檢察建議之監(jiān)督方式的兼容性反思

馮 珂

民訴法理

檢察建議之監(jiān)督方式的兼容性反思

馮 珂*

檢察建議在檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐活動(dòng)中的運(yùn)用由來已久,但由于其傳統(tǒng)功能空間并不在檢察機(jī)關(guān)的主業(yè)范圍之內(nèi),因此無論是刑事司法還是民事司法的理論界都對(duì)其沒有太多的重視。于2012年修改的民事訴訟法(以下簡(jiǎn)稱新民事訴訟法)將檢察建議制度引入民事訴訟的檢察監(jiān)督體系內(nèi),由此以來,檢察建議這樣一種司法實(shí)踐方式就搖身從草根階層而登堂入室成為新法的改革明星。這種立法上的與時(shí)俱進(jìn)的可能在實(shí)務(wù)界會(huì)受到廣泛的歡迎和支持,不過我們還是應(yīng)當(dāng)從理論上認(rèn)真考量,檢察建議這種新制度與民事訴訟是否具有適當(dāng)?shù)募嫒菪浴?/p>

一、修改后民事訴訟法的檢察建議制度

在展開這一問題的討論之前,首先還是應(yīng)該考察一下新民事訴訟法所設(shè)計(jì)的檢察建議制度的內(nèi)容是什么。只有如此,我們才能更有針對(duì)性地進(jìn)入下一步的討論。

若干法律規(guī)范集合成一項(xiàng)新的法律制度。在2012年的民事訴訟修法活動(dòng)中,我國(guó)民事訴訟的再審程序尤其是其涉及的民事檢察監(jiān)督程序是修法的重點(diǎn)部分。以修改后的第14條于總則部分確立的檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟檢察監(jiān)督原則為統(tǒng)領(lǐng),加之第208條至第213條的條文修改,檢察機(jī)關(guān)的民事審判監(jiān)督程序就被重新包裝并重磅推出。在修改后的檢察監(jiān)督程序中,新法重新梳理了檢察監(jiān)督與當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽年P(guān)系,并進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的具體方式,在此檢察建議就作為一項(xiàng)檢察監(jiān)督活動(dòng)的新保障制度粉墨登場(chǎng)了。

具體來說,新民事訴訟法涉及檢察建議的共三個(gè)條文。其中,第208條規(guī)定了民事檢察監(jiān)督的方式和監(jiān)督的事由。其中,第1款規(guī)定的是傳統(tǒng)的抗訴方式,即上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)法院通過提起抗訴的方式來進(jìn)行監(jiān)督;第2款和第3款則規(guī)定的就是檢察建議的監(jiān)督方式。檢察建議在適用上與抗訴方式的不同在于:一方面,是受監(jiān)督的主體不同,即檢察建議是由地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人民法院提出,而并非上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督。另一方面,在于監(jiān)督的適用情形不同,即抗訴是針對(duì)法院生效裁判文書以及調(diào)解書的不適法情形,而檢察建議除適用于此之外,還特別增加了針對(duì)審判程序中審判人員違法行為也可適用的情形。

此外,新《民事訴訟法》第209條還進(jìn)一步規(guī)定了當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴或檢察建議的程序條件,以及檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)的審查程序。第210條為檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用抗訴或檢察建議的監(jiān)督方式,還進(jìn)一步提供制度保障,即檢察機(jī)關(guān)可在辦理抗訴或檢察建議的案件中對(duì)當(dāng)事人及案外人行使調(diào)查權(quán)。

二、檢察建議的歷史沿革

新法中“空降”的檢察建議,對(duì)于不熟悉司法制度特別是司法實(shí)務(wù)的人士來說還是一個(gè)相對(duì)陌生的話題。實(shí)際上,檢察建議正是司法實(shí)踐的產(chǎn)物,因而在對(duì)檢察建議的特性展開剖析之前,也有必要簡(jiǎn)單回顧檢察建議的背景史。

檢察建議最初是作為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督方式而使用的。我國(guó)1954年《人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的一般檢察權(quán),即對(duì)國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法,對(duì)企事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律,實(shí)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)主要以提請(qǐng)書、抗議書、建議書來行使其一般監(jiān)督權(quán)。

檢察機(jī)關(guān)重建后,雖然1979年新頒布的《人民檢察院組織法》取消了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職權(quán),但是檢察建議并未隨之消失。在改革開放的新歷史條件下,各種危害社會(huì)治安的刑事犯罪和破壞經(jīng)濟(jì)秩序的經(jīng)濟(jì)犯罪開始驟然增加。1981年黨中央提出了社會(huì)治安實(shí)行綜合治理的方針,要求各地黨政及司法機(jī)關(guān)采取政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、教育的等綜合措施,防止和減少犯罪的發(fā)生。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)隨之在打擊犯罪活動(dòng)的同時(shí),也積極開展各種形式的綜合治理活動(dòng),檢察建議便是其中的一項(xiàng)重要措施。檢察機(jī)關(guān)采取檢察建議方式履行綜合治理職能,對(duì)有針對(duì)性地建議、督促有關(guān)單位改進(jìn)管理改進(jìn)內(nèi)部制約、預(yù)防犯罪和腐敗,維護(hù)社會(huì)治安以及促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)發(fā)揮了積極作用。①前述關(guān)于檢察建議歷史沿革的介紹,參見陳國(guó)慶:《<人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)>解讀》,載《人民檢察》2010年第1期;姜偉、楊雋:《檢察建議法制化的歷史、現(xiàn)實(shí)和比較》,載《政治與法律》2010年第10期。

由于通過檢察建議在綜合治理方面取得的良好社會(huì)效果,檢察機(jī)關(guān)開始將這一方式推廣運(yùn)用于法律監(jiān)督的職權(quán)活動(dòng)。2001年,最高人民檢察院先后發(fā)布了一系列司法解釋,分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在刑事抗訴、民事行政抗訴案件中可向人民法院提出適用檢察建議的各種情形①2001年2月,最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于刑事抗訴工作的若干意見》,其中規(guī)定:“人民法院審判活動(dòng)違反法定訴訟程序,但是未達(dá)到嚴(yán)重程度,不足以影響公正裁判,或者判決書、裁定書存在某些技術(shù)性差錯(cuò),不影響案件實(shí)質(zhì)性結(jié)論的,一般不宜提出抗訴。必要時(shí)可以以檢察建議書等形式,要求人民法院糾正審判活動(dòng)中的違法情形,或者建議人民法院更正法律文書中的差錯(cuò)?！?。根據(jù)這些司法文件總的規(guī)定,檢察建議的職能空間,也開始從刑事抗訴的輔助手段,進(jìn)一步拓展到在民事行政訴訟的審判監(jiān)督中,作為檢察機(jī)關(guān)抗訴方式的補(bǔ)充手段甚至替代手段而用于法律監(jiān)督實(shí)踐。

三、檢察建議的功能、性質(zhì)與類型

由于檢察建議是在檢察實(shí)踐活動(dòng)中產(chǎn)生和發(fā)展起來的,因此對(duì)檢察建議性質(zhì)的界定就離不開檢察建議對(duì)檢察監(jiān)督實(shí)踐功用的認(rèn)識(shí)。從最早作為一般監(jiān)督手段,到其后的綜合治理方式,再到后來逐漸擴(kuò)展到法律監(jiān)督職能補(bǔ)充手段,檢察建議在檢察機(jī)關(guān)司法實(shí)踐活動(dòng)中的功能和作用也在不斷演變。概括來說,檢察建議在實(shí)踐活動(dòng)中的功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,檢察建議的傳統(tǒng)功能是預(yù)防犯罪和綜合治理,是在訴訟領(lǐng)域之外發(fā)揮作用;另一方面,檢察建議發(fā)展至今,其訴訟監(jiān)督和規(guī)范司法行為的功能也得到了發(fā)展。②姜偉、楊雋:《檢察建議法制化的歷史、現(xiàn)實(shí)和比較》,載《政治與法律》2010年第10期。

從檢察建議的這兩種功能出發(fā),對(duì)于司法實(shí)踐活動(dòng)中檢察建議的性質(zhì)認(rèn)識(shí)就存在以下幾種觀點(diǎn):(1)認(rèn)為檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的方

2001年10月,最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》,其中第47條規(guī)定了人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議的四種情形:(1)原判決、裁定符合抗訴條件,人民檢察院與人民法院協(xié)商一致,人民法院同意再審的;(2)原裁定確有錯(cuò)誤,但依法不能啟動(dòng)再審程序予以救濟(jì)的;(3)人民法院對(duì)抗訴案件再審的庭審活動(dòng)違反法律規(guī)定的; (4)應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議的其他情形。

該規(guī)則第48條還規(guī)定了人民檢察院可以向有關(guān)單位提出檢察建議的三種情形:(1)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者企業(yè)事業(yè)單位存在制度隱患的;(2)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)事業(yè)單位工作人員嚴(yán)重違背職責(zé),應(yīng)當(dāng)追究其紀(jì)律責(zé)任的;(3)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)單位提出檢察建議的其他情形。式;①廖中洪:《關(guān)于完善<中華人民共和國(guó)民事訴訟法修正案(草案)>有關(guān)“檢察建議”規(guī)定的若干問題》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3卷。(2)認(rèn)為檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)綜合治理的重要方式②如有的學(xué)者認(rèn)為,檢察建議是“檢察機(jī)關(guān)為改善執(zhí)法狀況,改善行政管理和企業(yè)管理,以防止和減少違法犯罪而從事的一項(xiàng)服務(wù)性工作”。王桂五主編:《中華人民共和國(guó)檢查制度研究》,中國(guó)檢察出版社2008年版,第410頁。;(3)認(rèn)為檢察建議既有法律監(jiān)督職能,也是社會(huì)綜合治理方式③如《檢察大辭典》的界定是,“檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)和參與社會(huì)治安綜合治理的一種形式”。轉(zhuǎn)引自楊書文:《檢察建議基本問題研究》,載《人民檢察》2005年第9期。。

然而對(duì)檢察建議性質(zhì)的理解,其綜合治理因素更多還是法律監(jiān)督意義更多呢?應(yīng)當(dāng)說,在現(xiàn)行法律已取消檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的情況下,并不能將檢察機(jī)關(guān)以檢察建議方式參與社會(huì)綜合治理的行為解釋為履行法律監(jiān)督職能,因此至少應(yīng)將兩者并存看待。但進(jìn)一步而言,檢察建議作為一種手段和方法,沒有自己獨(dú)立的品格,它的性質(zhì)取決于使用它的機(jī)關(guān)的性質(zhì)和它的內(nèi)容。④楊書文:《檢察建議基本問題研究》,載《人民檢察》2005年第9期。因而,對(duì)于檢察建議性質(zhì)的爭(zhēng)議,進(jìn)一步拓展為討論檢察建議應(yīng)做類型劃分才更有意義。筆者認(rèn)為,從檢察建議的上述社會(huì)管理和法律監(jiān)督兩種基本功能出發(fā),檢察建議的具體類型也可區(qū)分為管理型檢察建議與法律監(jiān)督型檢察建議。

發(fā)揮社會(huì)綜合治理職能的管理型檢察建議屬于檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理的一種方式。最高人民檢察院2009年發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《檢察建議試行規(guī)定》)就是以管理型檢察建議為主要規(guī)范對(duì)象。根據(jù)該文,“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,在履行法律監(jiān)督職能過程中,結(jié)合執(zhí)法辦案,建議有關(guān)單位完善制度,加強(qiáng)內(nèi)部制約監(jiān)督,正確實(shí)施法律法規(guī),完善社會(huì)管理、服務(wù),預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式”。換言之,社會(huì)管理型檢察建議應(yīng)看作檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的延伸,但不等同于法律監(jiān)督。這種檢察建議屬于非訴訟法律活動(dòng),是檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)大辦案效果的一種形式,不是檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)本身,主要是建議有關(guān)單位完善制度、加強(qiáng)管理、堵塞漏洞;應(yīng)用于執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)時(shí),則是建議其解決執(zhí)法、司法活動(dòng)中的傾向性、苗頭性問題。⑤陳國(guó)慶:《<人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)>解讀》,載《人民檢察》2010年第1期。

就法律監(jiān)督型檢察建議,其作用于檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督活動(dòng)的范圍也是不斷擴(kuò)展的。從最初頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《民行抗訴規(guī)則》)所規(guī)定的檢察建議適用范圍來看,在檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督活動(dòng)中,檢察建議最初主要用于不宜或不能以抗訴方式實(shí)施監(jiān)督的案件中,因此具有明顯的作為抗訴監(jiān)督補(bǔ)充方式的特征。

但由于檢察建議的相對(duì)柔性并且非法定性特征,使其功能在實(shí)踐中又被拓展,一些地方檢察機(jī)關(guān)開始以檢察建議替代抗訴這種法定監(jiān)督手段,轉(zhuǎn)而以檢察建議方式進(jìn)行訴訟監(jiān)督活動(dòng)。這一實(shí)踐傾向終于在最高人民檢察院、最高人民法院于2011年會(huì)簽并頒布的《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《民行法律監(jiān)督意見》)中得到確認(rèn)。根據(jù)該文第7條的規(guī)定,地方各級(jí)人民檢察院對(duì)符合民事訴訟法規(guī)定的再審事由的生效判決裁定以及對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書,可以向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議;同時(shí)該文第9條也規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院的審判活動(dòng)有前述情形以外而違反法律規(guī)定的情形,不適用再審程序的,則應(yīng)向人民法院提出檢察建議。

而從前述《民行抗訴規(guī)則》、《民行法律監(jiān)督意見》的相關(guān)規(guī)定可以看出,承載法律監(jiān)督功能的檢察建議實(shí)際上被檢察機(jī)關(guān)拓展為兩種類型:其一,是一般意義而言的負(fù)有法律監(jiān)督功能,主要目的在于糾正違法和不當(dāng)審判行為的“一般糾錯(cuò)檢察建議”;其二,則是專門用于引起再審程序的“再審檢察建議”①由于檢察機(jī)關(guān)履行其法律監(jiān)督職責(zé),還具有偵查權(quán)、公訴權(quán)等一系列職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在這些活動(dòng)中適用的檢察建議,一定意義上也能被視為是履行法律監(jiān)督職能的檢察建議。但本書在此部分討論的重點(diǎn)是法律監(jiān)督權(quán)之中的審判監(jiān)督職能,因此也相應(yīng)地只圍繞一般性的糾錯(cuò)檢察建議與再審檢察建議展開。。

四、檢察建議作為訴訟監(jiān)督方式的兼容性問題

本次民事訴訟修法,在審判監(jiān)督程序中增列檢察機(jī)關(guān)以檢察建議方式對(duì)民事訴訟進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定,其直接用意顯然在于通過拓展檢察機(jī)關(guān)的職能行使途徑,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的監(jiān)督力度。

新《民事訴訟法》第208條所列出的檢察建議,實(shí)質(zhì)上是我們前述所討論的承擔(dān)法律監(jiān)督作用的檢察建議。而該條文在立法方式上,沿用了《民行法律監(jiān)督意見》的類型劃分,即分別規(guī)定再審檢察建議(第2款)與一般糾錯(cuò)檢察建議(第3款)。筆者于此注意到,在修法過程中曾提交立法機(jī)關(guān)審議的修正案二審稿之中,關(guān)于本條的修正案還就前述兩款條文分別使用“再審檢察建議”和“檢察建議”的不同用語,以示兩者之區(qū)別。而此區(qū)分在最終提交審議并獲通過的三審稿中卻消失了,即最終的法律文本中統(tǒng)一使用了“檢察建議”的表述。在立法過程中發(fā)生的改變究竟是為了使法律術(shù)語統(tǒng)一還是另有其意,尚須對(duì)立法本意作進(jìn)一步的解讀。但目前這種無差別的法律表述不僅沒有區(qū)分兩者在形式和內(nèi)容上的不同,而且也掩蓋了兩者在正當(dāng)性基礎(chǔ)上的差別。

1.一般糾錯(cuò)檢察建議與民事訴訟的兼容性

從檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督職能而衍生出的檢察建議被移植用于社會(huì)綜合治理,這是檢察建議這種實(shí)踐產(chǎn)物的第一次功能演進(jìn)。雖然管理型檢察建議取得了良好的社會(huì)效果,但檢察建議的此種功能不是法律規(guī)定的檢察職權(quán),檢察建議書也不是法律文書,①王桂五主編:《中華人民共和國(guó)檢查制度研究》,中國(guó)檢察出版社2008年版,第410頁。這種職能只是由檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能延伸出的社會(huì)功能。

而在社會(huì)綜合治理活動(dòng)中大放異彩的檢察建議又繼續(xù)被移植到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,則是檢察建議的第二次功能演進(jìn)。從《民行抗訴規(guī)則》所規(guī)定的檢察建議適用范圍來看,最初具有法律監(jiān)督功能的檢察建議,主要是為補(bǔ)充法定抗訴方式的監(jiān)督范圍不足而被運(yùn)用于司法實(shí)踐的,即對(duì)不適宜通過抗訴方式進(jìn)行監(jiān)督的違法審判活動(dòng)進(jìn)行一般性的糾錯(cuò)和監(jiān)督。

雖然這種在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域拓展使用一般性補(bǔ)充糾錯(cuò)功能的檢察建議的做法,并不能在現(xiàn)有憲法和檢察機(jī)關(guān)組織法體系之中獲得足夠的制定法依據(jù),但在目前的司法環(huán)境中,這種實(shí)踐態(tài)勢(shì)仍有一定的合理性。一方面,雖然檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)早已取消,但檢察機(jī)關(guān)是憲法所規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其主要職責(zé)是監(jiān)督法律的貫徹實(shí)施,就此則既應(yīng)包括監(jiān)督實(shí)體法的實(shí)施,也應(yīng)涵蓋監(jiān)督程序法的實(shí)施。因此,如果對(duì)檢察機(jī)關(guān)的這種法律監(jiān)督權(quán)作一般性概括解釋,從某種意義上講,可以為檢察建議發(fā)揮法定監(jiān)督方式以外的監(jiān)督職能提供一定的權(quán)力依據(jù)。另一方面,實(shí)踐中作為法律監(jiān)督補(bǔ)充手段的檢察建議也確實(shí)在訴訟監(jiān)督中發(fā)揮了一定的積極作用,例如對(duì)于生效裁判確有錯(cuò)誤,如針對(duì)文字、計(jì)算、法條序號(hào)等技術(shù)性錯(cuò)誤,或者其他不宜或不能以抗訴方式予以糾正時(shí),檢察建議就成為適宜的監(jiān)督方式。

由于這種一般糾錯(cuò)性法律建議對(duì)于充實(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督手段,對(duì)于促進(jìn)司法實(shí)踐活動(dòng)而言是有一定積極意義的,因而本次民事訴訟法修訂時(shí)從強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要出發(fā),在本條第三款確立此種作為一般性糾錯(cuò)檢察建議的法律地位也是可以理解的。

2.再審檢察建議與民事訴訟的兼容性

本次民事訴訟修法,將發(fā)揮一般補(bǔ)充糾錯(cuò)功能的檢察建議,于法律監(jiān)督職能范圍內(nèi)進(jìn)一步推進(jìn)到作為與抗訴監(jiān)督方式的并行地位①雖然從新《民事訴訟法》第208條、第211條的規(guī)定來看,檢察建議不像抗訴那樣,具有直接啟動(dòng)再審的效力。但從啟動(dòng)條件、監(jiān)督事由、檢察機(jī)關(guān)審查方式等方面來看,檢察建議與抗訴是在同等狀況下來運(yùn)用的。,即作為再審檢察建議,則是檢察建議的第三次功能演進(jìn)。如前所述,在本次修法之前,司法實(shí)踐中就已存在將一般性糾錯(cuò)檢察建議用于替代抗訴書以啟動(dòng)再審程序的監(jiān)督方式,而最高人民檢察院、最高人民法院會(huì)簽的《民行法律監(jiān)督意見》也對(duì)此予以確認(rèn)。本次修法則在法律層面承認(rèn)了這種再審檢察建議的合法地位,從而正式將其引入民事訴訟的檢察監(jiān)督體系。

根據(jù)新增的法案,地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)法院的生效判決、裁定、調(diào)解書,可向同級(jí)人民法院提出檢察建議,意圖引起同級(jí)法院對(duì)生效裁判文書和調(diào)解書的再審程序。由此以來,地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)將借助此種檢察建議機(jī)制獲得一種類似抗訴的監(jiān)督方式,從而能夠啟動(dòng)民事訴訟的再審程序。然而,此種具備啟動(dòng)再審功能的檢察建議,在其權(quán)力基礎(chǔ)的正當(dāng)性方面似乎是存有疑問的。

首先,在法律監(jiān)督權(quán)的行使方式上。法律監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)國(guó)家重器,立法上交由檢察機(jī)關(guān)行使,也同樣規(guī)定了法律監(jiān)督權(quán)的具體行使方式。我國(guó)現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》第18條明確規(guī)定了行使審判監(jiān)督權(quán)的方式,即上級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民法院的生效裁判存有錯(cuò)誤的,應(yīng)以抗訴方式提起監(jiān)督。

雖然檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議不具有抗訴可直接啟動(dòng)再審程序的強(qiáng)制效力,但根據(jù)《民行法律監(jiān)督意見》第7條第2款的規(guī)定,如果檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議不被法院認(rèn)可,而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院不予再審的決定不當(dāng),還可提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院提出抗訴。而針對(duì)新民事訴訟法在檢察監(jiān)督程序中的新變化,最高人民檢察院于2013年1月新發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>若干問題的通知》(高檢發(fā)民字[2013]1號(hào))。該文在第9條第2款進(jìn)一步明確指出:“人民檢察院提出檢察建議或者抗訴后,人民法院對(duì)檢察建議未予采納或者作出的再審判決、裁定確有錯(cuò)誤的,人民檢察院可以依據(jù)修改后民事訴訟法第二百零八條的規(guī)定,依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督?！庇纱艘詠?地方檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)法院所提出的再審檢察建議,雖然沒有法定監(jiān)督手段的強(qiáng)制力,但由于其可借助上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)通道來達(dá)成其訴求,從而也就獲得了一種間接的強(qiáng)制力保障。這就使得同級(jí)法院不得不面臨需要按再審建議的要求啟動(dòng)再審程序的壓力,而再審檢察建議也就在事實(shí)上演變成了抗訴權(quán)的替代機(jī)制。

筆者認(rèn)為,如果說將一般糾錯(cuò)檢察建議引入訴訟監(jiān)督領(lǐng)域,由于其只是作為檢察機(jī)關(guān)法定監(jiān)督方式的補(bǔ)充手段,因而還有一定的正當(dāng)性依據(jù),那么在民事檢察監(jiān)督程序中引入的作為抗訴替代手段的再審檢察建議,其正當(dāng)性基礎(chǔ)卻無疑是值得商榷的。按照“公權(quán)法定”的法治觀點(diǎn),檢察建議在現(xiàn)行法律關(guān)于檢察職權(quán)的規(guī)定中沒有體現(xiàn),因而不是檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán),也不是法定的履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的方式方法。①楊書文:《檢察建議基本問題研究》,載《人民檢察》2005年第9期。因此以檢察建議之名行抗訴之實(shí),并非法定的公權(quán)行使方式。

其次,現(xiàn)行的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督權(quán)的立法體系中,不但規(guī)定了對(duì)生效裁判文書的審判監(jiān)督應(yīng)以抗訴的方式進(jìn)行,同樣規(guī)定了監(jiān)督權(quán)的行使主體應(yīng)為上級(jí)檢察機(jī)關(guān),下級(jí)檢察機(jī)關(guān)相對(duì)其同級(jí)法院而言,并不是審判監(jiān)督權(quán)的行使主體。立法上之所以將此監(jiān)督權(quán)交于上級(jí)機(jī)關(guān),其出發(fā)點(diǎn)無外乎是從保障檢察監(jiān)督質(zhì)量,慎重行使法律監(jiān)督權(quán)的角度來考慮的。

但如前述分析,如果地方檢察機(jī)關(guān)通過再審檢察建議方式就可針對(duì)同級(jí)法院進(jìn)行監(jiān)督并啟動(dòng)再審,這無疑也突破了對(duì)法定監(jiān)督權(quán)主體的限制,使非權(quán)力主體獲得其“無權(quán)處分”的公權(quán)力。也許支持論者會(huì)以新法的相關(guān)規(guī)定來論證其權(quán)力根據(jù),但在民事檢察監(jiān)督程序是否應(yīng)引入這種“再審檢察建議”本身就是話題所在而且其受到正當(dāng)性質(zhì)疑的情況下,此種論調(diào)顯然有循環(huán)論證的邏輯詭辯之嫌。

最后,在民事檢察監(jiān)督體系中引入再審檢察建議,使地方各級(jí)法院突破權(quán)力主體、權(quán)力內(nèi)容的限制,獲得了一種能對(duì)同級(jí)法院的生效裁判文書和調(diào)解書進(jìn)行再審監(jiān)督的新途徑。雖然這對(duì)于擴(kuò)大和加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能有積極意義,對(duì)于保障審判公正也可能會(huì)有積極影響,但這種進(jìn)步意義的另一方面,卻是對(duì)法院依法獨(dú)立審判帶來負(fù)面作用。在現(xiàn)有體制下,地方各級(jí)法院不僅對(duì)上級(jí)法院負(fù)責(zé)、對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé),同時(shí)還要接受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。而如果按照本次修法增加的再審檢察建議制度,各級(jí)法院還要受同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,真可謂是“萬千寵愛集于一身”。而這種多頭監(jiān)督的實(shí)質(zhì)問題在于,其不但極大地干涉了各級(jí)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán),更是挑戰(zhàn)了現(xiàn)行憲政體制內(nèi)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的平等地位。

五、適用檢察建議進(jìn)行法律監(jiān)督的有關(guān)問題

在對(duì)檢察建議的性質(zhì)或類型作出區(qū)分,并進(jìn)而分析了新民事訴訟法所引入的再審檢察建議與一般糾錯(cuò)檢察建議各自與民事訴訟的兼容性之后,我們還可以再回到檢察建議發(fā)生源頭的司法實(shí)踐中,考慮在現(xiàn)行立法下這兩種檢察建議在實(shí)踐適用中可能存在或應(yīng)當(dāng)注意的問題。

1.關(guān)于再審檢察建議的適用

根據(jù)新《民事訴訟法》第208條的規(guī)定,地方各級(jí)檢察院發(fā)現(xiàn)同級(jí)法院的生效判決、裁定、調(diào)解書存有錯(cuò)誤的,可以擁有一種選擇權(quán),既可以提請(qǐng)上級(jí)法院以抗訴方式進(jìn)行法律監(jiān)督,也可以直接向同級(jí)法院發(fā)出再審檢察建議。

由此可能引起的問題是,地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)務(wù)中更傾向于采取哪種監(jiān)督方式?從權(quán)力天然具有的擴(kuò)張性角度來看,地方檢察機(jī)關(guān)顯然更具有采用檢察建議方式進(jìn)行監(jiān)督的傾向。而此種趨勢(shì)所造成的后果就是,現(xiàn)行法律監(jiān)督體系所設(shè)置的上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)法院抗訴的規(guī)定就會(huì)被擱置和架空。其進(jìn)一步引起的衍生性深度危害在于:一方面,如果法院不斷被同級(jí)法院的再審檢察建議干涉,那么審判獨(dú)立性、裁判終局性、司法權(quán)威性都會(huì)受傷害;另一方面,從再審當(dāng)事人的角度看,上級(jí)檢察院的抗訴經(jīng)由上級(jí)法院受理,而上級(jí)法院按照新《民事訴訟法》第211條的規(guī)定有可能會(huì)對(duì)案件提審,而這是對(duì)當(dāng)事人審級(jí)利益的保護(hù)。

因此在本次修法中引入再審檢察建議制度之后,從制度層面講,在新民事訴訟法施行過程中,還應(yīng)通過司法解釋方式,進(jìn)一步對(duì)此種再審檢察建議的運(yùn)用范圍給予明確。從憲政層面講,由于這項(xiàng)新的檢察監(jiān)督方式涉及國(guó)家權(quán)力的分配,對(duì)實(shí)踐中審判權(quán)和檢察權(quán)相互關(guān)系的平衡和制約也是個(gè)挑戰(zhàn)。由此,更引起了一個(gè)值得深思的問題,即在法律修正、司法改革和法治進(jìn)步的歷程中,究竟應(yīng)采取權(quán)力本位還是權(quán)利本位?

2.關(guān)于一般性糾錯(cuò)檢察建議的適用

在以檢察建議方式對(duì)民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行司法監(jiān)督的過程中,還必須予以警惕的一個(gè)問題是,即使前述討論的第208條第3款所規(guī)定的一般性糾錯(cuò)檢察建議具有一定的合理性,也不能矯枉過正,依照該款而在實(shí)踐中具體適用的范圍也不宜擴(kuò)大化。

按本款規(guī)定,對(duì)審判監(jiān)督程序以外的審判人員的其他違法行為,檢察機(jī)關(guān)也可通過檢察建議的方式予以糾正。司法實(shí)務(wù)中適用本條文的核心問題可能是,本款所指的“審判人員其他違法行為”應(yīng)包含哪些類型?目前條文中的含義并不清晰,如果結(jié)合《民行抗訴規(guī)則》等相關(guān)司法解釋而對(duì)本條作體系理解的話,可能包括的情形涉及:一種可能是審判人員履行審判職務(wù)的行為具有違法性,如審判人員在當(dāng)事人提交證據(jù)材料后,拒不出具收據(jù)。此類行為雖具有程序上的違法性,但尚未構(gòu)成再審事由,因此檢察機(jī)關(guān)可以檢察建議的形式要求法院及相關(guān)人員糾正其違反程序法的規(guī)定。另一種可能是審判人員的行為不是違反審判程序法規(guī),而是違反了法官法或法院內(nèi)部的規(guī)章制度所設(shè)定的法官行為義務(wù),因而可能受到法院內(nèi)部紀(jì)律制裁的行為。如違反規(guī)定泄露當(dāng)事人秘密、未能勤勉盡責(zé)的義務(wù)等。

但需要注意的是,如果以這些行為作為本款所規(guī)定的“審判人員違法行為”,那么在具體適用時(shí),也應(yīng)尤其慎重采取這種方式來監(jiān)督這些關(guān)于審判人員違反程序性規(guī)定的違法行為。因?yàn)閺谋究钏O(shè)立的目的推知,檢察機(jī)關(guān)對(duì)這種審判人員違法行為的糾正應(yīng)具有即時(shí)性,即實(shí)行的是事中性質(zhì)的監(jiān)督①雖然新民事訴訟法的最終修正案將此一般糾錯(cuò)性檢察建議規(guī)定于審判監(jiān)督程序,但其條文本義卻涉及的是對(duì)審判程序、監(jiān)督程序以外的其他審判程序進(jìn)行監(jiān)督,因而這種監(jiān)督方式就擴(kuò)張到訴訟活動(dòng)的過程中。申言之,就有可能把檢察監(jiān)督這樣一種事后監(jiān)督變成事中監(jiān)督。而就此種事中監(jiān)督,雖然制止和預(yù)防審判行為違法的出發(fā)點(diǎn)不值得懷疑,但過度的介入民事訴訟也似乎是違反審判獨(dú)立的基本原則。實(shí)際上在本次修法的過程中,立法機(jī)關(guān)頒布的征求意見稿還曾明確把檢察建議寫入總則部分所規(guī)定的民事檢察監(jiān)督原則之條文。該草案當(dāng)時(shí)招致法院系統(tǒng)和理論界的強(qiáng)烈反對(duì),因?yàn)閷懭肟倓t就使得檢察建議監(jiān)督上升為民事訴訟中的一種基本事項(xiàng)。雖然從二審稿直至最終通過審議的法律案中,都取消了之前的這種規(guī)定,但檢察建議的這種“原則化動(dòng)向”,似乎最終是通過前述所分析的這種立法方式形成了一種“貍貓換太子”的結(jié)果,而其在實(shí)踐運(yùn)用上的后果殊為值得警醒。。然而,如果檢察機(jī)關(guān)在訴訟進(jìn)行當(dāng)中不斷對(duì)審判程序運(yùn)作過程中的事項(xiàng)進(jìn)行“建議”,即便其內(nèi)容可能是正當(dāng)?shù)?但也仍然構(gòu)成對(duì)審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)作的極大干涉。

六、結(jié)語

總之,對(duì)已經(jīng)入法的這種檢察建議的監(jiān)督方式,我們要合理分析其特性,根據(jù)其不同的功能類型分別考察其與民事訴訟的體系兼容性。以這種分析為基礎(chǔ),我們對(duì)于不同類型的檢察建議,在實(shí)踐中就應(yīng)相應(yīng)地采取不同的容忍度。一定要避免借著新官上任之火而盲目擴(kuò)大適用檢察建議。因?yàn)檫@種一刀切的方式,反而會(huì)因?yàn)檫`背基本的訴訟原理而對(duì)訴訟制度乃至司法權(quán)威性帶來傷害。

*作者系北京化工大學(xué)文法學(xué)院講師,清華大學(xué)法學(xué)博士。