民主是方向，法治是軌道
—— 俞可平談國(guó)家治理的現(xiàn)代化

專家 / 俞可平 采寫 / 凌燕

名家訪談

民主是方向，法治是軌道
—— 俞可平談國(guó)家治理的現(xiàn)代化

專家 / 俞可平 采寫 / 凌燕

俞可平教授：

政治學(xué)博士，教授、博士生導(dǎo)師，著名學(xué)者，中共中央編譯局副局長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域是當(dāng)代中國(guó)政治、政治哲學(xué)、比較政治、全球化、治理與善治、公民社會(huì)、政府創(chuàng)新等。

2013年12月14日，中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平教授在首屆中共中央編譯局西南政法大學(xué)政治學(xué)法學(xué)高峰論壇專題學(xué)術(shù)研討會(huì)上，對(duì)如何推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了主題演講。他指出，黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的《決定》，它囊括了經(jīng)濟(jì)、文化、黨的建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域的改革。從政治學(xué)的角度來看，《決定》最大的亮點(diǎn)就是把完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。本刊編輯也參加了此次會(huì)議，并在會(huì)后就國(guó)家治理現(xiàn)代化的問題采訪了俞可平教授。

理論版編輯部：黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的《決定》里提出了社會(huì)治理，對(duì)這一提法您怎么理解？

俞可平教授：我們以前講國(guó)家統(tǒng)治，現(xiàn)在我們講國(guó)家治理；我們?cè)瓉碇v社會(huì)管理，現(xiàn)在我們講社會(huì)治理，雖說是一個(gè)字的差異，但卻不是一個(gè)術(shù)語的差異，而是一種全新的政治理念?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系是什么？簡(jiǎn)單地說，現(xiàn)代國(guó)家治理體系就是規(guī)范權(quán)利義務(wù)，維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為、社會(huì)行為的一系列制度和程序，它有三個(gè)重要的治理體系：政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理。國(guó)家治理體系是一個(gè)制度體系，它包括國(guó)家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制、和社會(huì)體制，它涉及了三個(gè)基本問題：誰治理、如何治理、治理得如何。這三個(gè)問題也就是國(guó)家治理的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理效果。

從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變，提出了國(guó)家治理體系和治理能力這一新的概念，突出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大意義。中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志，就是對(duì)馬克思主義理論的重要?jiǎng)?chuàng)新。實(shí)際上，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化也是現(xiàn)代化的重要理念，國(guó)家治理現(xiàn)代化就是政治體制的現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，它體現(xiàn)了國(guó)家從統(tǒng)治走向治理的人類進(jìn)步的趨勢(shì)。

理論版編輯部：統(tǒng)治與治理的區(qū)別是什么？

俞可平教授：統(tǒng)治和治理的主要區(qū)別，至少有五個(gè)方面。首先是權(quán)威主體的區(qū)別。無論是統(tǒng)治還是治理，都需要權(quán)威的主體，但統(tǒng)治的權(quán)威是單一的，就是國(guó)家公共權(quán)力，在中國(guó)來說就是黨和政府；而治理的主體是多元的，除了國(guó)家公共權(quán)力即黨和政府，還包括社會(huì)組織、企事業(yè)單位等。第二，統(tǒng)治和治理的權(quán)威性質(zhì)不同。國(guó)家統(tǒng)治是強(qiáng)制性、命令式的，治理則可以是強(qiáng)制的，但更多的是協(xié)商。第三個(gè)區(qū)別是權(quán)威的來源問題，統(tǒng)治的權(quán)威來源是國(guó)家法律，也就是所謂的“硬法”，而治理的權(quán)威當(dāng)然也要依靠國(guó)家的法律，但是經(jīng)常甚至更多的需要是依靠“軟法”，即各種各樣的社會(huì)契約、社會(huì)組織的自我章程等。第四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同，統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下，而治理的權(quán)力運(yùn)行可以是自上而下的，但更多的是平行的。第五，作用所及的范圍不同。統(tǒng)治的作用所及范圍就是國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力的邊界，國(guó)家權(quán)力的邊界到哪里，統(tǒng)治就到那里；而治理的范圍就大得多，除了國(guó)家權(quán)力邊界以外，大量其他事務(wù)均可納入治理的范圍。因此，一個(gè)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化程度，從某種意義上來講也反映出了這個(gè)國(guó)家民主法治的成熟程度。比如，前段時(shí)間美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)門了，雖然受到了影響，但是整個(gè)社會(huì)還是在有序運(yùn)轉(zhuǎn)。這表明美國(guó)的國(guó)家治理已經(jīng)相當(dāng)成熟了。國(guó)家治理的現(xiàn)代化對(duì)于一個(gè)社會(huì)來說極其重要，所以從21世紀(jì)開始，“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，成為世界各主要國(guó)家政治變革的重要特征。

理論版編輯部：十八屆三中全會(huì)改革的總目標(biāo)里提出了國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。那么，國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力是一種什么關(guān)系？國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化如何實(shí)現(xiàn)？

俞可平教授：簡(jiǎn)單地說，國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力，指的是國(guó)家的制度體系和制度的執(zhí)行力。國(guó)家制度體系和制度執(zhí)行力是一個(gè)有機(jī)的整體，推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化與增強(qiáng)國(guó)家的治理能力是同一個(gè)過程中相輔相成的兩個(gè)方面。有了良好的國(guó)家治理體系才能提高國(guó)家的治理能力，反之，只有提高了國(guó)家的治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效力。

國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。第一個(gè)是制度化，也就是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，要求政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；第二個(gè)是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位；第三個(gè)是法治化，即憲法和法律應(yīng)當(dāng)成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力；第四個(gè)是效率，即國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)有效地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公共秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益；第五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度體系，從中央到地方各個(gè)層級(jí)，從政府治理到社會(huì)治理，各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)里，我認(rèn)為最主要的是民主與法治，這二者是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征，或者說是國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。

理論版編輯部：民主與法治是什么樣的關(guān)系？它們?cè)诂F(xiàn)代化國(guó)家治理中各自發(fā)揮怎樣的作用？

俞可平教授：現(xiàn)在我們講民主與法治，總要把它對(duì)立起來講，為什么會(huì)對(duì)立起來講，因?yàn)楝F(xiàn)在有一個(gè)傾向，有些人認(rèn)為，民主與法治是可以割裂開來的，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)是先有法治才有民主。這種說法從政治學(xué)的角度來看，是違背常識(shí)的。因?yàn)槊裰魇且粋€(gè)國(guó)家制度，作為國(guó)家制度它有很多要素。民主制度必須有對(duì)權(quán)力的制約，必須有公民參與，必須有選舉，必須有法治。打個(gè)比方說，民主就像是一張桌子，它必須要有柱子，法治是其中的柱子之一，民主本身就包含法治的意義。沒有民主，不可能有法治；反過來說，如果沒有法治，這個(gè)民主是不完善的，民主和法治好似一個(gè)硬幣的兩面，本來就是不可分割的。

民主與法治是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征。說它是本質(zhì)特征，也就是說它是區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家治理體系的根本所在。我們中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)有些時(shí)候有些朝代，雖然治理得非常有效非常好，但是它不可能是現(xiàn)代國(guó)家治理體系，為什么？因?yàn)樗腔蕶?quán)，它所有的國(guó)家治理都是皇帝說了算，不是民主，不是讓人民當(dāng)家作主，不是保證人民主體。所以，談到現(xiàn)代國(guó)家治理體系的時(shí)候，我們通常也把它稱之為民主治理；反之，當(dāng)我們說到民主制度的時(shí)候，自然會(huì)把它當(dāng)作是現(xiàn)代國(guó)家治理體系。

民主與法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本途徑。有序推動(dòng)民主，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的正確方向。這個(gè)方向非常重要，因?yàn)槊裰魇侨祟惿鐣?huì)的普遍價(jià)值，是世界歷史的潮流，也是我們社會(huì)主義和中國(guó)共產(chǎn)黨追求的根本價(jià)值所在，發(fā)展民主是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)堅(jiān)定不移的根本目標(biāo)。民主從根本上來講、從整體上來講，是造福人類的，即使現(xiàn)在有些國(guó)家由于民主造成了社會(huì)動(dòng)亂，但這并不是民主本身帶來的過錯(cuò)。我們不能因?yàn)橛悬c(diǎn)波折就放棄對(duì)民主政治的追求，有序地推進(jìn)民主，是中國(guó)共產(chǎn)黨人的歷史使命。

民主的關(guān)鍵在于制度，在于一系列保障主權(quán)在民或者人民當(dāng)家作主的制度。民主其實(shí)不復(fù)雜，簡(jiǎn)單地說可以概括為四個(gè)字：授權(quán)、限權(quán)。所謂授權(quán)，就是我們必須要有一套制度，最終由人民來選擇和罷免國(guó)家的掌權(quán)者，由人民對(duì)政府進(jìn)行授權(quán)，也就是習(xí)近平總書記所說的權(quán)為民所賦。所謂限權(quán)，就是要有一套制度對(duì)政府官員的權(quán)力進(jìn)行限制。十八屆三中全會(huì)指出，我們現(xiàn)在的根本目標(biāo)是要保障人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)人民的主體地位。沒有民主法治，不可能有中國(guó)的現(xiàn)代化，離開民主法治，也難圓復(fù)興中華的中國(guó)夢(mèng)。

理論版編輯部：法治在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的角色是什么？

俞可平教授：嚴(yán)格遵循法治，這是國(guó)家治理現(xiàn)代化的正確軌道。方向明確了，軌道也要鋪好，這個(gè)軌道就是法治。在這個(gè)方面，我想強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)，第一點(diǎn)是，憲法和國(guó)家的法律至上，這是法治最根本的含義。任何組織和個(gè)人都必須在憲法和法律規(guī)定的框架內(nèi)運(yùn)行，這也是憲法與黨章的基本要求，是法治國(guó)家的根本目標(biāo)。第二點(diǎn)就是要堅(jiān)持依法治國(guó)，建設(shè)法治中國(guó)。我們執(zhí)政的基本方略就是民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，這三者密不可分。第三點(diǎn)，是我主張的，即應(yīng)當(dāng)以依法治黨來帶動(dòng)依法治國(guó)。我們的民主發(fā)展道路非常清楚，自十六大始就明確表述為：以黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主。這是適合中國(guó)特色的民主政治的發(fā)展道路，如果由黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主是我國(guó)民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)道路，那么我認(rèn)為，建設(shè)法治中國(guó)也需要黨內(nèi)帶頭，黨帶領(lǐng)我們依法治國(guó)。我非常贊同會(huì)上羅豪才教授所講的，以法律來管理政黨并不是要產(chǎn)生一個(gè)政黨法。依法治黨，首先，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，自己必須帶頭遵守法律，帶頭維護(hù)法律的權(quán)威。黨帶頭遵守憲法和法律，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，實(shí)際上就是維護(hù)自己的執(zhí)政權(quán)威，增強(qiáng)自身的執(zhí)政合法性。第二，各級(jí)黨組織必須在憲法和法律的框架內(nèi)活動(dòng)，這是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求。第三，黨的各項(xiàng)方針政策必須符合國(guó)家的法律。第四，嚴(yán)格依照法律的規(guī)定和黨章的要求處理黨組織與立法、行政和司法部門的關(guān)系。第五，全體黨員，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，都要嚴(yán)格遵守黨的法規(guī)。要加強(qiáng)黨員的法制教育，增強(qiáng)黨員的法治意識(shí)，培養(yǎng)黨員的法治精神。牢固確立在國(guó)家事務(wù)中“憲法至上”和在黨內(nèi)事務(wù)中“黨章至上”的觀念，堅(jiān)決破除“黨大還是法大”、“權(quán)大還是法大”的謎思。

這次十八大以后黨中央出臺(tái)了一系列關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的決定，包括黨內(nèi)法規(guī)制定條例和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃綱要。這次三中全會(huì)有許多改革舉措非常好，如關(guān)于完善人民代表大會(huì)制度，關(guān)于協(xié)商民主制度，關(guān)于司法體制改革，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，都有一些重要的改革舉措，很有針對(duì)性，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地落實(shí)。例如，《決定》有一條是要健全完善探索人民代表的聯(lián)絡(luò)體制，這個(gè)舉措實(shí)際上是非常有針對(duì)性的?，F(xiàn)在我們的人大代表、政協(xié)委員選出來后，如何讓他們更加緊密地聯(lián)系群眾，這需要一系列的制度保證。目前全國(guó)有些地區(qū)在探索一種制度，叫做人大代表聯(lián)絡(luò)站或工作站，由當(dāng)?shù)氐恼f(xié)委員、人大代表和黨代表輪流值班，當(dāng)?shù)氐睦习傩沼惺裁磫栴}可以通過他們有組織地向政府部門反映。這個(gè)制度應(yīng)當(dāng)說是很有成效的，我們調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，凡是建立了這樣一種人大代表聯(lián)絡(luò)站或工作站的地區(qū)，該地的信訪數(shù)量都有明顯的下降，因此，這種制度是非常值得探索和推廣的。另外，司法體制的改革探索，從古今中外政治管理的經(jīng)驗(yàn)來看，行政權(quán)和司法權(quán)是不一樣的，司法的機(jī)構(gòu)不宜隨著行政權(quán)而設(shè)立，但現(xiàn)在我們的司法機(jī)構(gòu)是隨著行政權(quán)而設(shè)立。這次十八屆三中全會(huì)提出的要探索相對(duì)獨(dú)立于行政權(quán)的司法體系，這同樣也是建設(shè)法治中國(guó)的重要舉措。

總之，只有沿著民主法治的道路才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，反過來講，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程，不僅在很大程度上反映了社會(huì)現(xiàn)代化的程度，也極大地反映了中國(guó)民主法治的進(jìn)程。

理論版編輯部：實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化必須破解官本主義的遺毒，您認(rèn)為可通過什么樣的制度來破解？

俞可平教授：我們改革開放35年，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化全面進(jìn)步。中國(guó)確立建立社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，并把人民民主當(dāng)做社會(huì)主義的生命，這些都是了不起的成就。但在現(xiàn)實(shí)生活中，“有權(quán)就有一切”的官本主義余毒還大量存在。這次十八屆三中全會(huì)《決定》把“破除官本位觀念”列為改革的重要任務(wù)，可謂切中要害。所謂官本主義，在中國(guó)其實(shí)質(zhì)是以權(quán)力為本位的政治文化和社會(huì)政治形態(tài)，權(quán)力關(guān)系是最重要的社會(huì)關(guān)系，在官本主義的條件下，權(quán)力成為了衡量人的社會(huì)價(jià)值的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是影響人的社會(huì)地位和社會(huì)屬性的決定性因素。權(quán)力包括物質(zhì)資源和文化資源在內(nèi)的所有社會(huì)制約的配置，擁有了權(quán)力就意味著擁有社會(huì)。 我們從國(guó)家統(tǒng)治到國(guó)家治理，就是國(guó)家權(quán)力從單一的、單向的對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制，向多元合作地對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的轉(zhuǎn)變。在社會(huì)領(lǐng)域里，這種多元合作式的社會(huì)治理，并非不需要秩序，但這個(gè)秩序是不能完全按照權(quán)力本位、按照公權(quán)力來管控。官僚主義和官本主義不一樣，官僚主義常常是作風(fēng)問題，它并不是分析社會(huì)的范式，而官本主義在中國(guó)常常體現(xiàn)的是其權(quán)力超越了行政體系，比如現(xiàn)在中國(guó)行政體系里有一個(gè)重要的概念，下屬權(quán)力，所謂下屬權(quán)力即是在職責(zé)以外不能干預(yù)下屬，而官本主義的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越在行政體系之外。

要破解官本主義的遺毒，要靠?jī)身?xiàng)制度。一套制度是授權(quán)制度，要與我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程相適應(yīng)的授權(quán)制度。政治學(xué)說有一個(gè)公理，即是誰產(chǎn)生權(quán)力，權(quán)力就對(duì)誰負(fù)責(zé)。我們是民主國(guó)家，我們是人民當(dāng)家作主，我們要保證權(quán)力是人民授予的。授權(quán)制度還包括罷免制。第二套制度是限權(quán)。權(quán)力必須受到限制，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，用制度來保障人民權(quán)利。 有了這兩套制度，官本主義的遺毒會(huì)被破解。當(dāng)然在這個(gè)過程中，我們會(huì)遇到很大的阻礙和困難，需要我們沿著民主法治的道路，堅(jiān)定地進(jìn)行改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。