反貪工作體制上存在的問題及解決對(duì)策

閆俊莉

反貪工作體制上存在的問題及解決對(duì)策

閆俊莉*

建立一套既注重打擊效果，又注重政治效果、經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一的考核辦法；建立大要案與一般案件的分辦模式；對(duì)基層反貪部門的考核，應(yīng)以“有案必辦，有案必查，案案有落實(shí)，件件有回應(yīng)”為原則；反貪工作只有尊重客觀實(shí)際、遵循客觀規(guī)律、符合法律目的，才能保證與保障人權(quán)并重的打擊犯罪的功能更加強(qiáng)大。

反貪 對(duì)策

反貪部門在打擊腐敗，捍衛(wèi)國(guó)家工作人員職務(wù)行為的廉潔性上發(fā)揮了積極的作用，但是反貪工作在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中也存在著許多不容忽視的困難和問題。除了大家所熟知的案件線索少、人員素質(zhì)低、偵查方式落后等困難外，反貪部門自上而下存在的一些不合理的體制，也成為制約反貪工作發(fā)展的障礙。

一、反貪工作中體制上存在的問題

1.對(duì)“立案”的法律定位不準(zhǔn)，將立案等同于破案。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百零七條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案?jìng)刹?。即立案的確切法律意義是偵查機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的開始，也就是說只要有犯罪事實(shí)發(fā)生，偵查機(jī)關(guān)就可以啟動(dòng)偵查程序。也只有經(jīng)過立案，其他訴訟階段才能進(jìn)行，因此從整個(gè)刑事訴訟流程來看，立案只是其中的一個(gè)程序。但是眾所周知，檢察機(jī)關(guān)所管轄的職務(wù)犯罪案件與其他偵查機(jī)關(guān)管轄的案件無論是在形式上、作案手段上還是知情面上都有較大不同。一般來說公安機(jī)關(guān)管轄的案件其犯罪事實(shí)的發(fā)生都是顯而易見的，公安機(jī)關(guān)采取的都是以事立案的偵查模式，而反貪部門所管轄的職務(wù)犯罪案件，其犯罪手段具有高隱蔽性和高智商性，我們往往都是根據(jù)犯罪嫌疑人去尋找作案手段和犯罪事實(shí)，所以我們對(duì)是否有犯罪發(fā)生這一問題較難把握。但是根據(jù)上級(jí)院對(duì)基層院的考核標(biāo)準(zhǔn)，立案后再撤案就相當(dāng)于辦錯(cuò)案，辦案單位和偵查人員就會(huì)面臨自上而下一系列的責(zé)任追究。也正是因?yàn)橛辛诉@種立案即破案的辦案模式，基層辦案部門往往不敢大膽立案，錯(cuò)過了立案的最佳時(shí)機(jī)。比如，2012年我們接到的一起群眾反映某村村委會(huì)主任涉嫌貪污土地補(bǔ)償款的舉報(bào)線索，從現(xiàn)象上看，已經(jīng)有了犯罪事實(shí)，可是真正要達(dá)到檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，還必須滿足下列三個(gè)條件：一是必須要有該村委會(huì)主任將土地補(bǔ)償款占為己有的證據(jù)，二是必須要有占有的公款至少要達(dá)到5000元以上的證據(jù)，三是必須要有該村委會(huì)主任沒有將公款用于公務(wù)開支的證據(jù)。上述的三個(gè)條件，每一條都需要認(rèn)真細(xì)致全面地調(diào)查取證，雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》賦予了檢察機(jī)關(guān)初查的權(quán)力，但是同時(shí)規(guī)定了初查工作的秘密性、不接觸初查對(duì)象和不限制初查對(duì)象的各項(xiàng)權(quán)力等要求。這些要求對(duì)于各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度都健全的單位來說沒有什么影響，但對(duì)于財(cái)務(wù)制度混亂，人事制度混亂的農(nóng)村基層組織來說不免有點(diǎn)理想化了。所以為了不違反規(guī)定，我們的初查工作只能按相關(guān)程序進(jìn)行，正是由于不能及時(shí)立案，我們不能對(duì)當(dāng)事人采取相關(guān)措施，加之當(dāng)事人不配合，與我們玩貓捉老鼠的游戲，導(dǎo)致案件的查處遲遲沒有進(jìn)展，使我們的工作非常地被動(dòng),舉報(bào)人也極度不滿。

2.不合理地設(shè)定辦案任務(wù)，違背了職務(wù)犯罪偵查的法律目的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第二條的規(guī)定，刑訴法的任務(wù)除了保證準(zhǔn)確及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，懲罰犯罪分子外，更重要的是要教育公民自覺遵守法律，從而體現(xiàn)法律所具有的教育這一規(guī)范性作用。職務(wù)犯罪的查處也同樣不能扭曲法律的作用?？墒窃趯?shí)際工作中，每年上級(jí)院都要給基層檢察院下達(dá)立案指標(biāo)，比如，2013年長(zhǎng)治市檢察院給我院下達(dá)的立案任務(wù)是14人，實(shí)際上就是要求我院必須要立案查處14人，有罪判決14人。這個(gè)立案指標(biāo)還呈逐年上升趨勢(shì)，從2007年的8人增加到了2013年的14人。這一做法直接導(dǎo)致的不利后果就是：第一，為了完成上級(jí)下達(dá)的辦案指標(biāo)，反貪部門的干警幾乎是連年運(yùn)轉(zhuǎn)，把所有的精力、警力、物力和時(shí)間都花在了到處尋找案源上，相應(yīng)地干警用于學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)和理論知識(shí)的時(shí)間就會(huì)減少，干警們陳舊的思維模式，老套的辦案思路也就不會(huì)得到改善，這直接會(huì)影響到反貪辦案水平的提高和案件質(zhì)量的提升以及對(duì)修改后刑訴法的適應(yīng)。第二，為了完成辦案任務(wù)，反貪部門會(huì)放棄或擱置大要案的辦理，而是熱衷于辦理一些短、平、快的案件，或者在案件金額達(dá)到大案標(biāo)準(zhǔn)后，放棄深挖余罪，這樣做不是喪失了辦案的戰(zhàn)機(jī)，就是減輕了犯罪分子應(yīng)有的懲罰。比如，2013年我們辦理的我縣糧食購銷公司經(jīng)理常某涉嫌挪用公款一案時(shí)，就是在查清的涉案數(shù)額達(dá)到巨大以后，放棄了對(duì)其其他犯罪的偵查，有限的辦案時(shí)間和繁重的辦案任務(wù)是不會(huì)允許我們?cè)谀骋幻右扇松砩虾馁M(fèi)太多的時(shí)間和精力的，因?yàn)檎l也不敢保證是否還能牽出窩案和串案。還比如一起某聯(lián)校長(zhǎng)李某涉嫌貪污的案件，也是基于同樣的原因，在夠罪證據(jù)查證屬實(shí)后我們就將該案移送起訴了，可是起訴后不久，我們又發(fā)現(xiàn)了李某的其他犯罪事實(shí)，這導(dǎo)致我們不得不重新偵查。第三，為了完成辦案任務(wù)，基層院一貫的做法就是將一案多立，將本來是一案多人的案件人為地分成多案，這在數(shù)量上雖然增加了辦案數(shù)，但是卻造成了司法成本的提高和司法資源的浪費(fèi)。第四，與預(yù)防職務(wù)犯罪工作相互沖突。職務(wù)犯罪預(yù)防工作的核心任務(wù)就是防止國(guó)家工作人員犯罪，如果預(yù)防職務(wù)犯罪工作搞好了，犯罪的人就少了，那么反貪部門就沒有案子可查了，所以各基層院就不會(huì)做到對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作真正的重視，這種無視法律預(yù)防功能的做法顯然是對(duì)法律內(nèi)涵的片面理解，不是我們檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者應(yīng)該擁有的品質(zhì)。第五，反貪任務(wù)如果每年都呈上漲態(tài)勢(shì)，勢(shì)必會(huì)陷入腐敗越反越多的怪圈，那么人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的依賴將會(huì)大打折扣。

3.違背客觀實(shí)際，不合理地設(shè)定大要案考核比例。每年上級(jí)院在對(duì)基層院的考核指標(biāo)中，都會(huì)設(shè)定大要案的考核比例，而且大要案的考核分值占有很大的比重，比如，2013年長(zhǎng)治市檢察院給我院下達(dá)的要案數(shù)是科級(jí)干部三人，處級(jí)干部一人。這一考核內(nèi)容的設(shè)定首先是忽視了基層行政區(qū)劃的干部配置情況，就我縣來看，全縣的科級(jí)干部為數(shù)不多，處級(jí)干部更少，如果每年都有名額規(guī)定的話，那么必定會(huì)引起全縣干部的恐慌，這對(duì)地方的穩(wěn)定與發(fā)展也將會(huì)起到適得其反的作用。其次，對(duì)于我們檢察機(jī)關(guān)而言，我們?yōu)榱送瓿煽己巳蝿?wù)，而不得不放棄對(duì)一些小案的查處，這樣做不僅無法挽回被竊取的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，也會(huì)使人民群眾產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)消極對(duì)待腐敗的錯(cuò)覺，進(jìn)而會(huì)質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)履行工作職責(zé)的態(tài)度和能力。

4.忽視偵查工作實(shí)質(zhì)，人為限制不訴率和撤案率。如前所述，檢察機(jī)關(guān)把立案等同于破案，忽視了偵查工作的本質(zhì)是最大限度地還原過去發(fā)生的事實(shí)真相，而不是自制事實(shí)。既然是最大限度地去發(fā)現(xiàn)，那么就存在沒有發(fā)現(xiàn)的可能，所以在偵查終結(jié)后，針對(duì)偵查中所獲取的證據(jù)依法做出起訴、不起訴、撤案等決定，只要事實(shí)清楚、符合法律規(guī)定，均屬正?，F(xiàn)象?？墒腔鶎臃簇澆块T為了能在年終考核中獲得較好的名次，視不訴和撤案為瘟疫，在實(shí)際操作過程中往往采取“不破不立”的做法去應(yīng)對(duì)，也就是在初查時(shí)必須查清至少有一樁犯罪事實(shí)，而且搜集的證據(jù)還必須要達(dá)到批捕、起訴的標(biāo)準(zhǔn)后才會(huì)立案。由于辦案任務(wù)較重，時(shí)間較緊，立案以后的主要任務(wù)就是補(bǔ)充證據(jù)，一般不會(huì)再去挖余罪。這種顛倒初查和立案關(guān)系的辦案模式，往往會(huì)引來一些不利的后果：第一，立案前由于不能使用偵查措施，會(huì)造成刑訴法賦予檢察機(jī)關(guān)的偵查措施“閑置”，導(dǎo)致一些高度隱蔽的犯罪很難發(fā)現(xiàn)。第二，過早地接觸調(diào)查對(duì)象，如果突審不成功，容易導(dǎo)致被調(diào)查對(duì)象串供、毀證甚至逃跑，浪費(fèi)案件線索。第三，偵查人員如果產(chǎn)生急功近利的思想，就會(huì)在立案前違法使用偵查手段及措施，這樣做一方面會(huì)導(dǎo)致違法取證，使所取得的證據(jù)被排除；另一方面也容易發(fā)生侵犯被調(diào)查人隱私、自由等人權(quán)的違法行為。

二、應(yīng)對(duì)上述不良體制的措施

1.徹底打破以立案數(shù)量作為衡量反貪工作成績(jī)好壞的觀念。取消上級(jí)院給基層院每年下達(dá)辦案任務(wù)的做法，建立一套既注重打擊效果，又注重政治效果、經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一的考核辦法。使法律所具有的指引、評(píng)價(jià)、教育、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制五項(xiàng)作用在職務(wù)犯罪偵查過程中能得到綜合體現(xiàn)。

2.建立大要案與一般案件的分辦模式。大要案的辦理難度與耗費(fèi)的時(shí)間、精力是一般案件無可比擬的，為了保證大要案的查辦力度同時(shí)也為了保證引起人民群眾強(qiáng)烈不滿的農(nóng)村基層組織人員等其他一般人員的查辦力度，各基層院反貪部門應(yīng)當(dāng)對(duì)人員進(jìn)行優(yōu)化組合，分成大要案組和一般案件組，做到“老虎蒼蠅一起打”，這樣既能保證大要案的查處，充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)打擊職務(wù)犯罪的力度；又能保證一般案件的查處，贏得人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的支持。

3.對(duì)基層反貪部門的考核，以“有案必辦，有案必查，案案有落實(shí)，件件有回應(yīng)”為原則。可根據(jù)上級(jí)院、同級(jí)黨委、政府、人大等機(jī)關(guān)交辦的案件線索和舉報(bào)中心受理的案件線索初查率作為考核的主要內(nèi)容，所受理的案件線索及初查情況必須報(bào)上級(jí)業(yè)務(wù)部門審查監(jiān)督，以保證辦案的政治效果。

4.應(yīng)將挽回的經(jīng)濟(jì)損失作為衡量辦案經(jīng)濟(jì)效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槲覀儾檗k案件的重要目的之一就是要盡量減少國(guó)家和人民的經(jīng)濟(jì)損失，最大限度地將被竊取的公有財(cái)產(chǎn)還給人民，因此在辦案中我們應(yīng)注重余罪的挖掘，不給犯罪分子留一點(diǎn)空隙。

5.更新觀念，在認(rèn)定案件的有罪判決率時(shí)，應(yīng)以移送起訴的案件為基數(shù)，而不是以立案數(shù)為基數(shù)。認(rèn)真對(duì)待撤案和不訴，應(yīng)當(dāng)撤案的要依法撤案，不符合起訴條件的要堅(jiān)決不訴，絕不做所謂的“技術(shù)上的處理”。一方面體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)辦案的嚴(yán)肅性，以擴(kuò)大辦案的社會(huì)效果；另一方面可以使偵查機(jī)關(guān)大膽立案，充分發(fā)揮立案在偵查過程中應(yīng)有的作用，縮短初查工作時(shí)間。

6.應(yīng)建立案件線索的專人搜集制度。反貪案件線索的隱蔽性、復(fù)雜性、廣泛性及稍縱即逝性,決定了偵查人員必須要具有很強(qiáng)的敏銳性、細(xì)微性及洞察力，而這些能力并不是每個(gè)人都具備的，所以組建一支專業(yè)化線索搜集隊(duì)伍，不僅可以改變反貪案件主要依靠群眾舉報(bào)、紀(jì)檢委移送的被動(dòng)等待局面，還可以有效地提高檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)線索的能力,在案件線索的質(zhì)量上也會(huì)有很大的提高。

總之，反貪工作只有尊重事實(shí)、遵循客觀規(guī)律、符合法律目的，才能保證與保障人權(quán)并重的打擊犯罪功能更加強(qiáng)大。

*閆俊莉，山西省長(zhǎng)治縣人民檢察院。