中國成人教育法制化思考*

張師偉

(菏澤學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院，山東菏澤274015)

一、中國成人教育法制化的形成與發(fā)展

(一)成人教育法制化的內(nèi)涵

成人教育是構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的有機(jī)組成部分，是對(duì)普通教育有益的補(bǔ)充，它不分年齡、性別。通過成人教育，使社會(huì)成員增長知識(shí)，提高能力，完善人格修養(yǎng)，改變其態(tài)度和行為。成人教育的對(duì)象比較廣泛，是社會(huì)成員中每一個(gè)有這方面需求的成人。一切具有工作勞動(dòng)和生活能力的人，根據(jù)他們的不同需要對(duì)其人力資本開發(fā)，提高知識(shí)水平和完善人格修養(yǎng)。成人教育具有強(qiáng)烈的實(shí)踐性、規(guī)定性和針對(duì)性。在教育的目的上，一方面滿足成人的“生計(jì)”需要，另一方面是滿足“人文”的精神需要。它的最大特征是社會(huì)性和非正規(guī)性，社會(huì)性就是成人教育要深入到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，與社會(huì)生活密切相關(guān)，具有全民性。非正規(guī)性就是成人教育是一種非傳統(tǒng)教育，具有極強(qiáng)的靈活性和應(yīng)變性，最大限度滿足個(gè)人的教育需要。在教育的形式上，有學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育兩種形式，學(xué)歷教育有成人高等教育，自學(xué)考試和電大教育，非學(xué)歷教育如各種崗位培訓(xùn)等。

規(guī)范成人教育的一系列法律法規(guī)是成人教育制度的重要構(gòu)成部分，成人教育制度是成人教育發(fā)展完善的必要規(guī)范。成人教育的實(shí)踐不斷的表明，成人教育制度涉及到如何最大限度辦好成人教育，主體的權(quán)利義務(wù)如何規(guī)范，如何將其權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移給合作辦學(xué)主體，其成立條件如何。在多元化辦學(xué)主體存在的條件下，如何規(guī)范辦學(xué)自主權(quán)，企業(yè)及社會(huì)如何介入成人教育。在辦學(xué)體制上如何處理中央和地方的關(guān)系，怎么實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)，怎樣規(guī)范招生權(quán)、辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)。在成人教育過程中實(shí)現(xiàn)法制化就要對(duì)與成人教育相關(guān)的各種關(guān)系及其程序依法規(guī)制，有效運(yùn)轉(zhuǎn)的進(jìn)程。它反映成人教育制度的演變，標(biāo)志著成人教育已由初始階段的自發(fā)狀態(tài)上升為國家意志，反映成人教育法律制度的體系化、系統(tǒng)化和有效性。其主要內(nèi)容就是規(guī)范成人教育的目標(biāo)、內(nèi)容、措施、體制機(jī)制等。

(二)中國成人教育法制化的發(fā)展

隨著成人教育實(shí)踐的豐富，我國成人教育制度逐漸發(fā)展壯大，成人教育事業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的局面，培養(yǎng)出大批知識(shí)人才，我國成人教育法制化進(jìn)程經(jīng)歷了三個(gè)階段［1］。三個(gè)階段的歷程揭示了人們對(duì)成人教育本質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深化而逐步建立的過程。

第一個(gè)階段，成人教育法制的確立階段。從上個(gè)世紀(jì)新中國建立不久到整個(gè)50年代。新中國建設(shè)百廢待興，在黨和國家號(hào)召下，很快開展開了工人、農(nóng)民教育的浪潮，提高工人、農(nóng)民的教育水平，使之與普通教育平行發(fā)展。第一次全國工農(nóng)教育會(huì)議是在教育部、全國總工會(huì)的主持下于1950年9月在北京勝利召開，大會(huì)制定了工農(nóng)教育實(shí)施方針、政策和措施。1951年10月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革學(xué)制的決定》，《決定》第一次從國家角度以法令形式提出成人教育制度問題。新的成人教育制度由政務(wù)院于1952年發(fā)布實(shí)施。中國高等函授教育的學(xué)制也由教育部在1955年確立。次年，業(yè)余高等學(xué)校本、?？坪吞貏e班的學(xué)制也得以確立。根據(jù)實(shí)踐的需要又多次進(jìn)行完善，成人教育制度終于初步建立。

第二階段，成人教育法制發(fā)展階段。從上世紀(jì)70年代末到90年代初。在這個(gè)階段，隨著改革開放基本國策的確立，工作重心的轉(zhuǎn)移，成人教育在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用非常明顯，于是加快了成人學(xué)歷補(bǔ)償教育。同時(shí)，明確提出實(shí)施繼續(xù)教育和崗位培訓(xùn)，初步形成成人教育體系，為成人教育制度的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。十一屆三中全會(huì)后，成人教育進(jìn)一步促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其法制化呈現(xiàn)迅猛發(fā)展。高等教育自學(xué)考試制度的建立也提上日程?！蛾P(guān)于高等教育自學(xué)考試辦法的報(bào)告》被國務(wù)院在1981年批準(zhǔn)，中共中央在1985年作出《關(guān)于教育體制改革的決定》，崗位培訓(xùn)制度被正式提出。國務(wù)院隨后要求建立和逐步完善繼續(xù)教育制度以適應(yīng)人民接受教育的需要。1987年，《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》出臺(tái)，這對(duì)于中國成人教育制度建設(shè)十分重要，具有里程碑意義，逐步確立了中國成人教育制度主要框架，成人教育的任務(wù)進(jìn)一步明晰、職責(zé)更加明確，制定了各項(xiàng)政策來解決成人教育發(fā)展中暴露的問題。如三種證書制度的實(shí)行、考核機(jī)制與崗位合格證的頒發(fā)、成人高等學(xué)校發(fā)展的重點(diǎn)，大學(xué)后繼續(xù)教育和各類學(xué)校之間的聯(lián)系、協(xié)作。并對(duì)成人教育經(jīng)費(fèi)的投入進(jìn)行了明確規(guī)定，完善各類成人教育管理機(jī)構(gòu)，對(duì)其各自的職能和作用也進(jìn)行了規(guī)范，實(shí)行分權(quán)和放權(quán)相結(jié)合分級(jí)管理的體制。

第三階段，成人教育以基本法為主體的法制化形成階段。從90年代中期開始至今。1993年，國務(wù)院出臺(tái)《中國教育改革和發(fā)展綱要》。1995年，頒布《中華人民共和國教育法》。1996年，推出《中華人民共和國職業(yè)教育法》。1998年，《中華人民共和國高等教育法》正式出臺(tái)。這個(gè)階段法制化建設(shè)由分散單項(xiàng)的制度安排上升為整個(gè)成人教育制度戰(zhàn)略構(gòu)想和法律規(guī)范的高度。1993年出臺(tái)的《中國教育改革與發(fā)展綱要》明確指出:成人教育不僅是傳統(tǒng)教育的完善，而且是建設(shè)終身教育的創(chuàng)新。國家要不斷完善成人教育制度，繼續(xù)建立適合社會(huì)發(fā)展需要的一系列教育制度，如崗位培訓(xùn)制度、證書制度等，并深化改革成人教育辦學(xué)體制，實(shí)現(xiàn)以政府辦學(xué)為主體，社會(huì)各界共同辦學(xué)的合理體制。我國成人教育實(shí)現(xiàn)法制化的重要標(biāo)志是《中華人民共和國教育法》的建立與完善，不僅推動(dòng)了普通教育法制化，而且對(duì)成人教育進(jìn)行了綱領(lǐng)性規(guī)定。奠定了成人教育法制化的法源基礎(chǔ)。指出成人教育制度是國家保障從業(yè)人員獲得職業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育重要途徑。2002年，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》正式通過，該法的出臺(tái)標(biāo)志著民辦教育也走向法制化道路，進(jìn)一步豐富了我國多元辦學(xué)體制。2004年，國務(wù)院制定《中華人民共和國民辦教育法實(shí)施條例》。2004年，批準(zhǔn)《教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，大力推動(dòng)多樣化成人教育和繼續(xù)教育的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)了成人教育以學(xué)習(xí)者為主體，政府資助，單位鼓勵(lì)的體制。2010年國務(wù)院頒布實(shí)施《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要》，確立加快發(fā)展繼續(xù)教育，建立健全繼續(xù)教育體制機(jī)制，構(gòu)建靈活開放的終身教育體系。2014年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展職業(yè)教育的決定》，積極發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，建立有利于全體勞動(dòng)者接受的職業(yè)教育、培訓(xùn)學(xué)習(xí)制度，服務(wù)全民學(xué)習(xí)，推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)。建國以來，特別是改革開放以來，我國成人教育制度的基本框架已經(jīng)形成，它有效地引導(dǎo)和保障了我國成人教育的發(fā)展。

二、我國成人教育的現(xiàn)實(shí)困境及法制化建設(shè)中的問題

(一)成人教育存在的現(xiàn)實(shí)困境

1．社會(huì)對(duì)成人教育的認(rèn)識(shí)不夠。教育管理機(jī)構(gòu)偏重普通教育而忽視成人教育，對(duì)成人教育的重要性認(rèn)識(shí)不足，措施不力。企業(yè)及社會(huì)認(rèn)為成人教育是市場調(diào)節(jié)的主體，對(duì)成人教育參與熱情不高，支持力度不大，沒有真正認(rèn)識(shí)到成人教育的直接受益者是個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)。辦學(xué)主體在舉辦成人教育過程中，過分看重經(jīng)濟(jì)利益，忽視成人教育的社會(huì)職能，許多高等成人學(xué)校在資金投入、師資配備、教育資源利用上沒有得到應(yīng)有的重視與支持。只把成人教育作為一種創(chuàng)收的手段，沒有站在全局的高度，站在提高國民素質(zhì)的高度去看成人教育。盡管中央三令五申推進(jìn)職業(yè)教育、終身教育，但是由于社會(huì)基層對(duì)成人教育認(rèn)識(shí)不到位，甚至存在偏差，造成成人教育社會(huì)推動(dòng)力不夠，在法制建設(shè)上自覺性不強(qiáng)。

2．成人教育的機(jī)構(gòu)職能不到位。從國家層面上看，缺少成人教育統(tǒng)一指揮系統(tǒng)。從地方層面上看，有些成人教育系統(tǒng)被合并、撤銷。或者雖有機(jī)構(gòu)但在成人教育辦學(xué)過程中管理不到位。導(dǎo)致成人教育機(jī)構(gòu)無法協(xié)調(diào)指導(dǎo)、細(xì)心管理。正是由于管理機(jī)構(gòu)、管理力量、管理職責(zé)的不到位或缺失，造成成人教育市場后繼乏力。

3．成人教育的市場混亂。我國的成人教育市場很大，競爭也很激烈。成人教育各自為戰(zhàn)，放任自流。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，一些辦學(xué)合作單位為了招攬生源進(jìn)行了惡性競爭，在同一區(qū)域、同一學(xué)校多家辦學(xué)合作單位爭奪生源，打價(jià)格戰(zhàn)，甚至國外的辦學(xué)機(jī)構(gòu)也參與了這場競爭，競爭達(dá)到白熱化程度，這些無序的競爭破壞了成人教育健康發(fā)展。

4．成人教育特色不鮮明。把成人教育等同于普通學(xué)歷教育，忽視學(xué)歷之外的崗位培訓(xùn)、繼續(xù)教育，以至于形不成成人教育的特色和亮點(diǎn)。把成人教育應(yīng)有的針對(duì)性和實(shí)踐性沒有發(fā)揮出來，出現(xiàn)了為了學(xué)歷而上學(xué)，學(xué)不學(xué)一樣拿文憑的怪現(xiàn)象。

5．成人教育教學(xué)質(zhì)量下降。由于生源質(zhì)量差，學(xué)生的自學(xué)能動(dòng)性不高，制度的約束力不強(qiáng)，教學(xué)管理的不到位，國家對(duì)成人教育質(zhì)量的監(jiān)控體系缺失，造成成人教育教學(xué)質(zhì)量的下降。

6．社會(huì)認(rèn)可度低。在傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣勢力的影響下，社會(huì)對(duì)成人教育學(xué)生“另類”看待，不屬于大學(xué)畢業(yè)，一些工作崗位成人教育學(xué)生被排除在外，在晉級(jí)提升也被作為“另類”人員，得不到應(yīng)有的社會(huì)承認(rèn)。

(二)現(xiàn)行法律體系存在的問題

1．缺少基本法的支撐與保障。成人教育是終身教育的有機(jī)組成部分，它與普通教育共同構(gòu)成我國教育的完整體系，共同支撐我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為教育的重要一極，有著普通教育無可替代的作用，它是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)和終身教育的基本途徑和方法。但是我國社會(huì)成人教育法制并未得到應(yīng)有的重視。在憲法層面，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，實(shí)行終身教育，發(fā)展成人教育并未列入現(xiàn)行憲法。在法律層面，建立了高等教育、基礎(chǔ)教育、成人教育、職業(yè)教育四大教育體系，但是《成人教育法》一直缺位。在行政法規(guī)和地方性法規(guī)層面，雖有國務(wù)院頒布的規(guī)范性文件，但就成人教育沒有單行條例。成人教育的法制大多散見于政府文件或其他低層次規(guī)定中，這些規(guī)定是一些零碎的、淺顯的，缺乏系統(tǒng)性和強(qiáng)制力，而且立法空白太多，內(nèi)容滯后，不具協(xié)調(diào)性和前瞻性，對(duì)成人教育實(shí)施場所、經(jīng)費(fèi)保障、管理機(jī)構(gòu)、資源配備、體制機(jī)制缺乏強(qiáng)制性規(guī)定。發(fā)展成人教育沒有基本法保障，這在我國法律體系中實(shí)屬遺憾。

2．現(xiàn)行政策強(qiáng)制力弱。由于我國缺少統(tǒng)一的《成人教育法》，從而使成人教育雖有大政方針但無法在統(tǒng)一的規(guī)范下落實(shí)，雖有各部門的單行規(guī)定，各辦學(xué)主體的章程，但法律的空白多，它們之間相互沖突，造成執(zhí)法者無法可依、執(zhí)行者無法遵循，法律難以適用。更有甚者，由于法律層次低，行政單位無權(quán)行使處罰權(quán)，或雖擁有處罰權(quán)，由于大環(huán)境的影響難以實(shí)現(xiàn)處罰。就現(xiàn)行政策來講，由于政策具有時(shí)代性和針對(duì)性，使原有政策面對(duì)新出現(xiàn)的問題顯得力不從心。由于市場機(jī)制的引入，辦學(xué)主體多元化，但相應(yīng)法律制度沒有建立，辦學(xué)行為出現(xiàn)混亂局面。為了規(guī)范自主權(quán)，2007年教育部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)成人高等教育招生和辦學(xué)秩序管理的通知》，各地教育部門相繼制定管理意見，但是由于層次太低，成人教育混亂局面沒有得到根本治理。成人教育規(guī)范化，需要以《成人教育法》為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章為具體實(shí)施，形成層次分明、調(diào)整有效、堅(jiān)強(qiáng)有力的法律制度。

3．成人教育依法實(shí)施的意識(shí)淡薄。就辦學(xué)主體來講，一些不具備條件的主體也能得到行政許可，教學(xué)質(zhì)量多次達(dá)不到要求的沒有得到應(yīng)有的限制;一些違法行為得不到應(yīng)有的處罰。一向遵紀(jì)守法、辦學(xué)成績較好的辦學(xué)單位，得不到應(yīng)有的保障。就成教學(xué)員來講，以拿到文憑為目的的成教學(xué)習(xí)觀念還沒有根本轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上學(xué)習(xí)制度、考試制度無從實(shí)施與遵守。社會(huì)對(duì)成人教育依法實(shí)施的意識(shí)普遍淡薄，阻礙了成人教育的發(fā)展壯大。

三、西方發(fā)達(dá)國家成人教育法制化建設(shè)的啟示

(一)歐盟成人教育法制化建設(shè)歷程及啟示

在歐盟范圍內(nèi)，英國成人教育是成功的典型。英國相關(guān)法律體系的構(gòu)建既是成人教育科學(xué)發(fā)展的法律保障，又是實(shí)現(xiàn)人人享有受教育權(quán)和學(xué)習(xí)權(quán)的法律基石。英國在成人教育發(fā)展的每一個(gè)重要階段都會(huì)頒布一些具有重大影響的法規(guī)［2］。1919年，頒布《史密斯報(bào)告》，該報(bào)告使英國成人教育作為制度被確立下來。1924年，《成人教育章程》頒布實(shí)施，該章程不僅詳細(xì)規(guī)定了成人教育入學(xué)的條件，而且對(duì)課程內(nèi)容也進(jìn)行了規(guī)范，深刻影響了成人教育的發(fā)展。1964年頒布國家培訓(xùn)法案即《工業(yè)培訓(xùn)法案》，建立由政府監(jiān)督的工業(yè)培訓(xùn)，具體培訓(xùn)交給產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)委員會(huì)進(jìn)行。1973年，《就業(yè)與培訓(xùn)法案》頒布實(shí)施，成立制定培訓(xùn)政策的人力服務(wù)委員會(huì)。1988年，《教育改革法案》頒布實(shí)施，明確了教育主管機(jī)構(gòu)在義務(wù)教育結(jié)束后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，把成人教育歸類于繼續(xù)教育，要求地方教育當(dāng)局必須在其管轄區(qū)確實(shí)提供高等教育設(shè)施的責(zé)任。1992年，《擴(kuò)充與高等教育法》頒布實(shí)施，該法案明確界定了成人教育的主要機(jī)構(gòu)。自1993年起，成人教育經(jīng)費(fèi)由成立的擴(kuò)充教育基金管理委員會(huì)與地方教育當(dāng)局共同承擔(dān)。此外，英國成人教育制度還包括:《學(xué)習(xí)的時(shí)代—新英國復(fù)興》綠皮書、《學(xué)習(xí)的成功》白皮書、《學(xué)習(xí)與技能法》、《高技術(shù)移民方案》、《技術(shù)——在商務(wù)中增強(qiáng)，在工作中提高》白皮書、《繼續(xù)教育——提高技能并改善生活機(jī)會(huì)》白皮書等文獻(xiàn)中。法國1919年頒布《阿斯蒂埃法》，該法案規(guī)定未滿18歲的青年必須接受免費(fèi)義務(wù)職業(yè)教育，雇主應(yīng)保證學(xué)徒和青年接受職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利。1947年，法國議會(huì)批準(zhǔn)“教育改革計(jì)劃委員會(huì)”制定的改革教育方案，要求創(chuàng)造青年離開學(xué)校后接受繼續(xù)教育的條件。1971年，頒布《職業(yè)繼續(xù)教育法》。該法案提出“接受繼續(xù)教育是勞動(dòng)者的權(quán)利，所有勞動(dòng)者都應(yīng)享受繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)”。同時(shí)要求確立雇主支付教育費(fèi)用的計(jì)算方法，提出勞動(dòng)者應(yīng)享有教育休假的權(quán)利，要求國家、企業(yè)、個(gè)人在繼續(xù)教育中應(yīng)盡的義務(wù)。1984年頒布新《職業(yè)教育法》，重申帶薪培訓(xùn)休假制度，雇主應(yīng)為成人職業(yè)教育提供經(jīng)費(fèi)，確立成人職業(yè)繼續(xù)教育監(jiān)督與檢查制度，要求培訓(xùn)班制定相關(guān)管理制度。德國在成人教育過程中陸續(xù)制定一百多部與相關(guān)法令，主要包括《青年教育法》、《職業(yè)教育法》、《繼續(xù)教育法》等。上述歐洲國家教育法令，主要有以下精神:一是政府把成人教育法制放在了重要位置;二是把市場機(jī)制引入成人教育，用市場手段調(diào)動(dòng)、分配資源，形成市場的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制;三是地方管理成人教育的積極性充分被調(diào)動(dòng);四是鼓勵(lì)企業(yè)參與成人教育事業(yè);五是國家對(duì)成人教育采取了有效的規(guī)制手段，如國家撥款、考試制度等;六是隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，加強(qiáng)現(xiàn)代化手段在成人教育中的運(yùn)用。

(二)美國成人教育的法制化經(jīng)驗(yàn)和啟示

美國教育世界領(lǐng)先，其成人教育也非常發(fā)達(dá)，早在1848年，馬賽諸塞州就授權(quán)成立各種形式的成人學(xué)校，創(chuàng)造成人繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)。美國在1862年頒布實(shí)施《草雷爾法案》，如果農(nóng)工學(xué)院主要面向產(chǎn)業(yè)界和勞動(dòng)者授課將會(huì)無償獲得政府用地，1887年和1890年又相繼頒布法令，撥款聯(lián)邦各州建立面向農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者提供技術(shù)培訓(xùn)的農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國設(shè)立成人學(xué)校的城市在1900年就達(dá)到156個(gè)，有力的提高了公民文化水平，推動(dòng)了社會(huì)發(fā)展。美國在1914年出臺(tái)《史密斯——來沃法》，資助各州建立農(nóng)業(yè)及實(shí)用技術(shù)推廣中心。1917年，《史密斯——休斯法》頒布實(shí)施，資助在大學(xué)教育之外發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。這一系列法案的頒布實(shí)施有效解決了中等職業(yè)技術(shù)人才不足問題。1944年頒布實(shí)施《退伍士兵權(quán)利法案》，規(guī)定在戰(zhàn)爭服役超過90天退伍士兵免費(fèi)接受不超過4年的職業(yè)教育訓(xùn)練。第二次世界大戰(zhàn)后，為建設(shè)終身學(xué)習(xí)社會(huì)，聯(lián)邦政府頒布《國防教育法》、《成人教育法》。美國成人教育法令的主要經(jīng)驗(yàn)是:一是運(yùn)用立法對(duì)各州成人教育發(fā)展進(jìn)行干預(yù);二是緊緊依靠各級(jí)學(xué)校教育機(jī)構(gòu)實(shí)施成人教育;三是發(fā)揮各州和成人教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)自主性;四是崇尚實(shí)用，強(qiáng)調(diào)教育方式的靈活多樣。

四、我國成人教育法制化對(duì)策

回歸豐富的成人世界、走進(jìn)繽紛的成人精神家園。對(duì)成人教育學(xué)科建設(shè)而言是成人教育未來發(fā)展應(yīng)采取的基本態(tài)度和首要的方法選擇［3］。鑒歐美成人教育法制化經(jīng)驗(yàn)，反思我國成人教育制度化的實(shí)踐，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手實(shí)現(xiàn)我國成人教育法制化。

(一)加快成人教育立法，完善成人教育法律體系

成人教育由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章組成，形成體系完善，層次分明，相互支持，各有調(diào)節(jié)，完整的調(diào)整體系，使決策者形成的頂層設(shè)計(jì)有法律保障，執(zhí)法者有法可依，遵守者樹立法律意識(shí)，達(dá)到成人教育的法制化。憲法是我國的根本大法，由于成人教育在我國國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，應(yīng)把建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)寫入憲法，確立成人教育、終身教育的憲法地位，在保證教育機(jī)會(huì)均等性的前提下實(shí)現(xiàn)成人教育的全民性，保障公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從根本法上找到法律依據(jù)。借鑒歐美國家成人教育法的經(jīng)驗(yàn)，加大《成人教育法》的立法工作，保障成人教育健康發(fā)展。從基本法的角度規(guī)范主體的權(quán)利義務(wù)，運(yùn)行機(jī)制、機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障等大問題。既要保證制度的嚴(yán)肅性，又要考慮各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡性，保證法律體系具有一定的靈活性。制定行政法規(guī)地方性法規(guī)，完善行政規(guī)章，加大法理研究，總纂法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，理順各種法律關(guān)系。

(二)規(guī)范成人教育體制機(jī)制，保證成人教育良性運(yùn)轉(zhuǎn)

1．正確處理中央和地方的關(guān)系，保證集權(quán)和分權(quán)的落實(shí)。正確處理中央和地方的關(guān)系，就是既充分發(fā)揮中央宏觀控制的作用，又要調(diào)動(dòng)地方辦學(xué)的自主積極性。采用綜合調(diào)控手段如國家撥款、考試來實(shí)現(xiàn)成人教育有序發(fā)展。就我國來講，立法工作應(yīng)盡快啟動(dòng)立法程序，加強(qiáng)調(diào)查研究，盡快制定適合我國國情的《成人教育法》。在撥款上，應(yīng)制定撥款的強(qiáng)行性法律。在國家考試上，雖然每年組織國家級(jí)入學(xué)考試，但國家對(duì)其重視程度還不夠。在專門機(jī)構(gòu)上，要建立統(tǒng)一的指揮中心。在宏觀規(guī)劃上，應(yīng)加強(qiáng)宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)劃的制定要統(tǒng)攬全局符合我國實(shí)際，持之以恒，保證落實(shí)。在成人考試上，要建立認(rèn)證中心。學(xué)習(xí)法國做法，法國成立成人教育認(rèn)證中心，這個(gè)中心宗旨是在正規(guī)學(xué)歷教育之外知識(shí)技能的認(rèn)證，從而得到社會(huì)認(rèn)可。充分發(fā)揮地方積極性，地方政府應(yīng)根據(jù)地方國民經(jīng)濟(jì)需要，在政策法規(guī)的框架內(nèi)采取各種有效手段實(shí)現(xiàn)成人教育的科學(xué)和諧發(fā)展。

2．正確處理政府、企業(yè)、成教成員的關(guān)系，保證經(jīng)費(fèi)落實(shí)。成人教育理應(yīng)得到企業(yè)的支持，因?yàn)樘岣叱扇怂刭|(zhì)，最直接的受益者是企業(yè)。歐美國家成人教育實(shí)踐不斷證明的一個(gè)道理就是人力資本構(gòu)成公司核心競爭力，越來越多的公司不斷加大教育投資，甚至把人力資本同設(shè)備投資一樣看待，各公司企業(yè)集團(tuán)推行各種員工培訓(xùn)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)員工學(xué)習(xí)的常態(tài)化。在歐盟各國內(nèi)，德國成人教育經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成私人企業(yè)出資占很大比重，除了成人學(xué)員交納的學(xué)費(fèi)以外，各種財(cái)政撥款也起了很大作用。法國的法律規(guī)定，企業(yè)必須把工資總額和資助職業(yè)繼續(xù)教育的經(jīng)費(fèi)相掛鉤，目前來看，企業(yè)拿出用于繼續(xù)職業(yè)教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)不低于工資總額的1．1%，也可以由企業(yè)自己利用此經(jīng)費(fèi)總額作為職工培訓(xùn)項(xiàng)目的支出。我國成人教育政府仍是主要投資者，企業(yè)對(duì)成人教育投資少之甚少，它們認(rèn)為成人教育是政府的事，是教育機(jī)構(gòu)的事，這一觀念與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求不相適應(yīng)。必須擴(kuò)大企業(yè)在成人教育中的投資比重，從而奠定成人教育的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。盡管我國憲法中規(guī)定“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)力量依照法律法規(guī)舉辦各種教育事業(yè)”，《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)行多元投資辦學(xué)，但只是鼓勵(lì)，而沒有強(qiáng)行性法律規(guī)定成人教育資金來源保障問題，成人教育的經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒杀Ｕ稀?/p>

(三)規(guī)范辦學(xué)自主權(quán)，解決成人教育市場混亂的問題

市場機(jī)制的引入，法律規(guī)定多元化辦學(xué)，成人教育自主權(quán)得到擴(kuò)大，但是由此而來的市場混亂也產(chǎn)生了，規(guī)范成人教育自主權(quán)提到了法律規(guī)范的議事日程。規(guī)范辦學(xué)行為，理順招生權(quán)、辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)，從而提高成人教育質(zhì)量。規(guī)范招生權(quán)，規(guī)定成人高校的招生權(quán)及其轉(zhuǎn)移條件，進(jìn)行法律的明確授權(quán)及合同的約定的合法轉(zhuǎn)移，從根本上解決亂招生、欺詐招生問題。規(guī)范計(jì)劃管理，成人招生計(jì)劃，是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)過大量普遍的真實(shí)的調(diào)查，結(jié)合一個(gè)地區(qū)一個(gè)辦學(xué)主體條件確定的，計(jì)劃一經(jīng)確定，就要保證法的嚴(yán)肅性，不能輕易變動(dòng)。規(guī)范招生及章程、規(guī)范合作辦學(xué)成立的條件、程序和權(quán)利義務(wù)。規(guī)范辦學(xué)權(quán)，規(guī)范辦學(xué)權(quán)及轉(zhuǎn)移條件，主辦學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一教學(xué)計(jì)劃、統(tǒng)一大綱、統(tǒng)一師資、統(tǒng)一教材、統(tǒng)一考試閱卷，規(guī)范授課方式，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)授課，實(shí)行教考分離，注重平時(shí)實(shí)踐成績。規(guī)范學(xué)籍管理和證書發(fā)放制度。規(guī)范管理權(quán)，實(shí)行誰批準(zhǔn)誰管理的原則，加大檢查監(jiān)督，經(jīng)評(píng)估條件不具備的給予限制招生和停教整頓，直至撤銷資格。對(duì)權(quán)利義務(wù)履行不力、違法行為給予相應(yīng)的行政處罰。提高教學(xué)質(zhì)量，規(guī)范“三權(quán)”的目的是規(guī)范辦學(xué)秩序，提高教學(xué)質(zhì)量。一是規(guī)范辦學(xué)與就業(yè)的關(guān)系，以聯(lián)合辦學(xué)、協(xié)作辦學(xué)、定向培養(yǎng)等形式最大限度地與用人單位人才市場掛鉤;二是正確處理傳統(tǒng)的函授教育與遠(yuǎn)程教育的關(guān)系，倡導(dǎo)現(xiàn)代化教學(xué);三是規(guī)范質(zhì)量監(jiān)控體系，定期進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。

總之，成人教育制度發(fā)展的趨勢是規(guī)范化、法治化，隨著法治國家的建成，這個(gè)趨勢不但不會(huì)削弱，還會(huì)在未來社會(huì)中表現(xiàn)得愈加明顯［4］。我國正在進(jìn)行社會(huì)主義法治建設(shè)，建立以人為本的現(xiàn)代成人教育制度是其應(yīng)有之義。富強(qiáng)、民主、文明、和諧社會(huì)的建成離不開全體成員素質(zhì)的提高，成人教育肩負(fù)著繼往開來的重任，只有依法有序地推進(jìn)成人教育，才能培養(yǎng)出愛國、敬業(yè)、誠信、友善的勞動(dòng)者，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的偉大中國夢。

［1］蔣莉．建國以來成人教育制度建設(shè)的歷史回顧［J］．成人教育，2009(5):29．

［2］張運(yùn)書，李志遠(yuǎn)．英國成人教育法律體系建構(gòu)及對(duì)我國的啟示［J］．長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):高教研究版，2009(4):117．

［3］高志敏．成人教育研究的反思與前瞻［J］．教育研究，2006(9):60．

［4］李志遠(yuǎn)．歐盟國家成人教育制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒［J］．中國成人教育，2010(17):121．