值的尊重的思維。法治在信念層次在于相信對于人的價值尊嚴的尊重是法律基礎(chǔ)。社會治理在處理引發(fā)社會矛盾最敏感的“導(dǎo)火索”的社會問題的時候，要秉具承載人性、保護人的尊嚴的內(nèi)在訴求的法治思維，積極回應(yīng)和滿足對民眾的權(quán)利保護訴求，通過通暢的正當(dāng)利益訴求與表達的健全體制，定紛止?fàn)帲较⒚裨?，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。

2.法治方式：現(xiàn)代社會的最優(yōu)治理方式。法律是基于人的需要而產(chǎn)生的規(guī)則體系。在不同的制度建構(gòu)中，法律是最佳、規(guī)范、穩(wěn)定、持續(xù)地滿足人們的需要，使社會秩序穩(wěn)定、可以使社會有條不紊運行，并具有神圣性的制度措置；更是以人為起點和歸宿的制度措置，保障人的主體地位、人之本性、人之權(quán)利、人性尊嚴與幸福等人的福祉提供一種終極式的真理性規(guī)定和制度性措置[9]。

法治方式何以是現(xiàn)代社會的最優(yōu)治理方式？首先，法治是現(xiàn)代社會題中應(yīng)有之義。現(xiàn)代社會，按照社會學(xué)家烏爾里?！へ惪说挠^點，是一個充滿不確定性的風(fēng)險社會，當(dāng)代社會與工業(yè)化社會初期不同，現(xiàn)代風(fēng)險在本質(zhì)、表現(xiàn)形式和影響范圍上與傳統(tǒng)風(fēng)險相比已大為不同，當(dāng)代社會的本質(zhì)性特征是“風(fēng)險性”。 風(fēng)險社會對傳統(tǒng)風(fēng)險治理體制提出了挑戰(zhàn)，它已經(jīng)從從制度上和文化上改變了傳統(tǒng)現(xiàn)代社會的運行邏輯：風(fēng)險社會的嚴重后果凸現(xiàn)出對風(fēng)險社會進行有效治理的重要性，而風(fēng)險社會的不確定性卻增加了風(fēng)險社會治理的難度，“風(fēng)險是預(yù)測和控制人類活動的未來結(jié)果，即激進現(xiàn)代化的各種各樣、不可預(yù)料的后果的現(xiàn)代手段，是一種拓殖未來(制度化) 的企圖，一種認識的圖譜。”[10]4這種復(fù)雜化的社會風(fēng)險只能經(jīng)由社會化途徑解決，所以有必要呼喚社會治理新機制的法治化、規(guī)范化、常態(tài)化，進而規(guī)避風(fēng)險，避免付出較高成本和不必要代價。其次，法治是解決矛盾糾紛的最佳途徑，是社會治理的基本手段和最佳模式。它可以通過“看得見的”程序正義，有效地化解和減少糾紛，而不至于轉(zhuǎn)化為嚴重的社會問題，而且法治的實質(zhì)和精義在于控權(quán)，法律在授權(quán)的同時，也控制、規(guī)范權(quán)力行使的界限、責(zé)任、行使程序。最后，法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟性、公開公正性、普遍有效性、穩(wěn)定明確等優(yōu)勢在治理上具有其他手段所不具備的優(yōu)勢?！皫浊甑闹袊拿魇方o我們培育并留下了一個近乎難以放棄的遺產(chǎn)：一個超級人情世故的關(guān)系社會?！盵11]4法治的這種合理制度設(shè)計是權(quán)利保障和人情去敝化的良策。如果不采用不偏不移的法治手段治理社會的話，“人情社會”的“尾大不掉”的影響，社會治理中必然會出現(xiàn)憑感情、憑關(guān)系等腐敗不公現(xiàn)象。

三、法治型社會治理體制的意涵與價值

1.法治型社會治理體制的意涵。法治在某種意義上本身便是治理模式的一種設(shè)計。韋伯認為，在現(xiàn)代國家中，統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)必然要求是法理型的，即通過法律程序?qū)崿F(xiàn)合法化[12]238-251。

而法治是用法律作為主要手段管理國家、治理社會，是為現(xiàn)代文明生活的一種基本理念和方式，是對種種公共幸福事項合理安排的重要制度資源和調(diào)控模式，它將法律的確定性、可預(yù)測性等引入對社會生活的調(diào)控，把社會治理納入法治軌道，可限制情緒感情主導(dǎo)的恣意妄為、專橫獨斷。畢竟“制度好可以使壞人無法任意橫行”[13]73，給人以一種規(guī)范意義上的安全感和可靠感，不至于生活在一個茫然不知所措、無法自我期待的不祥黑暗中。

哈耶克認為“民主本身并不是一種終極的價值或絕對的價值……民主很可能是實現(xiàn)某些目的的最佳方法，但其本身卻不是目的。”[14]129民主無非是社會治理手段中的一種，也就是說社會治理是當(dāng)代民主的一種新的實現(xiàn)形式。正如讓彼埃爾·戈丹所說，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”[15]，社會治理有別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理的理念，體現(xiàn)了一種還權(quán)于民的多元共治的努力方向。格里·斯托克認為，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構(gòu)和行為者治理理論也提請人們注意私營和志愿機構(gòu)之愈來愈多地提供服務(wù)以及參與戰(zhàn)略性決策這一事實”[16]。社會治理更強調(diào)多元主體之間協(xié)商協(xié)調(diào)，和社會力量參與治理、協(xié)同治理，在民主氛圍內(nèi)實現(xiàn)利益的擇優(yōu)選擇。這種是社會結(jié)構(gòu)分化和利益主體多元的超大規(guī)模社會有效治理的方式。

法治意味著民主法律化、制度化，社會治理是民主的實現(xiàn)形式。法治型社會治理機制的構(gòu)建是社會治理范式的歷史性飛躍，它是民主+法治的完美組合升級版，意欲建立一種法治的民主，即依靠理性的法律規(guī)則來主導(dǎo)和治理國家與社會，用法治制度維護民主所遵循的原則、途徑、程序和方式。民主與法治，對于國家而言，是一個制度性、根本性的問題，是現(xiàn)代文明政治制度的主要支柱，民主與法治的共同的價值目標(biāo)在于對人的尊嚴的尊重與人的自治的實現(xiàn)。一般民主理論認為，承認和保護個人尊嚴與自治的最有效的方法是讓人們通過選舉自己的代表以及積極的政治參與來管理他們自己；憲政(法治)理論則是試圖通過對政治權(quán)力的約束以及降低政治的地位來維護個人自由與尊嚴?！盵17]民主與法治是現(xiàn)代社會所追求的目標(biāo)，民主與法治的和諧統(tǒng)一是治理的最高境界。民主和法治必須同時推進，不可偏頗。“法治將民主制度化、法律化，為民主創(chuàng)造一個可操作的、穩(wěn)定的運行和發(fā)展空間，把民主容易偏向激情的特性引導(dǎo)到理性的軌道，為民主的健康發(fā)展保駕護航；民主為法治注入新的內(nèi)容和動力，使法治為保護人權(quán)、自由，促進人的幸福生活服務(wù)?！薄霸诘湫偷默F(xiàn)代民主社會中，民主是法治不可分割的一部分。法治支持民主，民主也兼容法治。法治通過對一切私人的、公共的權(quán)力施以必要的法律限制，從而保障了基本人權(quán)，支持了民主秩序。”[18]259法治型社會治理模式的建構(gòu)通過民主和法治兩種優(yōu)良的制度建構(gòu)出一種均衡性的權(quán)力機構(gòu)，政府無法簡單地集中社會中所有資源、權(quán)力于一身，分權(quán)的建構(gòu)消掉了政府的原始之惡，出現(xiàn)多元的權(quán)力主體參與共治的良性社會結(jié)構(gòu)，增建了社會與政府的互信和共契，增加社會的安定和凝聚力。

2.法治型社會治理體制的價值。法治型社會治理體制是社會治理的簡單化，可挈領(lǐng)提綱的制度性化解問題。如果社會治理只是盲目處理紛繁復(fù)雜的道德、情感、倫理與法律等等諸多因素糾纏的社會問題，會費力勞心、多端寡要；相反復(fù)雜的社會治理中，以法治的簡單化思維處置，只要圍繞中心抓得緊要，就可刪繁就簡回歸到法治本源上解決，降低社會治理成本。畢竟法律是人類生活經(jīng)驗中處理紛爭的生存性智慧的概括綜合，法治是特定法律思想與社會實踐在歷史經(jīng)驗累積中頻繁有效地互動形成的，實踐證明其是社會長治久安的根本之策，承擔(dān)著民生幸福的美好內(nèi)涵。

法治型社會治理體制終極目的是善治的達致。治理理念的提出是人類共同體自我認識和自我管理的一大進步，是政府與公民對公共生活進行合作管理的新型治理模式?！吧浦巍彼哂械陌藗€特征，即：參與性、協(xié)商性、責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、有效性、公正性、包容性以及合法性幾乎都與法治精神相契合。法治型社會治理體制歸根到底是社會治理的法治化，倡導(dǎo)“規(guī)則之治”，治理程序的法治化，治理內(nèi)容的合法性。而法治本身就是善治的基本要求，沒有健全的法治，社會治理就不可能建立在穩(wěn)定的社會秩序上，就沒有善治；法治也是衡量善治的一個重要標(biāo)準。治理的過程既包括通過權(quán)力迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種符合人們利益滿足的非正式制度安排。[19]善治通過多元化的治理實現(xiàn)公共利益最大化，是通向公民幸福之路。

四、結(jié)語

優(yōu)良治理秩序關(guān)乎個體幸福，法治型社會治理模式是立基于“法律主治”的治理模式，非簡單的依法而治，是承載著民眾對生活世界幸福和人之尊嚴的可貴的美好向往的“法律生活”。但它絕不是公民幸福的全部。畢竟其治理的范圍局限于法律所能所應(yīng)規(guī)制的公共生活領(lǐng)域，不能擅入個體性生活的私人領(lǐng)域；法律作為治理手段只能是主導(dǎo)型，絕非是全部或唯一的人類治理手段和良策。

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