行政檢察工作發(fā)展現(xiàn)狀及展望

吳世東

行政檢察工作發(fā)展現(xiàn)狀及展望

吳世東＊

檢察機(jī)關(guān)的行政檢察職能從目前看是一項(xiàng)比較新興的檢察業(yè)務(wù)工作，理論上和法律上都還有不少問題需要研究和探索，而且從國際上看，各國也沒有較為統(tǒng)一的制度規(guī)定。本文分別從行政訴訟法律監(jiān)督與特殊行政執(zhí)法行為監(jiān)督兩個(gè)維度對(duì)我國的行政檢察制度的構(gòu)建作了展望，并提出從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上能夠在特殊情況下直接對(duì)行政行為實(shí)行有效的監(jiān)督。

行政檢察工作 行政檢察制度 法律監(jiān)督

一、關(guān)于行政檢察工作的現(xiàn)狀

1.行政檢察工作的含義

所謂行政檢察工作是指檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)對(duì)人民法院、行政訴訟當(dāng)事人及其他訴訟參與人的訴訟活動(dòng)以及對(duì)行政機(jī)關(guān)特定的違法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的活動(dòng)。其監(jiān)督的對(duì)象包涵了司法權(quán)與行政權(quán)兩個(gè)方面的內(nèi)容，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。

2.檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察工作的法律依據(jù)

一是憲法和法律層面的規(guī)定。《憲法》第129條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，以及第131條“人民檢察院依照法律獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。應(yīng)當(dāng)說在這里，雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國家法律賦予的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但具體的監(jiān)督內(nèi)容方式范圍手段和領(lǐng)域等則沒有作明確規(guī)定，因?yàn)閼椃ó吘故菄业母痉?。?duì)行政檢察權(quán)作比較明確規(guī)定的法律則是《行政訴訟法》，該法第10條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。該法第64條又規(guī)定了“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。《檢察官法》第33條第1款第2項(xiàng)對(duì)檢察官應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)的情況中，包括了“提出檢察建議或者對(duì)檢察工作提出改革建設(shè)被采納效果顯著的”。該法雖然沒有具體提出檢察機(jī)關(guān)發(fā)檢察建議的條件和程序，但明顯隱含了檢察機(jī)關(guān)的檢察建議這一監(jiān)督手段，并進(jìn)行鼓勵(lì)。《人民檢察院組織法》其中的第5條和第18條均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院生效判決裁定（包括行政案件）可以提出抗訴的權(quán)力。

二是司法解釋層面的依據(jù)。司法解釋中除高檢院單獨(dú)制定下發(fā)的規(guī)定外，也包括了“兩高”共同制定的一些司法解釋，如2011年3月“兩高”制定的《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見》，其內(nèi)容除對(duì)行政訴訟中的一些程序性問題作規(guī)定外，還規(guī)定了“人民檢察院辦理行政申訴案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，并將相關(guān)情況告知人民法院”（第11條）。本條的規(guī)定實(shí)際上是“兩高”明確了檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉及行政訴訟活動(dòng)過程中有關(guān)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。同月，“兩高”還制定了《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，其中的第8條規(guī)定“人民檢察院對(duì)人民法院執(zhí)行行政判決、裁定、行政賠償調(diào)解和行政決定的活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，其范圍和程序參照本通知執(zhí)行”，本條的規(guī)定實(shí)際上明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督范圍可以包括對(duì)法院行政執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。此外，高檢院也單獨(dú)制定了一些行政檢察方面的司法解釋，如2009年11月高檢院制定了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第五條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議包括“行業(yè)主管部門或者主管機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)或改進(jìn)本行業(yè)或本部門管理監(jiān)督工作的”，這里的行業(yè)主管部門或者主管機(jī)關(guān)，包括了有關(guān)行政機(jī)關(guān)。此外，2013年3月，高檢院制定出臺(tái)了《深入推進(jìn)民行檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》，提出“檢察機(jī)關(guān)在履行民行檢察職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的可以提出檢察建議促進(jìn)依法行政和社會(huì)管理創(chuàng)新”的要求，則將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督擴(kuò)展到了行政是否依法履行職責(zé)的范疇。

三是地方性法規(guī)。近年來，一些地方人大為積極推進(jìn)依法治省戰(zhàn)略的實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化法律監(jiān)督工作，維護(hù)社會(huì)公平正義，先后研究提出了加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督的一些具體舉措，如山東、河北、福建、甘肅等省人大先后以決定、決議等形式制定了有關(guān)規(guī)定，如河北省人大通過》關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》，要求有關(guān)部門“對(duì)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政執(zhí)法工作提出的檢察建議，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理，并于收到檢察建議書三十日內(nèi)書面反饋辦理情況或結(jié)果”。福建省人大《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決定》第六條規(guī)定：“全省各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持人民檢察院依法開展對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作，切實(shí)保障檢察經(jīng)費(fèi)，改善執(zhí)法條件，督促相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)積極會(huì)同人民檢察院完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制?！蓖瑫r(shí)規(guī)定（各級(jí)人民政府）“對(duì)人民檢察院的檢察建議，要認(rèn)真研究處理，及時(shí)反饋”。

以上這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)說就是有關(guān)檢察機(jī)關(guān)行使行政檢察職能的主要規(guī)定。

二、有關(guān)國家在行政檢察職能方面制度規(guī)定

檢察機(jī)關(guān)的行政檢察職能從目前看是一項(xiàng)比較新興的檢察業(yè)務(wù)工作，理論上和法律上都還有不少問題需要研究和探索，而從國際上看，各國也沒有較為統(tǒng)一的制度規(guī)定，比如前蘇聯(lián)及俄羅斯的檢察機(jī)關(guān)擁有一般監(jiān)督權(quán)，其中的一般監(jiān)督的內(nèi)容極其廣泛，包括了對(duì)國家機(jī)關(guān)、企業(yè)和個(gè)人違法行為的監(jiān)督，也當(dāng)然包括了對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如前蘇聯(lián)檢察權(quán)屬性為監(jiān)督權(quán)，蘇聯(lián)憲法第113條、117條，《蘇聯(lián)檢察院組織法》第1條、第2條。規(guī)定對(duì)國家管理機(jī)關(guān)、企業(yè)事務(wù)單位公職人員和公民進(jìn)行法律監(jiān)督（一般監(jiān)督）；對(duì)調(diào)查機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督；對(duì)法律審理案件進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督；對(duì)拘留場所、監(jiān)禁場所，對(duì)執(zhí)行法院判處的刑罰和其他強(qiáng)制措施進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督；對(duì)違反社會(huì)主義所有制保護(hù)法的行為進(jìn)行斗爭；同犯罪行為和其他違法行為進(jìn)行斗爭；偵查犯罪案件，追究犯罪人的刑事責(zé)任，保證有罪必究；會(huì)同其他國家機(jī)關(guān)指定預(yù)防犯罪和其他違法行為的措施等”，現(xiàn)在的俄羅斯憲法也規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“有權(quán)對(duì)公民法人遵守國家法律情況實(shí)行法律監(jiān)督”，其監(jiān)督的方式包括了“預(yù)先警告禁止違法、檢察長建議、檢察長抗議、對(duì)不合法的法令向法院或仲裁法院提請(qǐng)抗議”“針對(duì)行政違法可依據(jù)行政違法程序起訴加害人”等等，由此可以看出其行政檢察方面的職能是極其強(qiáng)大的。

而西方國家由于制度上的原因，特別是多數(shù)國家因把檢察機(jī)關(guān)歸屬于行政機(jī)關(guān)，因此一定程度上講其監(jiān)督職能包括行政檢察監(jiān)督職能，不如俄羅斯強(qiáng)大。但若我們仔細(xì)考察其制度，不難發(fā)現(xiàn)不少國家還是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政檢察職能作出了明確的規(guī)定。在大陸法系國家中，如法國的最高檢察長就對(duì)國家整體執(zhí)法運(yùn)動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)司法人員如律師、鑒定人員，以及特定的公共機(jī)構(gòu)如獄政、私人教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，法國的司法機(jī)關(guān)有權(quán)以公益代表人身份對(duì)行政機(jī)關(guān)因不當(dāng)或違法行政行為損害社會(huì)公共利益向行政法院提出或參與訴訟，提出見解。在德國，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)（《聯(lián)邦律師條例》，122、123條）。此外，葡萄牙還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督法律的合憲性進(jìn)行監(jiān)督，即總檢察長可以要求憲法法院查守違憲情況。

在英美法系國家，美英兩國均有私人檢察長制度，規(guī)定了檢察總長或檢察總長授權(quán)，私人可以對(duì)不正當(dāng)競爭或環(huán)境保護(hù)方面的不法行政行為提起訴訟。如英國有檢察總長，在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，可為某種違法而提起訴訟。此外，美國的檢察總長還可以對(duì)聯(lián)邦各執(zhí)法官署、聯(lián)邦調(diào)查局、藥品管理局、移民歸化局、監(jiān)獄局、假釋委員會(huì)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

結(jié)論，雖然各國的國家制度存在差異，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政檢察權(quán)的授權(quán)上有所區(qū)別，但總體而言，各國行政檢察制度還是檢察制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，比較突出的特點(diǎn)：一是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督比較普遍；二是手段上以提起訴訟方式為主要手段；三是保護(hù)的對(duì)象上以維護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)。這些規(guī)定與我國行政檢察職能以訴訟監(jiān)督為主的規(guī)定在內(nèi)容上有較大的區(qū)別。

三、我國行政檢察制度的展望

對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政檢察職能的未來展望，筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)維度展開：

一個(gè)維度就是健全行政訴訟法律監(jiān)督制度。從行政訴訟的含義而言，應(yīng)當(dāng)包括了起訴、受理、立案、審理、判決和執(zhí)行等過程?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，一方面，就應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的全過程監(jiān)督，而不僅僅是對(duì)生效判決裁定的監(jiān)督。從這個(gè)意義上講，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督就應(yīng)當(dāng)包括對(duì)立案受理環(huán)節(jié)、撤訴環(huán)節(jié)、裁判環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督。從修改后的民事訴訟法來看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的監(jiān)督，已從民事審判監(jiān)督擴(kuò)展到了民事訴訟監(jiān)督，并明確監(jiān)督的范圍包括了調(diào)解和執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)說，就是改變了過去原民事訴訟法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)只對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的規(guī)定。為此，筆者認(rèn)為，由于行政訴訟法原本就規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍就是對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，因此其監(jiān)督的范圍當(dāng)然涵蓋了訴訟的全過程。相對(duì)民事訴訟的受理立案而言，行政訴訟受理立案難在基層法院始終是個(gè)難題。不少地方的基層法院出于種種原因?qū)衿鹪V的行政案件，普遍存在既不受理也不立案的現(xiàn)象。對(duì)此，群眾反映比較強(qiáng)烈。我們認(rèn)為，這個(gè)問題的存在既損害了當(dāng)事人的訴權(quán)，容易激化矛盾，也嚴(yán)重?fù)p害司法的權(quán)威與公信力。對(duì)此現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，通過強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督職能能夠一定程度上解決這個(gè)問題。比如參照刑事立案監(jiān)督的規(guī)定，由檢察機(jī)關(guān)通過向人民法院發(fā)要求說明不立案理由通知書以及直接發(fā)立案通知書等形式進(jìn)行監(jiān)督，可以較好地解決這個(gè)問題。從司法經(jīng)驗(yàn)來看，在1997刑事訴訟法實(shí)施之前，公安機(jī)關(guān)在立案環(huán)節(jié)上也同樣存在“三不”現(xiàn)象，當(dāng)時(shí)群眾反映同樣是強(qiáng)烈的。此外，刑訴法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)。通過十多年的努力，從全國情況看，總體而言，公安機(jī)關(guān)在立案環(huán)節(jié)上的突出問題應(yīng)當(dāng)說得到了較好解決，由此，我們認(rèn)為如果能夠通過立法進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)的行政立案監(jiān)督權(quán)，那么解決“三不”案件問題也會(huì)有一個(gè)良好的契機(jī)。

此外，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于行政執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督問題，“兩高”在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知的會(huì)簽文件第8條已作了明確規(guī)定，“人民檢察院對(duì)人民法院執(zhí)行行政判決裁定行政賠償調(diào)解和行政決定的活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，其范圍和程序參照本通知執(zhí)行”。由于行政訴訟的執(zhí)行包涵了行政裁判的執(zhí)行和行政非訴執(zhí)行。因此，檢察機(jī)關(guān)從理論上講應(yīng)當(dāng)將這兩種執(zhí)行活動(dòng)均納入監(jiān)督范圍。此外，由于個(gè)別有強(qiáng)制執(zhí)行力的行政機(jī)關(guān)也可以對(duì)行政裁判和非訴行政行為進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，二者間性質(zhì)、內(nèi)容并無區(qū)別，有時(shí)還能互相切換。如海關(guān)法規(guī)定，海關(guān)對(duì)生效的決定既可以自行強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行行為的監(jiān)督。

另一個(gè)維度就是強(qiáng)化對(duì)特殊行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。一般的理論認(rèn)為，從行政訴訟法的立法本意來講，當(dāng)事人認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的侵害，他應(yīng)當(dāng)是以提起行政訴訟方式尋求司法保障。只有當(dāng)他認(rèn)為人民法院的判決裁定有錯(cuò)誤才可以向檢察機(jī)關(guān)申訴。因此，檢察機(jī)關(guān)不能直接對(duì)行政行為實(shí)行法律監(jiān)督。這種監(jiān)督模式有時(shí)被戲稱為“螳螂捕蟬，黃雀在后”的模式，檢察機(jī)關(guān)作為“黃雀”是不能直接躍過“螳螂”去捕“蟬”的。因此，檢察機(jī)關(guān)是不能直接監(jiān)督行政權(quán)的。事實(shí)上，這種認(rèn)識(shí)并不完全正確。我們姑且不說檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪行為有監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)算不算檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督權(quán)。僅就國務(wù)院與高檢院的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作意見》所明確的內(nèi)容而言，事實(shí)上就賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，若是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在以罰代刑現(xiàn)象，可以要求公安機(jī)關(guān)刑事立案。此外，“兩高”《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見》第11條，“也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)辦理行政申請(qǐng)案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違反法律、可能影響人民法院公正審理行為的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，并將相關(guān)情況告知人民法院”，“兩高”關(guān)于“部分地區(qū)開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知”，第五條“對(duì)于國家機(jī)關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當(dāng)干預(yù)難以執(zhí)行的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向相關(guān)國家機(jī)關(guān)等提出檢察建議”。上述兩條款，應(yīng)當(dāng)說，也明確了檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中承擔(dān)了附帶的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的職能。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，從現(xiàn)行的法律規(guī)定上講，檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上是能夠在特殊情況下直接對(duì)行政行為實(shí)行監(jiān)督的，主要體現(xiàn)在：一是刑事相銜接；二是訴訟相銜接。

除此以外，我們認(rèn)為對(duì)其他一些更為特殊的情況，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，具體可以分為兩個(gè)部分。

一是對(duì)侵害人身自由權(quán)行政行為的監(jiān)督。由于人身權(quán)是公民最基本的權(quán)利，對(duì)人身自由權(quán)的保護(hù)必須有更為特殊的規(guī)定，是保護(hù)人權(quán)的一條底線，也是法制社會(huì)的重要原則。從《行政處罰法》的規(guī)定看，該法第10條就明確規(guī)定“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由外的行政處罰”；國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，也明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；《人民檢察院組織法》第五條第一款第五項(xiàng)也規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件判決裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督”。目前，有權(quán)對(duì)公民人身自由權(quán)進(jìn)行處罰的僅有公安機(jī)關(guān)，隨著收審、勞教制度的廢止，目前能夠?qū)袢松碜杂蛇M(jìn)行處罰和即時(shí)強(qiáng)制的行政行為僅有行政拘留、留置和收容教育。這些行為的執(zhí)行機(jī)關(guān)都是公安機(jī)關(guān)。根據(jù)《人民警察法》第42條規(guī)定，“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督”。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其拘留、留置和收容教育的處罰行為也應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍。

二是對(duì)侵害社會(huì)公益行為的監(jiān)督。所謂行政公益訴訟是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行為侵害社會(huì)公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。相對(duì)于行政相對(duì)人提起的訴訟，根據(jù)目前的行政訴訟法，對(duì)行政相對(duì)人的司法保護(hù)可以通過提起行政訴訟方式來解決，當(dāng)事人不服判決還可以上訴、申請(qǐng)?jiān)賹徎蛏暾?qǐng)抗訴?？傮w而言，有一個(gè)比較完整的救濟(jì)手段和程序，但對(duì)于國家和社會(huì)公共利益受侵害，由于沒有具體明確的受害人，也就出現(xiàn)了無人有權(quán)或需要提起訴訟的司法空白點(diǎn)。由此，大量損害公共利益和國家利益的問題無法得到保護(hù)。對(duì)此類行政侵權(quán)行為提起訴訟，理論上講公民個(gè)人、團(tuán)體也是可以提起的，但從當(dāng)前我國法治發(fā)展水平看，以及出于防止公民、社會(huì)團(tuán)體訴權(quán)的濫用可能角度出發(fā)，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)公共訴訟公訴機(jī)關(guān)反而是較為可行的方案。一方面檢察機(jī)關(guān)本身擁有較為強(qiáng)大的訴訟資源，可以較好履行公訴職能；另一方面檢察機(jī)關(guān)從性質(zhì)上講就是社會(huì)公共利益的代表者，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟職能是必要的也是可行的；再者，檢察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)機(jī)關(guān)，國家授權(quán)的資源畢竟是有限的，同時(shí)，其本身有維持自身權(quán)威的意愿，這就會(huì)有效抑制其濫訴的沖動(dòng)。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，無論是俄羅斯還是大陸法系的法國還是英美法系的英美各國，均賦予了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能，檢察機(jī)關(guān)在履行職能過程中也較好地完成了職責(zé)任務(wù)。因此，我國行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)這項(xiàng)職能是比較科學(xué)也是比較合理的。同時(shí)，從訴訟經(jīng)濟(jì)原則出發(fā)，同時(shí)也為發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的職能作用，我們認(rèn)為在行政公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置前置程序，即應(yīng)當(dāng)先由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)不改正或糾錯(cuò)的，檢察機(jī)關(guān)才能向人民法院提起訴訟。

*吳世東，福建省人民檢察院行政檢察處副處長。