加強(qiáng)制度保障 踐行群眾路線

陳玉忠 ，高學(xué)棟

(山東行政學(xué)院 山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，濟(jì)南250014)

加強(qiáng)制度保障 踐行群眾路線

陳玉忠 ，高學(xué)棟

(山東行政學(xué)院 山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，濟(jì)南250014)

黨的群眾路線教育實(shí)踐活動目的在于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高執(zhí)政能力。轉(zhuǎn)型時期中國，社會階層分化、利益多元化、資源配置的市場化使得群眾路線實(shí)踐活動面臨新的挑戰(zhàn)、困難。為切實(shí)改善干群關(guān)系、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，黨的群眾路線實(shí)踐活動必須遵循現(xiàn)代政治的客觀規(guī)律，以加強(qiáng)制度建設(shè)為重點(diǎn)，發(fā)揮人民群眾在政治活動中的主體地位和作用，健全法治和程序上的保障機(jī)制，切實(shí)把為民、務(wù)實(shí)、清廉的要求落到實(shí)處。

群眾路線；執(zhí)政基礎(chǔ)； 轉(zhuǎn)型社會； 制度建設(shè)

開始于去年的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動已取得了顯著的階段性成效，目前第二批群眾路線教育實(shí)踐活動正在如火如荼地進(jìn)行中。在此背景下，從政治學(xué)意義上解讀這次教育實(shí)踐活動，分析轉(zhuǎn)型期實(shí)踐群眾路線面臨的困難和挑戰(zhàn)，探尋如何從制度保障上更好地踐行群眾路線，對于進(jìn)一步把教育實(shí)踐活動穩(wěn)步推向深入并確保取得更大的實(shí)效，切實(shí)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，很有必要。本文擬對此作出探討和嘗試。

一、黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的政治學(xué)解讀

2013年4月19日，中共中央政治局召開會議決定在全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，新的黨風(fēng)教育活動拉開帷幕。自上世紀(jì)90年代以來，我黨在全黨范圍內(nèi)先后開展“三講”宣傳教育活動(1996年)、保持黨的先進(jìn)性教育活動(2004年)以及黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(2013年)，分別對應(yīng)的是中共第三代以江澤民為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體、中共十六大以胡錦濤為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體以及中共十八大以習(xí)近平為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體。在全黨上下開展的教育實(shí)踐活動與新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)走馬上任存在一定的規(guī)律聯(lián)系，因此，如何從政治學(xué)上進(jìn)行理論解讀應(yīng)當(dāng)是十分重要的課題。

(一)全黨上下開展大范圍的教育實(shí)踐活動目的在于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高執(zhí)政能力

改革開放三十多年來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令世人矚目的成就，人民群眾的生活水平得到了普遍的提高和改善，國際地位和外交戰(zhàn)略取得了長足的進(jìn)步，這是客觀事實(shí)。與此同時，社會貧富差距越來越大，各種社會問題、社會矛盾此起彼伏，群體事件頻現(xiàn)，干群矛盾在一些領(lǐng)域和地方還比較突出，甚至相當(dāng)尖銳。如何進(jìn)一步密切干群關(guān)系、達(dá)成改革共識、凝聚社會力量實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興成為擺在新一屆領(lǐng)導(dǎo)人面前的重大課題。從另一方面講，我黨執(zhí)政的合法基礎(chǔ)在于黨章規(guī)定的“兩個先進(jìn)性”，這是橫向面上就政黨與社會、群眾之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而言的；從時間的縱向角度看，黨中央換屆更多地從執(zhí)政理念、意識形態(tài)來鞏固其執(zhí)政基礎(chǔ)、補(bǔ)強(qiáng)政治合法性，體制的內(nèi)在要求也決定了黨在十八大后進(jìn)行全黨教育實(shí)踐活動的必要性和重要性。

(二)群眾路線教育實(shí)踐活動以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容，更加強(qiáng)調(diào)群眾在政黨執(zhí)政中的主動性和主體地位

傳統(tǒng)的“群眾路線”主要是在上者(領(lǐng)袖、領(lǐng)導(dǎo))處理其在下者(群眾)關(guān)系的一種方式，也就是說群眾只是決策者的信息來源之一，本身不是決策者。[1]在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，在全黨范圍內(nèi)開展群眾路線教育實(shí)踐活動一方面要著重提高執(zhí)政黨新時期的執(zhí)政能力，例如反腐敗要“蒼蠅、老虎一起打”，發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的最大政治優(yōu)勢，避免脫離群眾的最大危險；另一方面要確定、保障公民作為政治共同體平等的一員所應(yīng)具有的政治地位。從實(shí)踐的角度看，“群眾”是由若干個體不同、結(jié)構(gòu)有差異的成員組成的，只有具體到個體(公民)身上的權(quán)利、地位得到落實(shí)，作為抽象的集體概念“群眾”才具有現(xiàn)代社會中“歷史創(chuàng)造者”的實(shí)踐意義。教育實(shí)踐活動要以群眾的滿意度為評價標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)了黨的群眾路線在新時期的新要求。

(三)群眾路線教育實(shí)踐活動重在密切干群關(guān)系，因?yàn)楦扇宏P(guān)系處理好了，人民群眾就信任、支持、擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)

改善干群關(guān)系首要在于干部的作風(fēng)建設(shè)，作風(fēng)問題不是小事，事關(guān)黨在群眾中的形象，關(guān)系到黨的事業(yè)成敗和生死存亡。在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動工作會議上，習(xí)近平同志指出，這次教育實(shí)踐活動的主要任務(wù)聚焦到作風(fēng)建設(shè)上，集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)這“四風(fēng)”問題?？梢哉f，黨員干部作風(fēng)建設(shè)，尤其是“破除四風(fēng)”是執(zhí)政黨在新時期向人民群眾做出的莊嚴(yán)承諾，這充分說明黨中央已經(jīng)把作風(fēng)建設(shè)作為當(dāng)前執(zhí)政黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容。黨員干部作風(fēng)建設(shè)使得改善干群關(guān)系有了強(qiáng)有力的抓手，這是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高黨的執(zhí)政能力的重要舉措。

二、轉(zhuǎn)型時期實(shí)踐群眾路線面臨的困難和挑戰(zhàn)

實(shí)踐黨的群眾路線，必須放在時代的大背景下考量各種影響因素，健全一種可以評價、可以反思、可以監(jiān)督、可以糾錯的長效機(jī)制。那種不考慮時代差異、社會結(jié)構(gòu)變化、用形式主義應(yīng)付上級要求的方式必定缺少制度實(shí)踐的價值。

(一)轉(zhuǎn)型時期實(shí)踐群眾路線的社會環(huán)境發(fā)生了深刻的變化

第一，經(jīng)濟(jì)水平有了很大提高，生產(chǎn)生活方式更加注重專業(yè)分工。改革開放三十多年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，國家GDP總量世界第二(2011年)，人均GDP超過6000美元(2012年)，外匯儲備2.8萬億美元(2012年)，排名世界第一，人均儲蓄超過3萬元(2013年)，排名世界第一。[2]可以說，不論是總量還是人均指標(biāo)，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)跨入了一個新的階段。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定著生活方式的變化，社會分工越來越細(xì)，而且更加專業(yè)、高效，例如城市家政服務(wù)方面，像月嫂家政行業(yè)，就普遍得到了社會認(rèn)可。[3]

第二，社會結(jié)構(gòu)變化是個不爭的事實(shí)。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的“兩個階級一個階層”已經(jīng)分化，新的社會階層結(jié)構(gòu)逐步形成。社會學(xué)界以職業(yè)分類為基礎(chǔ)，以組織資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源占有狀況作為劃分社會階層的標(biāo)準(zhǔn)，把當(dāng)今中國的社會群體劃分為五大社會經(jīng)濟(jì)階級[4](社會上層、中上層、中中層、中下層、底層)以及十大社會階層(國家與社會管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個體工商戶、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、產(chǎn)業(yè)勞動者階層、城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層)。簡單地說，社會各種階層由于占據(jù)社會財富資源不等而產(chǎn)生的利益要求不同、對公共政策的關(guān)注點(diǎn)不同，客觀上增加了執(zhí)政黨整合不同階層群眾利益需求的難度和復(fù)雜度。

第三，貧富差距越來越大，社會穩(wěn)定的壓力不斷增大。改革開放打破了計劃經(jīng)濟(jì)的“鐵飯碗”，“讓一部分人先富起來”毫無疑問適應(yīng)了當(dāng)時形勢的需要；但三十多年的發(fā)展導(dǎo)致的社會貧富差距太大超出了當(dāng)初政策制定者的預(yù)期。世界銀行報告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財富，而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富，成為全球兩極分化最嚴(yán)重的國家之一。[5]國家統(tǒng)計局公布我國(2012年)基尼系數(shù)0.474，這表明財富已過度集中，社會處于可能動亂的“危險”狀態(tài)。

第四，社會矛盾日益突顯，個案事件極易影響社會秩序?！霸诋?dāng)前和今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的矛盾和問題可能更復(fù)雜、更突出。”[6]中國現(xiàn)階段的社會矛盾問題已經(jīng)影響到整個社會全局，主要表現(xiàn)在：其一，社會矛盾問題的連帶性很強(qiáng)，往往相互影響，相互加重，使得社會矛盾問題更加復(fù)雜化；而且，在特定條件下，原本屬于個案的社會矛盾問題極易演變?yōu)檎w性的社會矛盾問題。其二，社會矛盾問題的勢能越來越強(qiáng)，慣性越來越大，越來越會按照自我演化的邏輯加速擴(kuò)張。從社會矛盾問題演化的可能空間來看，現(xiàn)在只能說是開始不久，遠(yuǎn)沒有到達(dá)峰值。比如，從影響面影響力較大的角度看，官民矛盾、勞資矛盾、貧富矛盾、由征地拆遷所引發(fā)的社會矛盾問題、由流動人口所引發(fā)的社會矛盾問題以及由對以往歷史遺留問題的“倒找”行為所引發(fā)的社會矛盾問題等等，皆有上升擴(kuò)張的可能性。

(二)轉(zhuǎn)型時期踐行群眾路線面臨的困難和挑戰(zhàn)比較嚴(yán)峻

第一，“群眾”的范疇與社會階層不再單一，執(zhí)政黨整合群眾訴求的難度加大。社會階層分化，簡單來說就是既有窮又有富，既有資產(chǎn)上億的上層富豪又有逼仄在狹小空間頻繁上訪的社會底層。政府在面對現(xiàn)實(shí)意義上“分屬不同社會階層的群眾”整合利益要求的難度增加、復(fù)雜性空前，“任何形式的公共決策都不乏反對者”已成為常態(tài)，凝聚社會共識的難度不斷增加。譬如，出臺城市養(yǎng)狗政策，管嚴(yán)了禁止養(yǎng)狗不符合以人為本的要求，管松了放任養(yǎng)狗又漠視公共安全、市容環(huán)境衛(wèi)生，傾向于哪一方的政策都有利益受損者的公開反對，這類在武裝斗爭時期貫徹群眾路線難以遇到的情況在今天卻是常態(tài)。利益的多元化、社會階層的分化對政府管理能力提出了更高的要求。

第二，經(jīng)濟(jì)達(dá)到了新的發(fā)展水平，簡單地用經(jīng)濟(jì)手段激勵群眾的生產(chǎn)生活難以為繼。改革開放初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，人民群眾的生活處于力求解決溫飽的水平，各種生活資源比較匱乏。按照馬斯洛的需求理論，保障物質(zhì)生活資源是當(dāng)時人民群眾的基本期待，所以黨中央提出的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速激起了人民群眾的生產(chǎn)生活熱情，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效果為世人所矚目，包括“三步走”的戰(zhàn)略思想都有顯著的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)作為支撐?？梢哉f，改革開放三十年的成果也是黨的群眾路線的成功，適應(yīng)了人民群眾的需求和期待。進(jìn)入21世紀(jì)，國家GDP世界第二，人均亦超過6000美元，今后再簡單地使用經(jīng)濟(jì)手段激勵群眾生產(chǎn)生活的熱情，很難說從理論上說得通、道得明。從另一方面講，過去貫徹群眾路線某些做法如領(lǐng)導(dǎo)干部到困難群眾家中噓寒問暖、送慰問金、糧油面等等也是過時的，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定水準(zhǔn)的大國的戰(zhàn)略胸懷。

第三，傳統(tǒng)的聯(lián)系群眾方式面臨新的挑戰(zhàn)，制度化的路徑需要戰(zhàn)略性的思維。群眾路線的方式就是黨密切聯(lián)系群眾的方式，具體到干部而言就是與群眾拉近距離、打成一片。例如干部密切聯(lián)系群眾的典型做法：“三同”即同吃、同住、同勞動。對傳統(tǒng)耕作在田地里的農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)要求不是很高，當(dāng)然這對干部而言也是能夠勝任的，收割莊稼、做做農(nóng)活，或者給大娘挑擔(dān)水什么的，不具有高科技含量。還有個原因是過去的統(tǒng)治者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活太忽略了，突然來個黨員干部幫助干農(nóng)活，農(nóng)民心頭的尊嚴(yán)感被激活了，這成為贊成、擁護(hù)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的情感動力。因此，在當(dāng)時的生產(chǎn)條件下，“三同”做法確實(shí)是簡單而有效的群眾路線方式。轉(zhuǎn)型時期，人民群眾的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了很大的變化，社會生產(chǎn)的專業(yè)化要求勞動者職業(yè)的專業(yè)分工化，不同于傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對勞動者的技能要求越來越高，要求干部進(jìn)農(nóng)村“同勞動”可能更多地讓干部熟悉基層實(shí)踐的需要?！巴　薄ⅰ巴浴笨赡芨嗟乇磉_(dá)一種干部與群眾同甘共苦的態(tài)度，但真正實(shí)踐起來又與現(xiàn)代私人生活的多元化、個性化、隱私權(quán)保護(hù)存在著不小的緊張關(guān)系。

第四，計劃時代沿襲來的“群眾”缺乏自我組織性，難以抵抗現(xiàn)代社會的風(fēng)險。從戰(zhàn)爭時代，一直到計劃經(jīng)濟(jì)時代，在群眾路線實(shí)踐中我們注重黨對群眾的領(lǐng)導(dǎo)[7]，忽略了群眾自我組織建設(shè)。社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾和社會問題比較集中而相互交織，一個小小的民間糾紛就能引發(fā)社會群眾對政府的不滿和牢騷，社會抵抗風(fēng)險的能力弱。一方面利益訴求渠道不健全 ，社會底層群眾生活逼仄，一有偶發(fā)的社會事件發(fā)生，社會的怨氣就像開閘的洪水一樣沖擊正常的社會秩序；另一方面，散沙狀(原子化)的群眾沒有形成成熟的自我組織作為緩沖閥或者集體訴求的載體，公共管理者很難預(yù)防或者進(jìn)行溝通談判。一群無組織的公眾不僅意味著沒有確定的公民參與的場所，也沒有建立起任何觸及每個成員的溝通交流渠道。[8]近年來，無直接利益相關(guān)的群眾參與社會泄憤事件、群體性事件，甚至打砸政府辦公樓、派出所等現(xiàn)象就是無組織化群眾易引發(fā)社會穩(wěn)定事件的真實(shí)反映。

三、踐行群眾路線必須加強(qiáng)制度保障

鄧小平指出，制度問題更帶有根本性、全局性、長期性和穩(wěn)定性，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。[9]社會轉(zhuǎn)型時期黨的群眾路線教育實(shí)踐活動必須結(jié)合當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)的變化這一特定環(huán)境，在繼承和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良工作作風(fēng)的基礎(chǔ)上，圍繞提高執(zhí)政黨密切聯(lián)系群眾的能力，健全群眾的利益訴求渠道、完善城鄉(xiāng)社會保障制度、鼓勵群眾自我組織參與社會建設(shè)、拓寬群眾監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的途徑等幾個方面，從制度上落實(shí)和保障黨的群眾路線的要求。

(一)改革和完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，提高執(zhí)政黨密切聯(lián)系群眾的能力

在我國，執(zhí)政黨的政治合法性來自于“先鋒隊(duì)”理論，即按照中共十六大通過的新黨章，黨不僅是“中國工人階級的先鋒隊(duì)，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)”?！跋蠕h隊(duì)”的言說彰顯的是中國共產(chǎn)黨的先進(jìn)性質(zhì)，這種“先進(jìn)性”決定了黨即使不與任何政黨分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也天然地具有道義上的無可爭辯性，也決定了黨即使不通過定期的自由選舉也必然能夠反映最廣大人民群眾根本的和長遠(yuǎn)的利益。[10]另一方面，“先鋒隊(duì)”理論天然地闡明執(zhí)政黨執(zhí)政行為的評判標(biāo)準(zhǔn)——先進(jìn)性，或者說人民群眾要求執(zhí)政黨與先鋒隊(duì)的身份相稱也是合理的期待。提高執(zhí)政黨密切聯(lián)系群眾的能力，必須按照人民群眾的合理期待加強(qiáng)黨的自身能力建設(shè)。干部委派任命制意味著上級對干部的晉升、任免有決定的權(quán)力，同時“人民群眾”在干部任命過程中的參與程度不高，具有很大形式性，甚至沒有基本的知情權(quán)。在功利主義的驅(qū)動下，“只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)”必然成為干部個人的行為導(dǎo)向，從而滋生脫離群眾、漠視群眾利益的形式主義問題?？梢?，形式主義的根源還是干部管理體制造成的。既然干部的升遷決定于上級領(lǐng)導(dǎo)而與群眾無關(guān)，干部們自然不可能真正把群眾的冷暖放在心上，即使迫不得已做些“密切聯(lián)系群眾”的“親民”之事，也不過是為了取悅上級領(lǐng)導(dǎo)而做的表面文章。對干部來說，絕大部分情況是下級干部對上級領(lǐng)導(dǎo)俯首帖耳，而對群眾則頤指氣使，這種對領(lǐng)導(dǎo)的卑恭和對群眾的傲慢，構(gòu)成了干部的二重性。[11]“人民當(dāng)家作主”意味著人民群眾在國家政治生活中發(fā)揮著主體作用和功能，具體而言首先在政府官員的任免過程中逐步增強(qiáng)人民群眾(選民)的份量。由人民群眾決定領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的晉升，由民意問責(zé)黨員干部的政治責(zé)任，干部的形式主義、官僚主義沒了應(yīng)用的舞臺，執(zhí)政黨聯(lián)系群眾能力得到了提高。

(二)健全群眾利益訴求渠道、提高群眾自我組織化水平

對許多領(lǐng)導(dǎo)干部而言，一說“密切聯(lián)系群眾”很自然地想到“下去調(diào)研”這種方式。對公共決策主體來說，聽取民意主要通過暢通的群眾利益訴求渠道，這更具有根本性、可操作性。近幾年，地方的信訪數(shù)量居高不下、公眾抗議、群體性事件頻頻發(fā)生，都說明人民群眾利益訴求的渠道不暢通，導(dǎo)致本應(yīng)該納入秩序、和平的軌道上的群眾利益表達(dá)依賴于其他方式，地方領(lǐng)導(dǎo)干部疲于應(yīng)對、不得已動用警察力量維持秩序，造成地方黨政、民眾兩者全輸?shù)慕逃?xùn)不可謂不深刻。人民代表大會制度是我國根本的政治制度，也是人民群眾根本的利益訴求渠道，但實(shí)踐中其法定地位、制度功能并沒有有效發(fā)揮出來。黨的十八大報告指出，“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”。這為發(fā)展人民代表大會制度發(fā)展指明了方向，人民代表大會要成為執(zhí)政黨整合群眾利益的制度平臺。人大整合民意必須以其功能的有效性為前提，國家政治制度上的根本性必須落實(shí)到具體的實(shí)踐活動中去，唯有如此，真實(shí)、具體的民眾意見才可匯集到國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)中來，政府順從民意才有了協(xié)商、談判的基礎(chǔ)。[12]人大整合民意的過程可能是自上而下的、也有可能是自下而上的，完全沒有必要為了“整齊劃一”而人為地給民情上達(dá)設(shè)置許多障礙。人民代表召開會議也是公開的，民眾可以旁聽，避免把人大會議開成封閉會、宣傳會、指示會，這樣既可以監(jiān)督人大代表行使代議權(quán)，也為人大代表履職創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

社會轉(zhuǎn)型時期，我們必須把人民群眾的自我組織建設(shè)放在一個重要而緊迫的議程。只有代表每個利益相同或類似的組織發(fā)聲，公共決策主體才會認(rèn)真地聽取每一個個體的呼聲和需求。同時，社會組織也要充分發(fā)揮供給社會秩序的效用，充當(dāng)政府與社會之間橋梁，可以有效避免集體無序活動。反之，散沙狀的群眾在無利益訴求時便于服從權(quán)力者的領(lǐng)導(dǎo)與支配，一旦利益訴求無處申訴或社會矛盾解決不暢，極易引起群體的無理性行為或活動。

(三)改善基層民生、完善城鄉(xiāng)一體化社會保障和福利制度

“幫扶困”、“節(jié)日慰問”被認(rèn)為是黨員干部聯(lián)系群眾的重要舉措，動員領(lǐng)導(dǎo)干部幫助部分困難群眾度過暫時難關(guān)，起到了聯(lián)絡(luò)群眾感情、體驗(yàn)基層生活的作用。理性地看，“幫扶困”方式總有暫時性、隨意性、局部性、成本高的特點(diǎn)，如果缺乏制度上的保障，容易形式化、表面化。“幫扶困”既要表明領(lǐng)導(dǎo)者的愛民、為民姿態(tài)、引領(lǐng)各種資源力量的導(dǎo)向與關(guān)注，但更重要的是要形成解決困難群眾貧困問題的保障體系，扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會保障制和民生福利度。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的背景下，幫助社會底層群眾擺脫貧困的境況既要減少權(quán)力的“正當(dāng)性”干預(yù)，更重要地要增強(qiáng)公民基本保障的權(quán)利性、救濟(jì)性，而后者更具有根本性、長期性、內(nèi)在性。大力改善基層民生，更加合理地配置社會資源和社會機(jī)會，創(chuàng)造條件積極把補(bǔ)缺性的民生福利轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度普惠型的民生福利，最后達(dá)到完全普惠型的民生福利，進(jìn)一步加大對社會保障的人財物投入，使民生事業(yè)、社會事業(yè)、公共服務(wù)方面的工作做得越來越好，惠及全部基層民眾，使他們共享改革發(fā)展的成果，這樣社會矛盾、社會問題就會大幅度減少、社會管理成本就會大幅減低。[13]因此，城鄉(xiāng)一體化的社會保障和普惠型民生福利是貫徹群眾路線、使人民群眾共享改革成果的重要舉措。

(四)拓寬群眾反腐渠道、保障官員清廉，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力的效果

用道德情操約束政府官員、保證領(lǐng)導(dǎo)干部清廉是公務(wù)員道德廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，但僅有這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。保證官員干部清廉的重要機(jī)制是政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化，以權(quán)力制約權(quán)力、以社會制約國家是中國進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)繞不開的一道坎。領(lǐng)導(dǎo)干部清風(fēng)氣正離不開有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力監(jiān)督要體現(xiàn)人民群眾的主體力量，這是規(guī)范公權(quán)力的基礎(chǔ)條件。要進(jìn)一步深化行政體制改革、準(zhǔn)確定位政府職能，推進(jìn)更大范圍的政治體制改革和社會體制改革，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制，建立公開透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，讓權(quán)力在法律的軌道上行使，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。[14]由于體制反腐的滯后性、遲鈍性、不作為性以及受權(quán)力者的影響較為深遠(yuǎn)，體制外反腐異軍突起，網(wǎng)絡(luò)反腐成為體制外反腐的主力軍，“艷照門”能讓官員瞬間落馬，網(wǎng)絡(luò)曝光的“結(jié)婚承諾書”能把廳級領(lǐng)導(dǎo)移送司法機(jī)關(guān)。[15]容忍并積極鼓勵群眾反腐的新形式是提高體制反腐水平的重要舉措，群眾舉報亟需紀(jì)檢部門跟進(jìn)調(diào)查，清白則公示，保證干部官員工作的積極性，有問題則處理，保證黨員干部隊(duì)伍的純潔性，不要動輒以網(wǎng)絡(luò)謠言相向、以“誹謗罪”、“侵犯商業(yè)信譽(yù)罪”拘留、拘捕，[16]挫傷群眾反腐的積極性。干部廉潔重在群眾監(jiān)督、權(quán)力規(guī)范，無它則無公正、無它則無政治、無它則無政府公信力。

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(編輯：董 蕾)

2014-04-10

山東省軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目(2013RZB01003)、山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目(10CZZZ01)。

陳玉忠(1975-)，男，山東高密人，講師，山東行政學(xué)院公務(wù)員培訓(xùn)處，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、行政法；高學(xué)棟(1959-)，男，山東安丘人，教授，山東行政學(xué)院學(xué)報副主編、編輯部主任，山東省行政管理軟科學(xué)研究基地主任，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、公共行政管理。

D252

B

2095-7238(2014)09-0031-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.006