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    基層社會(huì)管理面臨的制度困境及法律對(duì)策

    2014-04-09 05:45:34王喜
    社會(huì)治理理論 2014年1期
    關(guān)鍵詞:基層管理

    王喜

    基層社會(huì)管理面臨的制度困境及法律對(duì)策

    王喜*

    社會(huì)管理是社會(huì)建設(shè)的重要組成部分,各級(jí)基層組織是社會(huì)的組成細(xì)胞,因而基層的社會(huì)管理工作顯得尤為重要。社會(huì)管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)都在基層??v觀多年來的基層社會(huì)管理,存在著諸多的弊端,可謂是亂象叢生,管理混亂,已經(jīng)引起當(dāng)?shù)孛癖姷臉O大不滿,有的已經(jīng)引發(fā)較多的社會(huì)矛盾。本文系統(tǒng)分析了當(dāng)前基層社會(huì)管理中面臨的困境,并在此基礎(chǔ)上提出了基層社會(huì)管理的法律對(duì)策。

    基層 社會(huì)管理 創(chuàng)新

    我國目前處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇,又處于社會(huì)矛盾凸顯期,必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。而推進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新,是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的一項(xiàng)源頭性、根本性、基礎(chǔ)性工作,關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局,關(guān)系黨的執(zhí)政地位鞏固、國家長治久安、人民安居樂業(yè)。創(chuàng)新基層社會(huì)管理,完善社會(huì)管理機(jī)制,整合社會(huì)管理資源,改進(jìn)社會(huì)管理方式,破解基層社會(huì)管理難題,成為當(dāng)前加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要課題。自黨中央提出加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新以來,各級(jí)黨委政府圍繞提高社會(huì)管理科學(xué)化水平,積極探索、大膽嘗試,社會(huì)管理的成效彰顯,但仍然存在一些需要解決的問題。

    一、目前基層社會(huì)管理面臨的新形勢(shì)和挑戰(zhàn)

    (一)社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形態(tài)發(fā)生了重大變化,而政府的管理方式不能適應(yīng)這種變化的要求。面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)階層多元化,大量私營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、股份合營經(jīng)濟(jì)等新型組織的出現(xiàn),大量社會(huì)成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。

    (二)人口流動(dòng)不斷加快,就業(yè)方式日益多樣,而社會(huì)協(xié)同、公眾參與的管理新格局遠(yuǎn)未形成。目前,農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗職工、大學(xué)生就業(yè)呈現(xiàn)多元化、大流動(dòng)趨勢(shì),大量新成立的就業(yè)組織采取“非單位”的管理體制,使流動(dòng)人口逐年增加,公民社會(huì)開始形成,經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理帶來新的難題,而社會(huì)中介組織發(fā)育滯后,城鄉(xiāng)社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)沒有健全,出現(xiàn)了許多管理盲區(qū),出現(xiàn)無人管無人理的“社會(huì)人”,給維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來壓力。

    (三)網(wǎng)絡(luò)媒體迅猛發(fā)展,特殊人群的逐年增加,而社會(huì)管理手段滯后。隨著信息化社會(huì)的發(fā)展,手機(jī)、電腦在城市職工家庭中基本普及,農(nóng)村手機(jī)、電腦用戶迅速增加,而政府有關(guān)部門在對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的管理方面既缺少專門管理人才,又缺少有效管理手段。

    (四)新的社會(huì)事務(wù)大量產(chǎn)生,而社會(huì)管理體制落后。近年來,新的社會(huì)組織不斷涌現(xiàn),行業(yè)管理、社會(huì)組織管理、社區(qū)管理、物業(yè)管理、信訪、拆遷、征用、地?cái)偂⒚裆U系确矫娴膯栴}和糾紛大量出現(xiàn),而社會(huì)管理體制機(jī)制落后,使一些社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾不能及時(shí)解決。[1]吳敬平.淺議基層社會(huì)管理存在的問題及對(duì)策.人民網(wǎng).2012-5-3.

    (五)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度和保障制度,從政策上給社會(huì)管理帶來難度。隨著城市化進(jìn)程的加速,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一整套制度已經(jīng)過時(shí)。

    二、基層社會(huì)管理面臨的突出問題

    加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理事關(guān)新形勢(shì)下社會(huì)和諧和人民安居樂業(yè),其重點(diǎn)在基層,難點(diǎn)也在基層。近年來,各級(jí)政府高度重視加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,強(qiáng)化工作舉措,積極探索創(chuàng)新,各地基層社會(huì)管理工作取得明顯成效。但是,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中各種矛盾問題的不斷出現(xiàn),一些基層黨委、政府及部門存在基層基礎(chǔ)薄弱、思想觀念陳舊、服務(wù)意識(shí)淡薄等一系列問題,導(dǎo)致基層社會(huì)管理的難度空前增大。

    (一)社會(huì)管理理念不夠準(zhǔn)確,重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理的思想仍然十分突出。近年重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理的思想仍然十分突出。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中仍然存在著偏重經(jīng)濟(jì)增長,招商引資、上大項(xiàng)目,對(duì)于社會(huì)民生建設(shè)缺乏興趣和熱情,對(duì)于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況了解甚少,對(duì)于常規(guī)化和科學(xué)化的社會(huì)管理研究不多。很多情況下,往往只是等到社會(huì)矛盾突出、突發(fā)事件出現(xiàn)時(shí),才會(huì)想起社會(huì)管理問題,采取臨時(shí)抱佛腳的態(tài)度應(yīng)急處理。

    (二)政府多為基層社會(huì)管理的單一主體,社會(huì)管理主體不夠多元化。政府不可能包打天下,包攬所有社會(huì)管理事項(xiàng),需要多元化的治理主體。但是,近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,政府仍然作為社會(huì)管理的唯一主體出現(xiàn),基層自治組織大多承擔(dān)著政府指派的行政管理任務(wù)。一些本來應(yīng)該由社會(huì)組織和市場(chǎng)解決的問題,政府卻承擔(dān)下來,成本很高但效率卻不高,耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力,群眾極不滿意,很多矛盾集中到政府身上,出力不討好,極易引發(fā)干群之間的矛盾。[1]楊建順.行政法視野中的社會(huì)管理創(chuàng)新.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào).20111,(03).

    (三)基層社會(huì)管理形式不夠完善。公民參與社會(huì)管理不夠,對(duì)社會(huì)組織的作用認(rèn)識(shí)不足。在社會(huì)管理中仍然存在著簡(jiǎn)單管理甚至粗暴管理的現(xiàn)象,對(duì)公民權(quán)利缺少應(yīng)有的尊重。社會(huì)管理主要采取單一行政干預(yù)手段,即政府憑借政權(quán)力量,依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用政策和指令的方法來實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理。沒有充分發(fā)揮基層組織的作用,更沒有激發(fā)公民參與公共事務(wù)的熱情,公民參與社會(huì)管理的渠道較為狹小,很多時(shí)候公民參與社會(huì)管理的程度仍然不高。

    (四)基層社會(huì)管理相關(guān)立法尚不健全。雖然我國社會(huì)管理法律法規(guī)體系建設(shè)取得了一些進(jìn)展,但是由于基層社會(huì)管理牽涉的范圍很多,對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的需求進(jìn)一步增大。另外,有關(guān)基層社會(huì)管理的法制建設(shè)還比較滯后,甚至在一些領(lǐng)域還存在著一些法律空白。

    (五)社會(huì)組織的作用發(fā)揮不夠,現(xiàn)代社會(huì)管理是一個(gè)以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為條件、以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以非營利社會(huì)組織為中介、動(dòng)員公眾廣泛參與的互動(dòng)過程。當(dāng)前,有些基層干部對(duì)社會(huì)管理主體認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確,重政府領(lǐng)導(dǎo)、輕社會(huì)參與的現(xiàn)象比較突出,其他非政府的社會(huì)組織的社會(huì)管理職能難以正常發(fā)揮,政府包攬社會(huì)管理工作的現(xiàn)象依然存在,尚未形成“政府行政管理職能與群眾自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)”的良性社會(huì)管理工作格局。

    (六)基層社會(huì)公共服務(wù)與群眾需求尚有差距主要表現(xiàn)在公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化、均等化的任務(wù)十分艱巨。城鄉(xiāng)之間除收入差距外,在水、電、路、教育、衛(wèi)生、文化、居住環(huán)境等公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源等方面差距明顯,在低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的社會(huì)保障水平差距較大。

    三、創(chuàng)新基層社會(huì)管理的法治保障

    社會(huì)管理創(chuàng)新要在“和諧社會(huì)”“小康社會(huì)”和“群眾滿意”這些具體的政策目標(biāo)指引下,通過完善各項(xiàng)法律制度,努力改進(jìn)法律實(shí)施的途徑和方法,提高依法辦事的能力,轉(zhuǎn)變立法、執(zhí)法和司法等法律實(shí)施工作的態(tài)度和作用,遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律,將現(xiàn)代管理學(xué)理念,特別是整體治理的工作思路引入法治建設(shè)領(lǐng)域,提高基于法治原則管理社會(huì)的效率,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和繁榮,全面建設(shè)和諧的社會(huì)秩序。[2]李立國.加強(qiáng)基層社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新社會(huì)管理服務(wù).求是.2011-2-1.

    社會(huì)管理創(chuàng)新要不斷實(shí)現(xiàn)從“有法可依”到“有法必依”的跨越,從“法律體系”到“法治體系”的邁進(jìn)。社會(huì)管理是政府的基本職能,政府負(fù)責(zé)是完善社會(huì)管理格局的關(guān)鍵。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)80%屬行政法規(guī)。加快政府社會(huì)管理職能法制化,推進(jìn)社會(huì)管理法制化,是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的必然要求。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,必須從基層抓起,強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù),推動(dòng)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))把工作重心轉(zhuǎn)到社會(huì)管理和服務(wù)上來。社區(qū)是社會(huì)管理的基層平臺(tái),抓好社區(qū)建設(shè),構(gòu)建和諧社區(qū),是社會(huì)管理的重要方式。要在積極推進(jìn)社區(qū)法制建設(shè),建立新型社區(qū)管理和服務(wù)體系上下工夫。

    化解社會(huì)矛盾是社會(huì)管理的重要目的,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,必然要求構(gòu)建及時(shí)有效的矛盾糾紛預(yù)警機(jī)制和多元化調(diào)處機(jī)制,最大限度地減少社會(huì)不和諧因素,確保社會(huì)穩(wěn)定,人民安居樂業(yè)。

    四、破解基層社會(huì)管理困境的路徑選擇

    (一)深入排查各類矛盾,加大調(diào)處力度,防止矛盾升級(jí)轉(zhuǎn)化引發(fā)群體性事件。定期分析社會(huì)治安及維穩(wěn)形勢(shì),掌握維穩(wěn)主動(dòng)權(quán)。深入推進(jìn)大調(diào)解大走訪活動(dòng),確保各項(xiàng)工作部署落到實(shí)處、取得實(shí)效。加大對(duì)涉及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)征地拆遷和重點(diǎn)工程建設(shè)潛在矛盾糾紛的排查力度,做好處突的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

    (二)樹立社會(huì)服務(wù)管理新理念,建立和完善社會(huì)管理工作新機(jī)制、新思路、新舉措。牢固樹立以人為本、服務(wù)為先的社會(huì)管理工作理念,著力解決好群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,真正從根本上減少和化解各種社會(huì)矛盾,從源頭上減少因利益沖突引發(fā)的社會(huì)矛盾。落實(shí)社會(huì)管理工作編制機(jī)構(gòu),科學(xué)配備工作力量,形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會(huì)管理工作機(jī)制。

    (三)加快政府職能轉(zhuǎn)變,更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù),擴(kuò)大公共財(cái)政對(duì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)的投入。積極爭(zhēng)取縣編辦支持,盡快建立縣社會(huì)管理服務(wù)中心,把人力、物力、財(cái)力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜,把工作著力點(diǎn)更多地放在解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問題上。全面深化行政體制改革,充分運(yùn)用法律手段解決基層社會(huì)管理中的各種問題。積極培育發(fā)展各類社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù),改變政府以往介入市場(chǎng)過多的“越位”和在提供社會(huì)公共服務(wù)方面的“缺位”現(xiàn)象,順應(yīng)社會(huì)公共管理新趨勢(shì)。

    (四)培育發(fā)展社會(huì)組織,吸納社會(huì)組織參與社會(huì)管理??茖W(xué)整合各種社會(huì)資源,探索多元化的社會(huì)管理機(jī)制,形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的良性互動(dòng),有效解決目前復(fù)雜的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。充分發(fā)揮政府部門、社會(huì)組織、市民等多方面的積極性,形成政府調(diào)控、社會(huì)組織和市民協(xié)同參與的社會(huì)管理新機(jī)制。大力培育、發(fā)展各種社會(huì)組織、中介組織,包括律師、公證、會(huì)計(jì)、審計(jì)、等機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)等社會(huì)團(tuán)體,引導(dǎo)更多的社會(huì)力量參與社會(huì)管理。

    (五)進(jìn)一步健全社會(huì)矛盾化解新機(jī)制。建立健全科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制,積極化解各種社會(huì)矛盾。進(jìn)一步拓寬社情民意表達(dá)渠道,通過各種途徑、方法,將政策向社會(huì)公開,使人民群眾對(duì)于同自身利益密切相關(guān)的社會(huì)政策有充分而廣泛的民意表達(dá),確保政策的合理性和科學(xué)性。進(jìn)一步健全社會(huì)輿情匯集和分析機(jī)制,完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度,建立黨委政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制,實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合,更多采用調(diào)解方法,綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法,把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。

    (六)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)。加強(qiáng)基層綜治維穩(wěn)機(jī)構(gòu)基層派出所、司法所、人民法庭、檢察室等建設(shè),加強(qiáng)國家安全人民防線組織建設(shè),保障人員、經(jīng)費(fèi),配齊裝備設(shè)施,組建社工隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍,建立健全覆蓋社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的群防群治隊(duì)伍,完善和落實(shí)有利于穩(wěn)定基層隊(duì)伍的政治經(jīng)濟(jì)待遇政策。加強(qiáng)基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),把村(社區(qū))建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體和社會(huì)管理服務(wù)新平臺(tái)。建立全面覆蓋、動(dòng)態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng),不斷提升社會(huì)管理信息化水平。

    (七)創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制。建立社會(huì)管理創(chuàng)新的組織領(lǐng)導(dǎo)體制和部門協(xié)作配合機(jī)制,形成條塊結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的工作合力。建立社會(huì)管理統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系,健全社會(huì)管理工作責(zé)任制和督促檢查機(jī)制、考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。全面打造社會(huì)管理創(chuàng)新綜合示范點(diǎn),形成多層次、多類型的綜合試點(diǎn)工作格局??偨Y(jié)、提煉、推廣社會(huì)管理創(chuàng)新的好經(jīng)驗(yàn)、好作法,及時(shí)上升為制度規(guī)范,形成長效機(jī)制。建立社會(huì)管理創(chuàng)新新聞宣傳和網(wǎng)絡(luò)信息工作機(jī)制,完善突發(fā)事件新聞報(bào)道管理和應(yīng)急工作機(jī)制,廣泛開展社會(huì)宣傳活動(dòng),形成社會(huì)管理人人參與、發(fā)展成果人人共享的良好局面。

    五、有關(guān)地區(qū)創(chuàng)新基層社會(huì)管理的有益啟示

    烏坎村、白廟鄉(xiāng)、殷都區(qū),分屬于東中西部三個(gè)社會(huì)基層標(biāo)本,近年來其基層政權(quán)施政探索的酸甜苦辣,展現(xiàn)出我國當(dāng)前基層社會(huì)管理改革的方向與得失。曾發(fā)生大規(guī)模群體性事件的廣東烏坎村、被譽(yù)為“中國財(cái)務(wù)全裸第一鄉(xiāng)”的四川白廟鄉(xiāng)和進(jìn)行“殷都試驗(yàn)”的河南安陽殷都區(qū)等東中西部三個(gè)基層社會(huì)管理改革標(biāo)本。[1]陳朋.基層社會(huì)管理:重點(diǎn)與路徑.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào).2013-02-24.這些曾深陷輿論旋渦的基層社會(huì)單位,通過“全透明”、“民做主”等改革實(shí)踐,逐步從剛性管控走向柔性互動(dòng)。一些干部群眾和專家學(xué)者認(rèn)為,這些探索實(shí)踐為新時(shí)期社會(huì)管理改革探明了“主體在民”的方向,并建議系統(tǒng)整體推進(jìn)。

    啟示一,順應(yīng)民意善用民意化解各種風(fēng)險(xiǎn)

    烏坎和白廟的實(shí)踐表明,只有解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益訴求,才能及時(shí)調(diào)整不當(dāng)政策、改善執(zhí)政行為,才能真正把民意變成執(zhí)政法寶,“否則,漠視民意、甚至背離民愿,將導(dǎo)致失信于民,甚至激起民憤、引發(fā)執(zhí)政危機(jī)。”他們認(rèn)為,應(yīng)明確社會(huì)管理改革的民意導(dǎo)向,在適當(dāng)范圍和時(shí)間公開民調(diào)結(jié)果,制衡既得利益群體,發(fā)動(dòng)群眾當(dāng)家做主,積極表達(dá)民意訴求,把改革風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

    啟示二,創(chuàng)新基層社會(huì)管理要堅(jiān)持以人為本的服務(wù)意識(shí)

    中國社科院社會(huì)學(xué)所研究員單光鼐說,基層社會(huì)管理改革要始終體現(xiàn)“群眾主體地位”,轉(zhuǎn)變“政府是唯一主體”的傳統(tǒng)思路,有效有序擴(kuò)大群眾的參與和主導(dǎo),真正實(shí)現(xiàn)人民對(duì)社會(huì)事務(wù)的“當(dāng)家做主”。一些專家也認(rèn)為,基層社會(huì)管理改革要在四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向:主體由政府唯一到政府、社會(huì)(社會(huì)組織)、企業(yè)、公民等多元;方式由命令與服從的單向管治到各主體協(xié)商決策、依法管治;秩序從單純強(qiáng)制性到強(qiáng)制性與自治自律性并重;權(quán)力配置由政府集權(quán)到為社會(huì)放權(quán)和為群眾增權(quán)。

    啟示三,基層社會(huì)管理改革要系統(tǒng)整體推進(jìn),適時(shí)總結(jié)推動(dòng)創(chuàng)新

    一些專家學(xué)者和基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為,社會(huì)管理領(lǐng)域的改革艱巨復(fù)雜,進(jìn)一步深化亟須系統(tǒng)整體推進(jìn):一是有關(guān)部門要建立基層社會(huì)改革的專門機(jī)構(gòu),指導(dǎo)和幫助地方政府因地制宜改革創(chuàng)新;二是建立完善基層改革試錯(cuò)機(jī)制,以寬松政策鼓勵(lì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部探索推進(jìn);三是適時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),對(duì)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)正確的給予肯定,錯(cuò)誤的予以糾正,從而形成有利于社會(huì)管理改革的良好局面。

    六、對(duì)做好當(dāng)前基層社會(huì)管理的建議及法律對(duì)策

    (一)具體建議

    最大限度維護(hù)人民群眾根本利益,最大限度減少社會(huì)改革中的利益調(diào)整障礙,最大限度激發(fā)社會(huì)活力,群眾的幸福感有了極大提高,使老百姓自覺接受管理,主動(dòng)配合管理,積極參與管理。推進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求,也是堅(jiān)持以人為本、順應(yīng)群眾期待的重要舉措。隨著改革開放的日益深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益格局和分配方式日趨多樣,現(xiàn)有的社會(huì)管理體制面臨重大變化與挑戰(zhàn)。因此,必須從法律角度提出相應(yīng)對(duì)策措施。

    首先,把以人為本作為創(chuàng)新社會(huì)管理的落腳點(diǎn)。社會(huì)管理本質(zhì)是對(duì)人的管理和服務(wù),在開展基層社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中牢牢把握這一本質(zhì)要求,把管理與服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來,寓管理于服務(wù)之中,在服務(wù)中實(shí)施管理,在管理中體現(xiàn)服務(wù)。堅(jiān)持以群眾呼聲作為第一信號(hào),以群眾需要作為第一選擇,以群眾滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn),通過推動(dòng)社會(huì)管理法制化、科學(xué)化和人性化,積極解決與人民群眾利益密切相關(guān)的就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、交通、治安等民生問題,最大限度維護(hù)人民群眾根本利益,最大限度減少社會(huì)改革中的利益調(diào)整障礙,最大限度激發(fā)社會(huì)活力,群眾的幸福感有了極大提高,使老百姓自覺接受管理,主動(dòng)配合管理,積極參與管理。社會(huì)管理的各項(xiàng)工作有了良好的群眾基礎(chǔ),反過來也有力地保障了社會(huì)管理工作的順利開展。從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手,把人本理念貫穿于社會(huì)管理創(chuàng)新的全過程,努力在完善基本公共服務(wù)和社會(huì)保障體系、健全社會(huì)治安綜合防控體系、強(qiáng)化食品藥品生產(chǎn)等公共安全管理體系和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境管理體系等四個(gè)重要民生領(lǐng)域取得新突破,逐步構(gòu)建起與建設(shè)寬裕型小康社會(huì)相適應(yīng)的較為完善的社會(huì)民生保障體系。

    其次,把共建共享作為創(chuàng)新基層社會(huì)管理的根本點(diǎn)。沒有共享,就不可能有和諧的共建。注重各階層、各群體的融合發(fā)展是做好社會(huì)工作的首要之道。只有讓流動(dòng)人口與本地人享有同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利,才會(huì)共同謀求長治久安;同樣,沒有共建,也難以實(shí)現(xiàn)真正的共享。社會(huì)管理關(guān)系到不同階層和不同群體的利益,這就要求我們必須加快轉(zhuǎn)變政府社會(huì)管理職能,從原來重政府作用、輕多方參與向政府主導(dǎo)型的社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變,不斷完善和規(guī)范基層群眾自治組織,大力培育和發(fā)展社會(huì)中介組織,拓展公民參與社會(huì)管理的渠道,努力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的社會(huì)管理新格局。實(shí)踐證明,只有真正做到在共建中共享,在共享中共建,才能建設(shè)一個(gè)真正的包容性社會(huì),才能真正實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。繼續(xù)深入推進(jìn)多方參與、共同治理的社會(huì)管理模式,充分發(fā)揮黨委在社會(huì)管理體制中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,把黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理優(yōu)勢(shì)和服務(wù)優(yōu)勢(shì),積極動(dòng)員和組織人民群眾與社會(huì)各方依法理性有序參與社會(huì)管理和公共服務(wù),努力形成人人參與、人人共享的良好局面。與此同時(shí),要大力推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)和不同群體的基本公共服務(wù)均等化建設(shè),探索建立普惠型社會(huì)福利保障體系,使公共服務(wù)盡可能惠及到全體市民,讓各類困難人群、弱勢(shì)群體共享發(fā)展成果。

    再次,把社區(qū)建設(shè)作為創(chuàng)新社會(huì)管理的著力點(diǎn)?;鶎由鐓^(qū)既是滿足百姓社會(huì)服務(wù)需要的最直接載體,同時(shí)也是社會(huì)矛盾問題產(chǎn)生的主要來源。因此,強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)是加強(qiáng)社會(huì)管理、減少社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾的第一道有效防線。緊緊抓住基層社區(qū)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié),大力推進(jìn)社會(huì)管理重心下移、資源下沉,實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從原來的市、鎮(zhèn)(街)兩級(jí)逐步向下延伸到居(村)一級(jí),基本構(gòu)建起以村(社區(qū))黨組織為領(lǐng)導(dǎo),居(村)委會(huì)為主體,社區(qū)服務(wù)站為平臺(tái)的社區(qū)服務(wù)體系。實(shí)踐證明,把基層建設(shè)作為創(chuàng)新社會(huì)管理的著力點(diǎn),致力于把基層社區(qū)打造成承載社會(huì)管理任務(wù)的重要依托的思路,既適應(yīng)了當(dāng)前我國基層社會(huì)結(jié)構(gòu)從“單位制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型,社會(huì)管理對(duì)象從“單位人”向“社會(huì)人”演變的客觀要求;同時(shí),也符合了社會(huì)管理要從當(dāng)前重事后被動(dòng)應(yīng)對(duì)向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變的發(fā)展需要。要繼續(xù)緊緊抓住基層建設(shè)這個(gè)核心環(huán)節(jié),以推動(dòng)村級(jí)傳統(tǒng)管理體制向“兩級(jí)統(tǒng)籌,三級(jí)管理和服務(wù)”的現(xiàn)代城市管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo),以村級(jí)體制改革為突破口,不斷健全和完善基層社會(huì)管理制度。一是要健全宜居社區(qū)建設(shè)機(jī)制,在創(chuàng)新社會(huì)管理與服務(wù),提升社區(qū)服務(wù)人性化、精細(xì)化水平等方面下工夫;二是要健全整合協(xié)調(diào)參與機(jī)制,在培育社區(qū)民間組織、完善社區(qū)服務(wù)組織體系、推進(jìn)基層民主化建設(shè)等方面下工夫;三是要健全管理手段創(chuàng)新機(jī)制,在健全法治體系、發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)、依靠科技支撐、強(qiáng)化輿論引導(dǎo)等方面下工夫;四是要提高社區(qū)專業(yè)化服務(wù)水平,在推進(jìn)專業(yè)社工進(jìn)社區(qū)、提高社區(qū)工作人員素質(zhì)、發(fā)展社區(qū)志愿者服務(wù)等方面下工夫。

    最后,把體制改革作為創(chuàng)新基層管理的支撐點(diǎn)。體制創(chuàng)新既是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容,也是社會(huì)管理創(chuàng)新的前提條件。如果說基層社區(qū)建設(shè)自下而上為社會(huì)管理創(chuàng)新提供了依托平臺(tái)的話,那么體制改革則是從上而下為社會(huì)管理創(chuàng)新提供了制度保障。為進(jìn)一步掃除基層社會(huì)管理創(chuàng)新的制度障礙,要繼續(xù)深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革,為推進(jìn)新一輪社會(huì)管理創(chuàng)新保駕護(hù)航。一是以深化簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)和村級(jí)體制改革為契機(jī),深入推進(jìn)事權(quán)制度改革,按照現(xiàn)代城市管理要求,科學(xué)劃分市鎮(zhèn)村三級(jí)的事權(quán)范圍和責(zé)任歸屬,盡快打破當(dāng)前以行政村為單位的“單打獨(dú)斗式”農(nóng)村社會(huì)管理體制,在基本實(shí)現(xiàn)教育、社區(qū)衛(wèi)生和社會(huì)保障的市鎮(zhèn)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上,進(jìn)一步探索社會(huì)治安和環(huán)境衛(wèi)生等方面的統(tǒng)籌管理。二是圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財(cái)政制度,實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一,加大各級(jí)財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的投入,重點(diǎn)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行傾斜,使城鄉(xiāng)居民都能享受到均等的基本公共服務(wù)。三是以實(shí)施積分制入戶和探索建立新型社區(qū)為突破,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍管理制度改革,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度;加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)人口的服務(wù)管理,大力推行居住證制度,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保、醫(yī)療、教育、就業(yè)、繳費(fèi)、公交服務(wù)等“一卡通”,積極探索流動(dòng)人口管理新辦法。

    (二)法律對(duì)策

    加強(qiáng)社會(huì)管理領(lǐng)域立法,進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系。一是及時(shí)充實(shí)和不斷完善社會(huì)管理領(lǐng)域立法,使加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理做到有法可依。[1]馬梅英.在加強(qiáng)基層組織建設(shè)中創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理.青海日?qǐng)?bào).2013-06-03.比如,流動(dòng)人口管理、網(wǎng)絡(luò)信息管理、社區(qū)矯正等方面的立法。二是增加人大等立法機(jī)構(gòu)在基層社會(huì)建設(shè)和保障民生方面的立法內(nèi)容。重點(diǎn)要加大以加強(qiáng)人民最直接最關(guān)心的問題為目的的社會(huì)管理創(chuàng)新內(nèi)容,三是堅(jiān)持立法、修改、廢止的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,重點(diǎn)對(duì)已經(jīng)制定的有關(guān)社會(huì)管理領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)清理,該修改的修改,該廢止的廢止。四是創(chuàng)新立法機(jī)制,大力推進(jìn)民主立法。

    推動(dòng)完善地方立法,為基層社會(huì)管理提供法律支撐。要推動(dòng)完善地方立法,為社會(huì)管理提供法律支撐。圍繞加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新亟需的基礎(chǔ)性法規(guī),將城市管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境、平安建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、民生保障等方面作為立法重點(diǎn),深入開展調(diào)研,及時(shí)提出立法建議,推動(dòng)相關(guān)法規(guī)政策的出臺(tái)。全面清理地方法規(guī)、政府規(guī)章和政策規(guī)定,對(duì)不符合科學(xué)發(fā)展、創(chuàng)新社會(huì)管理要求,阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法規(guī)規(guī)章及時(shí)進(jìn)行修改或廢止。

    加快政府社會(huì)管理職能的法制化進(jìn)程。合理界定政府社會(huì)管理職能,有助于強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能,防止和避免出現(xiàn)政府職能缺位、越位、錯(cuò)位等問題。應(yīng)以法律和制度等形式明確政府的社會(huì)管理職能范圍及管理方式,使政府行使社會(huì)管理職能有章可循、有據(jù)可依。重點(diǎn)加強(qiáng)民生領(lǐng)域的立法工作,繼續(xù)完善保障和改善民生的制度安排,完善社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法等相關(guān)民生法律法規(guī),創(chuàng)新基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制,建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系。進(jìn)一步加強(qiáng)法律規(guī)章備案工作,及時(shí)糾正處理那些與上位法相抵觸的法律規(guī)章。

    健全公眾參與基層社會(huì)管理的法律機(jī)制。基層社會(huì)管理歸根到底是為了實(shí)現(xiàn)公眾的根本利益,只有公眾廣泛參與和積極監(jiān)督,社會(huì)管理才能順利實(shí)施并取得實(shí)效。動(dòng)員和組織公眾依法有序參與基層社會(huì)管理和公共服務(wù),積極探索公眾參與基層社會(huì)管理的有效途徑,建立完善以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度,支持和推動(dòng)居(村)民依法實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,形成社會(huì)管理人人參與、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面。

    加強(qiáng)社會(huì)組織發(fā)展參與的法制建設(shè)。社會(huì)組織是社會(huì)的潤滑劑和黏合劑,是基層社會(huì)管理體系的重要組成部分。推動(dòng)社會(huì)組織法制建設(shè),促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展,加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管,是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。應(yīng)在法律層面嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)組織的行為以及準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出程序,明確社會(huì)組織的權(quán)責(zé)范圍,使社會(huì)組織的登記和管理走上法制化軌道;改進(jìn)社會(huì)管理體制,明確政府與社會(huì)組織的分工,提高社會(huì)組織的自主性,充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用;完善社會(huì)組織自身的運(yùn)行和管理機(jī)制,增強(qiáng)其自律和自我管理能力,提高其運(yùn)行效率。

    完善社區(qū)管理和服務(wù)的體制機(jī)制。社區(qū)是社會(huì)管理的基層平臺(tái),抓好社區(qū)建設(shè),構(gòu)建和諧社區(qū),是社會(huì)管理的重要方式。應(yīng)積極推進(jìn)社區(qū)法制建設(shè),健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制,把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。應(yīng)理順基層政府與社區(qū)之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一,推進(jìn)社區(qū)居民依法管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè),提高社區(qū)自治與自我服務(wù)能力,實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng);大力推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè),深入開展人民調(diào)解工作,把社會(huì)矛盾和糾紛化解在基層;完善政府扶持政策,推動(dòng)政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能,使社會(huì)組織在加強(qiáng)社區(qū)治理中有更大空間、更大作為。

    大力推進(jìn)司法公正,為社會(huì)管理提升司法公信力。大力推行基層陽光司法,堅(jiān)持審判公開,加強(qiáng)警務(wù)公開、檢務(wù)公開、獄(所)務(wù)公開。健全偵查、公訴、審判、刑罰執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制,確保警風(fēng)監(jiān)督員、人民監(jiān)督員和人民陪審員依法監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)。從嚴(yán)查處執(zhí)法人員、司法人員以權(quán)謀私、徇私枉法等違紀(jì)違法行為,防止冤假錯(cuò)案發(fā)生。完善執(zhí)行工作內(nèi)部制衡機(jī)制,深化司法拍賣制度改革,加大生效裁判執(zhí)行力度,有效解決“執(zhí)行難”問題。建立便民訴訟網(wǎng)絡(luò),大力推進(jìn)電話預(yù)約立案、巡回審判、就地辦案,實(shí)現(xiàn)群眾不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)即可就近打官司。

    [1]凌鋒.法律熱點(diǎn)面對(duì)面[M].北京:中國法制出版社,2012.

    [2]廖騰瓊.法治理念的社會(huì)管理創(chuàng)新[J].前沿,2012,(3).

    [3]焦亦民.當(dāng)前中國城市基層治理問題及對(duì)策研究[J].北京:中國行政管理,2013.(3).

    [4]羅成富等.關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)服務(wù)管理工作的幾點(diǎn)思考[J].前沿,2012,(6).

    [5]劉俊祥.加強(qiáng)社會(huì)管理基礎(chǔ)性建設(shè)--基于民生政治的視角[J].學(xué)術(shù)界,2013,(1).

    [6]童星.創(chuàng)新社會(huì)管理[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2012.

    *王喜,西北民族大學(xué)大學(xué)院,碩士。

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