去行政化是強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的關(guān)鍵
——以《人民檢察院組織法》的修改為視野

□李 云

（湖北省興山縣人民檢察院，湖北宜昌 443700）

檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能是憲法和組織法賦予的。但是，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能時(shí)，卻顯現(xiàn)出行政管理的弊端。法律監(jiān)督職能的行政化，造成了檢察制度的變形，影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。十八屆三中全會提出“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。這是司法體制改革邁出的實(shí)質(zhì)性一步，為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能去行政化指明了方向。

一、法律監(jiān)督職能行政化的現(xiàn)狀

在我國權(quán)力結(jié)構(gòu)中，檢察權(quán)處于一種獨(dú)特的地位，是獨(dú)立于審判權(quán)、行政權(quán)的具有國家強(qiáng)制力的法律監(jiān)督權(quán)。［1］但是，我國的司法制度并沒有按照司法規(guī)律設(shè)置檢察機(jī)關(guān)，也沒有按照司法管理方式管理檢察業(yè)務(wù)，而是把檢察機(jī)關(guān)視為行政機(jī)關(guān)，用行政機(jī)關(guān)的管理方式來管理法律監(jiān)督活動，使法律監(jiān)督職能行政化，造成了法律監(jiān)督職能同行政管理職能的相互錯(cuò)位，影響了法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置行政化

《人民檢察院組織法》作為一部組織法，沒有對人民檢察院的組織機(jī)構(gòu)和職權(quán)單獨(dú)規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容散見于各個(gè)章節(jié)，并作了行政化的一系列規(guī)定。從組織體系來看，我國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院、上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制，并按照行政區(qū)域來設(shè)置檢察機(jī)關(guān)。各級人民檢察院檢察長、檢察委員會委員和檢察員由所在行政區(qū)域的人大及其常委會選舉、任命或罷免，并接受其監(jiān)督。檢察人員的任命按照黨管干部的原則，在提交選舉和任命前，須由本級黨委討論同意，報(bào)請組織部門以及當(dāng)?shù)攸h委常委會討論，再經(jīng)過法律程序向人大提出。組織體系上與各行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和人員任免沒有區(qū)別。從領(lǐng)導(dǎo)體制看，我國縣級以上地方各級黨委均設(shè)有政法委員會，政法委書記對檢察院有黨委分管權(quán)。從2013年開始，地方公安機(jī)關(guān)的一把手同時(shí)是政府的副市（縣）長，［2］公安機(jī)關(guān)的一把手從政府分工上聯(lián)系檢察工作，分管政法經(jīng)費(fèi)和裝備。從人財(cái)物的角度，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上同時(shí)接受地方政法委書記和公安廳（局）長的雙重領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)體制上與地方司法部門基本一致。從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)看，《人民檢察院組織法》對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置做了原則性的規(guī)定，“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)定若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，地方各級人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)”。以基層檢察院為例，一般都設(shè)立了偵查監(jiān)督科、公訴科、反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、監(jiān)所檢察科、民事行政檢察科、控告申訴檢察科、辦公室、政工科、警務(wù)科、監(jiān)察科、案件管理中心等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立從數(shù)量上來看，基本都是上下對應(yīng)設(shè)置，沒有跳出機(jī)構(gòu)臃腫的行政機(jī)構(gòu)怪圈。從功能上來說，與檢察業(yè)務(wù)結(jié)合不緊，被賦予了更多的行政管理職能，與憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能不相適應(yīng)。

（二）辦案程序行政化

“上命下從”的行政管理模式在檢察系統(tǒng)的管理中被廣泛采用，檢察一體化、一體化辦案機(jī)制是近年來檢察系統(tǒng)推行的業(yè)務(wù)管理新模式。從管理層級來看，檢察一體化意味著在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部采取“上命下從”的原則。［3］下級檢察官一般應(yīng)當(dāng)服從上級檢察官的指揮監(jiān)督;最高人民檢察院可以改變或者撤銷地方人民檢察院和專門人民檢察院的決定;上級人民檢察院可以改變或者撤銷下級人民檢察院的決定;最高人民檢察院的決定，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院必須執(zhí)行;上級人民檢察院的決定，下級人民檢察院必須執(zhí)行。也就是說在檢察工作中，下級檢察機(jī)關(guān)并沒有相對于上級檢察院及最高檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立法律監(jiān)督權(quán)。從業(yè)務(wù)流程來看，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第4條規(guī)定“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定”?？梢?，檢察機(jī)關(guān)沿用的是以行政審批、集體負(fù)責(zé)為主要內(nèi)容的辦案機(jī)制，檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)通過層層審批的方式集體行使，再由檢察機(jī)關(guān)整體承擔(dān)辦案的法律責(zé)任。［4］在這種辦案體制中，檢察業(yè)務(wù)和行政事務(wù)沒有區(qū)別，案件承辦人員與行政事務(wù)的辦事人員所承擔(dān)的責(zé)任和履行的義務(wù)也沒有區(qū)別。

（三）隊(duì)伍管理行政化

長期以來，在檢察官的管理上，一直把檢察官等同于檢察院的其他工作人員，等同于行政機(jī)關(guān)的干部，完全采用行政管理的模式進(jìn)行管理。從檢察官行政級別來看，檢察官被視為一般行政人員，按行政級別納入公務(wù)員法管理?！度嗣駲z察院組織法》和《檢察官法》都規(guī)定了檢察人員的法律職務(wù)和檢察官等級，但與檢察人員的工作職責(zé)、政治經(jīng)濟(jì)待遇卻不配套，作為檢察官在晉升、待遇等方面真正起作用的還是行政職級。從檢察官任免來看，根據(jù)《人民檢察院組織法》，助理檢察員由檢察長直接任命，檢察員由檢察長提請同級人大常委會任命。但人大的任命實(shí)際上只是一種程序上的審查，檢察官的任命事實(shí)上仍然由檢察院自由決定，一個(gè)檢察官是否能夠成為檢察官或者繼續(xù)成為檢察官，在相當(dāng)程度上是由其所在檢察院內(nèi)部的行政負(fù)責(zé)人和黨組決定的。從人員類別來看，檢察院內(nèi)部由檢察官、司法行政人員、書記員和法警組成，除行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察官外，還有一些不行使法律監(jiān)督權(quán)的行政人員，也具有檢察官的等級和職位。由于沒有建立檢察官的分類管理制度，檢察官職位范圍非常寬泛，檢察官和行政人員互通使用。從檢察官懲戒來看，根據(jù)《檢察官法》，我國現(xiàn)行的檢察官懲戒制度是一種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制，［5］懲戒機(jī)構(gòu)同時(shí)接受上級檢察機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察部門的行政領(lǐng)導(dǎo)，這種內(nèi)部的懲戒機(jī)制也容易產(chǎn)生部門保護(hù)主義。

（四）決策機(jī)構(gòu)行政化

《人民檢察院組織法》規(guī)定，“各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實(shí)行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請本級人民代表大會常務(wù)委員會決定。”可見，檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是按照民主集中制的原則，討論決定重大案件和其他重大問題，是檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)。作為最高決策機(jī)構(gòu)的檢察委員會決策的程序采用的是行政化的程序，［6］人員組成中檢察機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)占據(jù)絕大多數(shù)，檢察委員會決策程序和人員組成上的行政色彩，也是法律監(jiān)督職能被行政化的根本原因。

二、法律監(jiān)督職能行政化的弊端

法律監(jiān)督職能和行政管理職能本身性質(zhì)不同，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在運(yùn)行機(jī)制上、架構(gòu)上應(yīng)該進(jìn)行不同的設(shè)置，用行政機(jī)關(guān)的管理模式來履行法律監(jiān)督職能，弊端十分明顯。

（一）行政干預(yù)

我國《憲法》規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！豹?dú)立行使檢察權(quán)最重要的就是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和其他政府機(jī)關(guān)而存在并自主地開展工作。［7］然而，行政化的體制則為行政干預(yù)法律監(jiān)督權(quán)提供了可能，這種可能極易轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，從而威脅法律監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使。檢察機(jī)關(guān)在財(cái)政、組織、人事、編制等許多方面都由地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)辦理甚至是管理，檢察院的人頭經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政供給，檢察院的人員編制由地方機(jī)構(gòu)編制部門來核定，檢察院的人員級別由地方組織部門落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能履行對于地方的依賴程度為行政干預(yù)創(chuàng)造了條件，法律監(jiān)督權(quán)力行使過程中受少數(shù)地方黨政權(quán)力機(jī)關(guān)甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)影響、干預(yù)乃至控制情況的不斷出現(xiàn)，獨(dú)立、公正地履行法律監(jiān)督職能不能落實(shí)。［8］

（二）人事控制

檢察院的工作人員無論是檢察官還是其他工作人員都參照國家公務(wù)員來管理，都和國家公務(wù)員一樣被賦予了相應(yīng)的行政級別，而且檢察長、中層干部以及檢察員等工作人員之間一般都具有上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。具體來看，檢察官任免行政化直接導(dǎo)致檢察官在辦案過程中服從于決定其任命與否的領(lǐng)導(dǎo)，也勢必會受到這種任免因素的影響。檢察官管理模式行政化，一方面，模糊了檢察官同一般行政人員的界線，忽視了檢察官的司法性，阻礙了檢察官職業(yè)化進(jìn)程;另一方面，檢察官之間過分行政化的階位關(guān)系，強(qiáng)化了上下級之間的等級服從和責(zé)任，增強(qiáng)了下級檢察官對上級檢察官的過分依賴性，使檢察官的獨(dú)立性難以保障。［9］

（三）權(quán)責(zé)分離

責(zé)、權(quán)、利是相輔相成、相互制約、相互作用的。［10］責(zé)權(quán)利要對等，才能調(diào)動積極性。然而，從檢察官具體辦案來看，決定權(quán)集中于檢察長和檢察委員會。部門負(fù)責(zé)人有審核權(quán)，行使行政管理職能的副檢察長、業(yè)務(wù)科（處）長成為決定案件的領(lǐng)導(dǎo)層，行政管理職能同化了檢察業(yè)務(wù)管理職能。辦案的不定案，定案的不辦案不符合案件辦理親歷性的要求，難以保證案件決定的正確性。［11］案件決定的行政化造成了辦案人員對領(lǐng)導(dǎo)的依賴，不利于調(diào)動檢察官的積極性和培養(yǎng)檢察官責(zé)任感。辦案過程中審核、審批環(huán)節(jié)過多，案件流程復(fù)雜，辦案效率低下。行政領(lǐng)導(dǎo)決定案件，權(quán)責(zé)分離、責(zé)任不明，錯(cuò)案無法追責(zé)。從檢察委員會委員結(jié)構(gòu)來看，檢察委員會委員之間存在行政隸屬關(guān)系，行政職位高的委員的意見往往會影響甚至左右行政職位低的委員的意見，行政職位低的委員往往也會因?yàn)轭櫦邦I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而附合行政職位高的委員的意見，這種民主集中無法保證議事的質(zhì)量。從檢察委員會擔(dān)負(fù)的責(zé)任來看，提交討論的案件和事宜并不都是重大、疑難、復(fù)雜的，相當(dāng)一部分是業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人或分管檢察長在審核案件時(shí)，不愿承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的有利害關(guān)系的案件，把責(zé)任上交到檢察委員會，使檢察委員會成了檢察官逃避責(zé)任的避風(fēng)港。

三、法律監(jiān)督職能去行政化的構(gòu)想

（一）辦案體制去行政化

改變行政化的辦案體制，就要對法律監(jiān)督職能進(jìn)行合理配置，明確規(guī)定檢察委員會、檢察長、檢察官在檢察工作中的權(quán)限和職責(zé)，取消龐雜臃腫的業(yè)務(wù)部門建制，實(shí)行檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的主辦或主任檢察官負(fù)責(zé)制。［12］檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的主辦或主任檢察官負(fù)責(zé)制是區(qū)別于主訴檢察官改革的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的改革，主辦或主任檢察官是業(yè)務(wù)辦理者、管理者，主辦或主任檢察官接受檢察長和檢察委員會的領(lǐng)導(dǎo)，對承辦案件有獨(dú)立決定權(quán)，主辦或主任檢察官不僅僅是一個(gè)辦案人員，也是一個(gè)辦案單元，更是一級辦案組織。

1．主辦或主任檢察官選任法定。實(shí)行檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的主辦或主任檢察官負(fù)責(zé)制，人選是首要問題。主辦或主任檢察官應(yīng)該是檢察官中的精英，在選任問題上要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的原則。產(chǎn)生辦法應(yīng)采取考試考核、競爭上崗的形式，按照本人申請、部門推薦、主辦檢察官考核小組審查、院黨組審定、檢察長任命的程序進(jìn)行。主辦或主任檢察官選任應(yīng)著重考察候選人三個(gè)方面的素質(zhì)，一是業(yè)務(wù)能力，主辦或主任檢察官要有較豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，能夠獨(dú)立承擔(dān)業(yè)務(wù)工作。應(yīng)從辦案一線歷年來辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量的實(shí)績中，綜合比較和考核候選人的辦案能力、邏輯思維能力、法律政策水平，對于在市級以上“優(yōu)秀辦案能手”等專業(yè)競賽活動中獲得榮譽(yù)稱號的候選人可優(yōu)先選任。二是理論水平，要具有法律專業(yè)本科以上學(xué)歷，有扎實(shí)的法學(xué)理論基礎(chǔ)和較高的理論功底，對實(shí)踐中遇到的法律問題有深刻見解。對于山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)檢察院，學(xué)歷可限定在大專以上。三是政治素質(zhì)，要綜合考核候選人的德、能、勤、績、廉，要考核候選人在政治上是否成熟，在工作上是否嚴(yán)格遵守辦案紀(jì)律和職業(yè)道德，在生活上是否遵守社會公德。只有通過嚴(yán)格程序考任產(chǎn)生的主辦或主任檢察官才能勝任工作，擔(dān)負(fù)職責(zé)，在工作中發(fā)揮骨干作用。

2．主辦或主任檢察官職權(quán)法定。主辦或主任檢察官最明顯的標(biāo)志是擁有獨(dú)立的辦案權(quán)力，凡是法律賦予檢察長和檢察委員會決定以外的業(yè)務(wù)職權(quán)都應(yīng)該由主辦或主任檢察官行使。首先，主辦或主任檢察官對自己承辦案件有法律賦予的決定權(quán)，尤其是在偵查工作中，除立案、采取強(qiáng)制措施、移送起訴等權(quán)力由檢察長或檢察委員會決定外，其它權(quán)力均應(yīng)由主辦或主任檢察官決定。其次，主辦或主任檢察官有建議權(quán)，主辦或主任檢察官依據(jù)刑事訴訟法和民事訴訟法的規(guī)定，對案件的辦理中需要檢察長決定和檢察委員會委員討論決定的事項(xiàng)，有建議的權(quán)力。主辦或主任檢察官不是檢察委員會委員的，對本人承辦需提請討論的案件有列席檢察委員會發(fā)表建議意見的權(quán)力。再次，主辦或主任檢察官有提議討論權(quán)，對于重大疑難案件、主辦或主任檢察官業(yè)務(wù)受限無法獨(dú)立決定的案件，主辦或主任檢察官有提議分管檢察長組織其他主辦或主任檢察官討論的權(quán)利，討論意見作為主辦或主任檢察官定案的參考。最后，主辦或主任檢察官有越級報(bào)告權(quán)，主辦或主任檢察官在辦案過程中因分管檢察長回避等因素，享有直接向檢察長報(bào)告的權(quán)力。主辦或主任檢察官的職權(quán)依據(jù)不同的業(yè)務(wù)范圍可以做如下劃分:

自偵業(yè)務(wù)的主辦或主任檢察官獨(dú)立決定負(fù)責(zé)處理的事項(xiàng):（1）研究提出初查工作方案，組織、指揮初查;（2）制定偵查方案，組織、指揮辦案組成員實(shí)施訊問犯罪嫌疑人、詢問證人等具體的偵查活動;（3）進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查、搜查;（4）調(diào)取書證、物證和視聽資料、電子數(shù)據(jù);（5）提請逮捕;（6）提請延長偵查羈押期限和重新計(jì)算偵查羈押期限;（7）挑選辦案組其他辦案人員;（8）管理辦案組的日常工作。

審查批捕業(yè)務(wù)的主辦或主任檢察官獨(dú)立決定負(fù)責(zé)處理的事項(xiàng):（l）對事實(shí)清楚、證據(jù)充分的案件批準(zhǔn)或決定逮捕;（2）辦理審查逮捕案件中，決定訊問犯罪嫌疑人、詢問證人等訴訟參與人和聽取辯護(hù)律師意見;（3）辦理審查逮捕案件中，要求偵查人員對涉嫌違法收集的證據(jù)作出解釋，或者進(jìn)行調(diào)查核實(shí);（4）依法排除適用非法證據(jù);（5）提前介入偵查活動;（6）提出補(bǔ)充偵查建議;（7）辦理延長羈押期限案件中，決定訊問犯罪嫌疑人，聽取律師意見，調(diào)取案卷及相關(guān)材料;（8）決定延長偵查羈押期限;（9）決定將辦案中發(fā)現(xiàn)的立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督事項(xiàng)移送有關(guān)部門。

公訴業(yè)務(wù)的主辦或主任檢察官獨(dú)立決定負(fù)責(zé)處理的事項(xiàng):（1）對案件中的有關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行復(fù)查、勘驗(yàn)、鑒定;（2）決定退回補(bǔ)充偵查、自行補(bǔ)充偵查;（3）傳喚未被羈押的犯罪嫌疑人接受訊問，訊問在押犯罪嫌疑人，聽取辯護(hù)人、被害人及其訴訟代理人的意見;（4）依法延長審查起訴的辦案期限;（5）決定追加漏罪及增加罪名;（6）對不會對量刑產(chǎn)生較大影響的案件改變案件定性;（7）對于符合提起公訴條件的案件，直接決定起訴;并報(bào)請檢察長簽署;（8）制作、修改、發(fā)送起訴書、補(bǔ)充偵查函等法律文書;（9）決定移送涉案贓證物;（10）建議或同意案件審理適用簡易程序;（11）在法定量刑幅度內(nèi)提出量刑建議;（12）建議法庭延期審理;（13）發(fā)現(xiàn)可能存在刑事訴訟法第54條規(guī)定的以非法方法收集證據(jù)情形的，可以要求偵查機(jī)關(guān)對證據(jù)收集的合法性作出說明或自行調(diào)查取證;（14）對被告人不服一審判決提出上訴的案件，決定建議二審法院維持原判或從輕處罰;（15）對下級院提出抗訴的案件，有權(quán)決定調(diào)取新的證據(jù)、重新勘驗(yàn)、鑒定等，有權(quán)要求提起抗訴的單位協(xié)助完成上述工作;（16）對偵查活動、審判活動中的違法行為提出意見，移送有關(guān)部門處理;（17）決定是否介入偵查活動。

民事訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)的主辦或主任檢察官獨(dú)立決定負(fù)責(zé)處理的事項(xiàng):（1）審查辦理過程中發(fā)現(xiàn)不符合受理?xiàng)l件的。告知控申部門通知當(dāng)事人補(bǔ)充材料或者退回控申部門依法處理;（2）對辦理的各類民事訴訟監(jiān)督案件在符合規(guī)定的情形下，決定中止審查;（3）對辦理的各類民事訴訟監(jiān)督案件在符合規(guī)定的情形下，決定終結(jié)審查;（4）對應(yīng)當(dāng)由檢察長或檢察委員會決定之外的裁判結(jié)果監(jiān)督案件，獨(dú)立決定提請抗訴或者不提請抗訴、抗訴或者不抗訴、發(fā)檢察建議或者不發(fā)檢察建議;（5）對符合受理?xiàng)l件的審判人員違法行為監(jiān)督案件、民事執(zhí)行活動監(jiān)督案件，進(jìn)行線索評估、決定辦案人員組成、制定調(diào)查方案、組織指揮調(diào)查;（6）對審判人員違法行為監(jiān)督案件、民事執(zhí)行監(jiān)督案件調(diào)查終結(jié)的，制作調(diào)查終結(jié)報(bào)告，提出處理建議，對輕微違法決定提出口頭監(jiān)督意見;（7）指導(dǎo)下級院辦理審判人員違法行為監(jiān)督案件、民事執(zhí)行監(jiān)督案件，答復(fù)下級院請示的相關(guān)事項(xiàng)。

3．主辦或主任檢察官責(zé)任法定。主辦或主任檢察官是案件的直接責(zé)任人，對立案、偵查、起訴和判決的事實(shí)、證據(jù)負(fù)責(zé)到底，對本人作出的決定負(fù)完全責(zé)任。主辦或主任檢察官對提議討論的案件事實(shí)和定性負(fù)責(zé)。主辦或主任檢察官對提請檢察長和檢察委員會委員討論的案件事實(shí)負(fù)責(zé)。主辦或主任檢察官在辦案過程中要嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，不折不扣按法定程序，法定時(shí)限進(jìn)行，“重事實(shí)，重證據(jù)，不輕信口供”，“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，公正執(zhí)法，依法辦案。否則，出現(xiàn)錯(cuò)案和違法行為等情況均要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的主辦或主任檢察官負(fù)責(zé)制的推行適應(yīng)了修改后的刑事訴訟法，滿足了檢察實(shí)踐的需要，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能同行政管理職能相分離的改革舉措。因此，要修改《人民檢察院組織法》及《檢察官法》，明確規(guī)定檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性，［13］為主辦或主任檢察官制的推行提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

（二）決策機(jī)構(gòu)去行政化

檢察委員會是檢察業(yè)務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)。各級檢察院設(shè)立檢察委員會是為了發(fā)揮集體智慧，在民主集中制原則下對重大案件和其他重大問題進(jìn)行討論，以保證重大業(yè)務(wù)決策活動的質(zhì)量。檢察委員會在保障案件質(zhì)量、行使法律監(jiān)督職責(zé)上起到了積極的作用，但其人員組成、決策程序等方面的行政化問題也十分明顯，急需通過制度和機(jī)制兩個(gè)方面來修改《人民檢察院組織法》。

1．關(guān)于構(gòu)建新型的檢察委員會制度。為了適應(yīng)新形勢下檢察工作的發(fā)展，有必要對檢察委員會制度進(jìn)行新型構(gòu)建。一是人員結(jié)構(gòu)要新，除檢察長外，所有檢察委員會委員實(shí)行考任制，省級檢察院負(fù)責(zé)下級檢察院檢察委員會委員的考任工作，在考任檢察委員會委員時(shí)，要注重理論與實(shí)際的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，要建立檢察委員會委員的優(yōu)勝劣汰制度，建立起開放、公平的進(jìn)出機(jī)制，真正把檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)精英考進(jìn)檢察委員會。二是決策程序要新，新型的檢察委員會實(shí)行檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制，檢察長擁有最終決定權(quán)，接受上級檢察委員會的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。根據(jù)具體職能不同，民主集中制的實(shí)現(xiàn)方式也有所不同，對于合議案件實(shí)行合議制原則，［14］檢察長和一般委員享有同等的表決權(quán)，以使之符合裁判權(quán)行使的要求。其他重大決定，在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，檢察長有最終的決定權(quán)。對于檢察長與多數(shù)檢察委員會委員意見不一致的決策事宜，由上級檢察委員會做出決定。三是討論范圍要新。明晰黨組會、院務(wù)會和檢察長辦公會等行政決策機(jī)構(gòu)與檢察委員會的討論范圍，從制度上明晰行政決策和檢察委員會議事范圍的邊界，理順檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各決策機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系。凡行政決策事宜不得列入檢察委員會的決策范圍，凡業(yè)務(wù)相關(guān)的決策事宜，必須提交檢察委員會審議，不得以行政會議取代檢察委員會，以防止重大業(yè)務(wù)問題的行政決策和干預(yù)。

2．關(guān)于構(gòu)建責(zé)、權(quán)、利一致的決策機(jī)制。檢察委員會委員只決策，不考核、不擔(dān)責(zé)、不追究、不獎(jiǎng)懲的超然局面不利于決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。要改革這種局面，首先，要明確檢察委員會委員的職責(zé)，明確檢察委員會委員的權(quán)利和義務(wù);其次，要量化檢察委員會委員的任務(wù)目標(biāo)，使履職有壓力;再次，要落實(shí)檢察委員會委員職務(wù)保障，盡量與決策事宜付出的勞動相一致;最后，要強(qiáng)化對檢察委員會委員的獎(jiǎng)懲，決策錯(cuò)誤和失誤都必須嚴(yán)格追責(zé)。通過構(gòu)建責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的檢察委員會決策機(jī)制，增強(qiáng)檢察委員會委員的責(zé)任心，提高其決策能力和工作積極性，使檢察委員會成為名副其實(shí)的科學(xué)決策機(jī)構(gòu)。

（三）人員編制去行政化

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。最高人民檢察院在《檢察改革三年實(shí)施意見》中明確提出:“改革檢察機(jī)關(guān)干部人事制度，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，提高人員素質(zhì)，實(shí)行檢察官、書記員、司法警察、行政司法人員的分類管理，建立充滿生機(jī)與活力的用人機(jī)制”，這都為檢察機(jī)關(guān)人員編制去行政化指明了方向。

1．建立檢察人員分類管理制度。所謂檢察人員分類管理制度，是指按照檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同的職位序列的素質(zhì)要求，分別建立起檢察官序列、書記員序列、司法技術(shù)人員序列、行政輔助人員序列的人員管理制度，并輔之以相應(yīng)的符合職位序列特點(diǎn)的等級制以及招考錄用、提拔任用、培訓(xùn)考核、福利待遇等制度。［15］檢察官序列人員直接行使法律賦予的各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)職責(zé)，不僅有較高的法律知識，取得了司法考試資格證書，而且要有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并經(jīng)過嚴(yán)格的選拔程序產(chǎn)生，是檢察干部隊(duì)伍中的中堅(jiān)力量。書記官序列人員是檢察官序列的輔助人員，受檢察官的指揮，通過閱卷、取證、筆錄、制作法律文書等協(xié)助檢察官辦理案件、處理事務(wù)性工作。司法技術(shù)人員序列的人員是負(fù)責(zé)各種技術(shù)鑒定的人員，要求有極強(qiáng)的專業(yè)知識和職業(yè)資格。行政輔助人員序列的人員包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的綜合性部門的人員及司法警察等，是通過調(diào)研、信息、宣傳、統(tǒng)計(jì)、安保等為辦案服務(wù)的檢察人員。

2．實(shí)行省級以下人員編制垂直管理制度。對于人員編制，由最高人民檢察院確定，省以下檢察工作人員的招考、錄用、審批工作由省級人民檢察院根據(jù)《檢察官法》專門負(fù)責(zé)。上級人民檢察院的工作人員必須從下級人民檢察院的優(yōu)秀工作人員中進(jìn)行選拔，上級人民檢察院不直接招錄本級檢察人員。同時(shí)，要賦予上級人民檢察院對下級人民檢察院檢察長的任命權(quán)，除最高人民檢察院檢察長外，其余各級人民檢察院的檢察長均由上級人民檢察院層報(bào)，提請省級人大常委會批準(zhǔn)任命或直接任命。除最高人民檢察院副檢察長外，其余各級人民檢察院的副檢察長均由上級人民檢察院直接任命，賦予各級人民檢察院檢察長對副檢察長的提請任命權(quán)和對檢察官的直接任命權(quán)。

3．加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)。檢察官招錄和選拔工作是檢察官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是，目前檢察機(jī)關(guān)對此卻沒有決定權(quán)。因此，加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)首先要從改革招錄方式做起，由檢察機(jī)關(guān)自主招錄檢察人員。其次，要改革遴選方式，堅(jiān)持上級從下級遴選的原則，要制定綜合遴選的標(biāo)準(zhǔn)，通過全面考察而不是考試成績確定遴選人員。再次，要明確基層培養(yǎng)政策，檢察機(jī)關(guān)新招錄人員必須到基層尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)工作三年以上，在基層偏遠(yuǎn)地區(qū)工作的檢察干警在遴選中加分優(yōu)錄。最后，要暢通檢察人員的出口，要建立合理的人才流通渠道，確保不適合從事檢察工作的檢察人員能隨時(shí)調(diào)離檢察系統(tǒng)。

（四）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)去行政化

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與檢察職權(quán)的內(nèi)部配置密切相連。［16］對于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的去行政化問題，《人民檢察院組織法》應(yīng)當(dāng)對全國各級檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置作出明確規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有法可依。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)全國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、稱謂統(tǒng)一，以體現(xiàn)其權(quán)威性、合法性、統(tǒng)一性。

1．統(tǒng)一名稱。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的名稱與其行使的具體檢察職權(quán)及其屬性有密切的關(guān)系。內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的名稱是否科學(xué)、合理，直接反映了對檢察權(quán)的認(rèn)識。在最高人民檢察院組織的有關(guān)修改《人民檢察院組織法》的討論中，統(tǒng)一內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)名稱的呼聲很高，但在“署”、“部”、“廳”、“局”、“室”、“司”等具體稱謂上難以達(dá)成共識。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱應(yīng)當(dāng)上下統(tǒng)一，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的本質(zhì)特征及其承擔(dān)的職能，建議統(tǒng)稱為“部”，以便于上下對應(yīng)，并與主辦或主任檢察官責(zé)任制相配套。

2．統(tǒng)一機(jī)構(gòu)。全國各級人民檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由最高人民檢察院統(tǒng)一確定，上下對口。一是將紀(jì)檢監(jiān)察部門、政治部、辦公室、財(cái)務(wù)部門、技術(shù)科、檔案管理部門合并，設(shè)置綜合管理部。二是將批捕部門和公訴部門合并，設(shè)置刑事檢察部。三是將刑事案件的監(jiān)督職能、民行部門、監(jiān)所部門合并，設(shè)置案件監(jiān)督部。四是將反貪部門、反瀆部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門合并，設(shè)置職務(wù)犯罪偵查部。五是將檢察委員辦公室、控告申訴部門、法律政策研究部門、人民監(jiān)督員、案件管理部門合并，設(shè)置案件管理部。五個(gè)部不再下設(shè)機(jī)構(gòu)。

3．統(tǒng)一派駐。對于派出機(jī)構(gòu)，省一級人民檢察院根據(jù)工作需要，經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)并提請省級人民代表大會常務(wù)委員會決定，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域和監(jiān)獄等場所設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。對于派出檢察室，各級人民檢察院，根據(jù)工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等設(shè)置巡回檢察服務(wù)站（點(diǎn)），不列入常設(shè)派出機(jī)構(gòu)。

4．統(tǒng)一分離。去行政化在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部必須分離為法律監(jiān)督職能服務(wù)的行政管理職能。一是為適應(yīng)省級以下檢察院垂直管理的需要，將后勤裝備統(tǒng)一上交到省級檢察院管理，地市縣不再設(shè)立專門部門，其職責(zé)由財(cái)務(wù)人員兼職;二是將原有事業(yè)編制的后勤服務(wù)中心交由地方管理，與檢察機(jī)關(guān)管理脫鉤;三是將檢察官的內(nèi)部懲戒權(quán)力交由人大履行，在檢察機(jī)關(guān)之外，建立統(tǒng)一的司法官懲戒機(jī)構(gòu)。中央一級在全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會，負(fù)責(zé)對最高司法機(jī)關(guān)和省級司法機(jī)關(guān)中的法院院長和檢察院檢察長的行為懲戒;在地方一級，可在省級人大內(nèi)務(wù)司法委員會設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會，負(fù)責(zé)對省級司法機(jī)關(guān)（院長和檢察長除外）和省級以下司法機(jī)關(guān)中的法官、檢察官的行為懲戒。

（五）經(jīng)費(fèi)管理去行政化

要實(shí)行檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)單列，經(jīng)最高人民檢察院統(tǒng)一預(yù)算，列入國家計(jì)劃，由中央財(cái)政統(tǒng)一撥付到省級財(cái)政，再由省級人民檢察院根據(jù)各省下級檢察院的具體情況下?lián)苤料录壢嗣駲z察院。裝備經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)一使用，辦案經(jīng)費(fèi)下?lián)芟录墮z察院分別管理使用。要建立區(qū)別于行政等級的檢察人員工資福利序列，與分類管理制度相對應(yīng)，檢察人員的工資、福利、津貼由省級財(cái)政直達(dá)個(gè)人賬戶。

法律監(jiān)督職能的去行政化是一個(gè)漫長的改革過程，在國家司法體制改革的大背景下，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能與行政管理職能分離，必須以黨的十八大和十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，服從服務(wù)于國家改革的大局，堅(jiān)持精減和漸進(jìn)的原則，才能使檢察改革達(dá)到革故鼎新的目的，以建立公正、高效與權(quán)威的檢察機(jī)制，早日實(shí)現(xiàn)中央提出的司法改革目標(biāo)。

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