廣西村民自治地方實(shí)施辦法修訂探析——對(duì)《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》的立法完善思考

陳文瓊

（廣西師范學(xué)院政法學(xué)院 廣西 南寧 530001）

2011年7月-9月廣西進(jìn)行了全區(qū)第六屆村“兩委”換屆選舉工作，為了保證換屆選舉工作的依法有效進(jìn)行，中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)組織部和廣西壯族自治區(qū)民政廳聯(lián)合編訂指導(dǎo)換屆選舉的指導(dǎo)性文本《規(guī)范選舉 和諧換屆——廣西村“兩委”換屆選舉工作手冊(cè)》[1]上下冊(cè)，在進(jìn)行換屆選舉的準(zhǔn)備工作時(shí)，廣西各地都舉行了村“兩委”換屆培訓(xùn)，集中學(xué)習(xí)工作手冊(cè)內(nèi)容。工作手冊(cè)為廣西第六屆村“兩委”換屆選舉工作提供了規(guī)范、合法、合理、和諧的制度性保障，這是廣西基層民主自治在《村組法》修訂后不久作出的基層民主實(shí)踐回應(yīng)。工作手冊(cè)中有關(guān)依法換屆的核心內(nèi)容為第二部分的政策文件，這部分內(nèi)容為換屆工作提供了法律依據(jù)，其中羅列了24項(xiàng)與村“兩委”換屆選舉相關(guān)的政策文件，從法理角度來(lái)看，具有立法意義的法律文件為《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下稱《村組法》）和《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》（以下稱《廣西實(shí)施辦法》），而這兩者具有一脈相承的上位法與下位法的關(guān)系，就上位法《村組法》而言，經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)折性發(fā)展，第一次轉(zhuǎn)折是從1987年制定的試行法到1998年正式制定的《村組法》，第二次轉(zhuǎn)折是2010對(duì)《村組法》的修訂，兩次轉(zhuǎn)折期間都間隔10年左右的時(shí)間，這恰好反映了法律因本身對(duì)社會(huì)發(fā)展無(wú)法超越的滯后性導(dǎo)致的適用期限問(wèn)題，適時(shí)的立法工作能保證法律的社會(huì)適應(yīng)性和可操作性。從法理的層面上講，作為下位法的地方實(shí)施辦法是對(duì)具有抽象性特征的上位法在具體實(shí)施過(guò)程中各種問(wèn)題作出的全面具體的規(guī)定。孟德斯鳩在《論法的精神》中強(qiáng)調(diào)，法律應(yīng)與其適用范圍的地理、氣候、環(huán)境和人文等要素相適應(yīng)，而我國(guó)立法體系中地方實(shí)施辦法授權(quán)性規(guī)定的設(shè)置則在保證法律穩(wěn)定性的同時(shí)，充分考慮地大物博的中國(guó)大地上因不同的地域特色所帶來(lái)的法律適用訴求，為法律的合理適用提供地方語(yǔ)境化的設(shè)計(jì)可能，地方實(shí)施辦法不得與上位法相違背的同時(shí)，以地方性特色來(lái)保障上位法的有效實(shí)施?！稄V西實(shí)施辦法》是在1998年正式制定《村組法》后，于2001年12月1日廣西壯族自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過(guò)，其參照性上位法為1998年《村組法》，而在《村組法》經(jīng)歷2010年的修訂后，《廣西實(shí)施辦法》也面臨地方立法完善的思考，2011年的廣西村“兩委”換屆選舉，在對(duì)照適用修訂后的《村組法》和《廣西實(shí)施辦法》后，在農(nóng)村基層自治組織選舉實(shí)踐中，《廣西實(shí)施辦法》依然具有其地方生命力的同時(shí)，也表現(xiàn)出與修訂后上位法的不一致之處，以及在廣西農(nóng)村基層自治組織運(yùn)行過(guò)程中表現(xiàn)出的操作性不強(qiáng)弊端，為了提高《廣西實(shí)施辦法》的地方立法生命力，有必要立足廣西農(nóng)村基層自治實(shí)踐，參照2010年《村組法》對(duì)其進(jìn)行地方立法的完善思考。

一、2010年《村組法》的修訂特色

（一）框架結(jié)構(gòu)體現(xiàn)村民自治制度特色

1998年《村組法》沒(méi)有總則和分章式的結(jié)構(gòu)安排，只是籠統(tǒng)地條款式結(jié)構(gòu)，修訂后的2010年《村組法》在結(jié)構(gòu)安排上，遵循“四個(gè)民主”的脈絡(luò)，設(shè)置六章，內(nèi)容分別為：總則、村民委員會(huì)的組成和職責(zé)、村民委員會(huì)的選舉、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議、民主管理和民主監(jiān)督、附則。民政部部長(zhǎng)李學(xué)舉在2009年12月22日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上做了關(guān)于《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（修訂草案）》的說(shuō)明，其中明確指出修訂草案的框架結(jié)構(gòu)，是“在總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為順序”，“這樣使村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)更加一目了然”[2](P196)

（二）民主選舉和罷免體現(xiàn)程序化、規(guī)范化

民主選舉是“四大民主”式村民自治制度的基礎(chǔ)，是實(shí)行村民自治的重要環(huán)節(jié)，2010年《村組法》在近十年來(lái)村民自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，主要在以下幾個(gè)方面完善了村民委員會(huì)的選舉和罷免程序。

1.進(jìn)一步完善了民主選舉的主持機(jī)構(gòu)——村民選舉委員會(huì)的組成和推選程序。明確了村民選舉委員會(huì)由主任和委員組成，并明確村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議作為其推選主體和形式，凸顯了多樣化的“民主推選”特點(diǎn)。另外，為了保證民主選舉的公正性，還專條規(guī)定了村民委員會(huì)成員被提名為村民委員會(huì)成員候選人后，應(yīng)當(dāng)退出村民選舉委員會(huì)的“規(guī)避條款”。同時(shí)為了保證村民委員會(huì)選舉的順利進(jìn)行，還專門針對(duì)因村民選舉委員會(huì)成員“退出”或“其他原因出缺”的情況，規(guī)定了缺額的“按照原推選結(jié)果依次遞補(bǔ)”或“另行推選”的補(bǔ)缺規(guī)定。但不足的是，沒(méi)有明確“其他原因出缺”的具體情形，特別是沒(méi)有規(guī)定其中可能產(chǎn)生的因村民選舉委員會(huì)成員不履行職責(zé)或?qū)嵤┢渌`反法律規(guī)定而被選舉主體罷免的具體程序要求。

2.增加了選民登記的內(nèi)容并進(jìn)一步明確“村民”的范疇。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度的改革和農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外流導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)人員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，“村民”的界定關(guān)系到村民自治制度在農(nóng)村社會(huì)的正常運(yùn)行秩序。因此，2010年《村組法》從三個(gè)方面細(xì)化了“村民”的范疇，明確了村莊利益關(guān)聯(lián)著的自治身份，并以登記的方式明確選民名單，以避免因農(nóng)村人員流動(dòng)而帶來(lái)的選民情況混亂帶來(lái)的不利選舉因素產(chǎn)生。在此基礎(chǔ)上，還規(guī)定了選民登記中的公布和申訴程序，以保障選民登記程序的合理性。

3.明確候選人的條件，將履職演說(shuō)作為選舉的必經(jīng)程序，并細(xì)化選舉程序和規(guī)范委托投票環(huán)節(jié)。村民委員會(huì)作為村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其人員應(yīng)當(dāng)具備一定的知識(shí)和辦事能力，對(duì)候選人“德”、“才”、“能”條件的設(shè)定有利于選舉出能真正辦實(shí)事的村干部。對(duì)“履職演說(shuō)”的設(shè)定在增加選舉平等性的同時(shí)，有利于村民了解候選人并選出自己信任的村干部，提高當(dāng)選村干部在村民中的威信以及社區(qū)服務(wù)責(zé)任感。著重選舉程序的規(guī)范化，規(guī)定有效選舉投票額和當(dāng)選所獲選票的最低額要求，另行選舉的相關(guān)規(guī)定，以及投票、計(jì)票、結(jié)果公布的方式和秘密寫票處的強(qiáng)制設(shè)置規(guī)定。其中，特別增加了委托投票的相關(guān)法律規(guī)定，規(guī)定書面的正式委托方式和受委托人必須為近親屬的限制條件，適應(yīng)了目前農(nóng)村外出務(wù)工人員多的鄉(xiāng)村生活現(xiàn)狀，有利于保障外出務(wù)工人員的村莊治理權(quán)利，規(guī)范選舉秩序，對(duì)于委托選票的公示設(shè)定，可以提高委托投票的透明度，防止濫用。

4.進(jìn)一步完善罷免程序，增加補(bǔ)選和工作移交程序的相關(guān)規(guī)定。明確罷免提出主體中村民代表的聯(lián)名效力，并統(tǒng)一罷免和選舉的參加人數(shù)以及通過(guò)票數(shù)的規(guī)定，避免了過(guò)去罷免比選舉要求高的不平等情況。明確規(guī)定村委會(huì)成員出缺后的補(bǔ)選程序應(yīng)當(dāng)參照選舉程序進(jìn)行，防止補(bǔ)選時(shí)的混亂，并專條規(guī)定了新舊班子交接工作的期限和監(jiān)督主體，以保證村委會(huì)的正常新舊交替。

2010年《村組法》雖然對(duì)民主選舉進(jìn)行了程序化、規(guī)范化的設(shè)計(jì)，但其中仍存在一些實(shí)踐中難以解決的問(wèn)題，比如委托投票受委托限額的規(guī)定，賄選管轄部門過(guò)多、職責(zé)不明，主持罷免的主體不明等。但是，法律專條賦予了“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”制定具體選舉辦法的權(quán)力，讓《村組法》具有了地方適用性的立法保障。

（三）民主決策體現(xiàn)了集體化特色

民主決策是村民自治制度運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)，其表現(xiàn)形式為民主議事，是村民行使民主權(quán)利、維護(hù)自身利益的重要制度，2010年《村組法》主要從以下三個(gè)方面完善了民主議事制度。

1.進(jìn)一步充實(shí)了村民會(huì)議決定的事項(xiàng)。從原來(lái)的八項(xiàng)增加為九項(xiàng)，刪除了農(nóng)村稅費(fèi)改革后不適合當(dāng)前實(shí)際的“鄉(xiāng)統(tǒng)籌收繳”的項(xiàng)目，增加對(duì)“征地補(bǔ)償款”的分配和“集體財(cái)產(chǎn)”的處分項(xiàng)目，并?？钜?guī)定了村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)。同時(shí)還增加了“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約”的自治權(quán)力。

2.完善了村民代表會(huì)議的組成和議事程序。村民會(huì)議雖然能保證全體村民的自治參與權(quán)利，但由于農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，村民會(huì)議的召開(kāi)就成為目前村民自治中的一大難題，村民自治運(yùn)行機(jī)制容易因村民會(huì)議無(wú)法召開(kāi)而陷入癱瘓，為了保證制度運(yùn)行效能，使村中的重大事項(xiàng)能夠得到及時(shí)決策，修訂后的《村組法》規(guī)定了村民代表會(huì)議的組成、推選和召集、議事程序。明確了村民代表會(huì)議作為村民會(huì)議的授權(quán)性機(jī)構(gòu)在村民自治中的法律地位。

3.增加了村民小組會(huì)議制度。規(guī)定了村民小組會(huì)議召開(kāi)的人數(shù)要求、所做決定的生效人數(shù)要求、村民小組長(zhǎng)的推選和村民小組會(huì)議的議事范疇。村民小組內(nèi)容的增設(shè)適應(yīng)了目前農(nóng)村社會(huì)文化從傳統(tǒng)化向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，“熟人社會(huì)”已經(jīng)從一個(gè)行政村縮小到“自然村”的范疇，由于地域環(huán)境的影響，很多“自然村”之間相距很遠(yuǎn)，再者由于農(nóng)村人員的流動(dòng)性加大，導(dǎo)致村民之間的“陌生化”，“集體”的含義則被“縮小”為一個(gè)以生產(chǎn)和地域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)的“村民小組”，“村民小組會(huì)議”則具有了處理與小組公共利益相關(guān)的法定權(quán)力，有利于保障本村民小組村民的合法利益。

（四）民主管理和民主監(jiān)督的公開(kāi)化特色

民主管理和民主監(jiān)督是村民自治制度運(yùn)行體系中的保障機(jī)制，“公開(kāi)化”的制度設(shè)計(jì)有利于提高村民自治制度運(yùn)行中的透明度，保障村民的知情權(quán)與參與權(quán)。

1.進(jìn)一步完善應(yīng)當(dāng)進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)的相關(guān)事項(xiàng)規(guī)定。明確與村民利益相關(guān)的應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)的具體事項(xiàng)，并規(guī)定不同事項(xiàng)應(yīng)公布的時(shí)間。

2.增加了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，讓村務(wù)監(jiān)督制度化、常態(tài)化。明確村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、成員構(gòu)成條件和推選方式以及規(guī)避要求，以立法的形式確定村務(wù)監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)化、制度化。

3.增加民主評(píng)議的內(nèi)容。明確須進(jìn)行民主評(píng)議的對(duì)象，規(guī)定民主評(píng)議的時(shí)間、主持機(jī)構(gòu)，并對(duì)村民委員會(huì)成員被評(píng)議不稱職的處理做了規(guī)定。

4.增加了村務(wù)檔案制度。保證了村務(wù)管理的規(guī)范化、公開(kāi)化。

5.增加了村民委員會(huì)成員任期和離任審計(jì)制度，并明確了任期和離任審計(jì)包括的具體事項(xiàng)、負(fù)責(zé)組織審計(jì)的部門和結(jié)果公布的時(shí)間。但存在的問(wèn)題是有權(quán)力負(fù)責(zé)審計(jì)的部門太多，容易產(chǎn)生管理部門不清的問(wèn)題。

6.增加了村民對(duì)因村委會(huì)決定受到侵害的撤銷訴訟權(quán)利。

7.增加了人民政府委托村委會(huì)開(kāi)展工作的經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定，以及村委會(huì)辦理本村公共事務(wù)所需經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和支持性保障規(guī)定。

二、《廣西實(shí)施辦法》的地方立法完善思考

《廣西實(shí)施辦法》作為村民自治法律制度體系的一部分，其制定時(shí)參照的上位法為1998年《村組法》，在上位法進(jìn)行修訂后，廣西也應(yīng)當(dāng)修訂與新上位法相一致、適合本地區(qū)實(shí)際的地方實(shí)施辦法，細(xì)化和補(bǔ)充《村組法》的相關(guān)規(guī)定，保障有關(guān)規(guī)定的具體實(shí)施落到實(shí)處。地方實(shí)施辦法修訂之初，必須明確地方實(shí)施辦法的修訂原則，即“不抵觸”、“有特色”原則。本節(jié)即以兩大立法原則為理論基礎(chǔ)，以2010年《村組法》和現(xiàn)行《廣西實(shí)施辦法》為分析對(duì)象，考察如何修訂完善《廣西實(shí)施辦法》。

（一）“與上位法不抵觸”的修訂原則

2010年《村組法》第四十條明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法。”[2](P191)這一授權(quán)性條款為地方制定村民自治相關(guān)領(lǐng)域的地方立法提供了法律依據(jù)，也成為村民自治法律制度體系的一個(gè)重要組成部分。為保證法律體系的統(tǒng)一、完整，堅(jiān)持地方實(shí)施辦法與《村組法》的“不抵觸”則是重要的立法原則。然而，2001年通過(guò)的《廣西實(shí)施辦法》與現(xiàn)行《村組法》則存在一些不一致之處，需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行修訂。

1.結(jié)構(gòu)安排上需重新調(diào)整。《廣西實(shí)施辦法》為了內(nèi)容清晰和結(jié)構(gòu)安排上的邏輯性，進(jìn)行了分章式的結(jié)構(gòu)安排，共八章，對(duì)1998年《村組法》內(nèi)容進(jìn)行了分章歸納，第一章總則，第二章村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，第三章村民委員會(huì)和村民小組，第四章村民委員會(huì)選舉，第五章辭職、罷免與補(bǔ)選，第六章村務(wù)管理，第七章法律責(zé)任，第八章附則。在總則的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)、民主選舉及任免程序、民主管理和法律責(zé)任為脈絡(luò)組織文本結(jié)構(gòu)，較之1998年《村組法》，具有內(nèi)容清晰，更易指導(dǎo)操作的特色。然而，修訂后的《村組法》在結(jié)構(gòu)安排上，遵循“四個(gè)民主”的脈絡(luò)。因此，《廣西實(shí)施辦法》的立法完善需要建構(gòu)在修訂后《村組法》的基礎(chǔ)上，首先從結(jié)構(gòu)安排上進(jìn)行以“四大民主”為主線、適宜地方自治經(jīng)驗(yàn)的邏輯重構(gòu)，以上位法為立法依據(jù)，重點(diǎn)服務(wù)于廣西地方村民自治實(shí)際，使得新實(shí)施辦法各個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)更具特色性、可操作性，更符合廣西村民自治經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐需求。

2.村民會(huì)議、村民代表會(huì)議提議召集的人數(shù)和村民小組會(huì)議參加人員的規(guī)定不同。2010年《村組法》規(guī)定：“有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議”[2](P189)、“有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會(huì)議”[2](P188)、“召開(kāi)村民小組會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加”[2](P188、189)?！稄V西實(shí)施辦法》則規(guī)定：“有十分之一的村民或者二分之一的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)召集村民會(huì)議”[3](P73)、“有三分之一的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)召集村民代表會(huì)議”[3](P75)、“村民小組會(huì)議應(yīng)當(dāng)有本村民小組有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)參加”[3](P78)。由此可見(jiàn)，《村組法》在村民會(huì)議和村民代表會(huì)議在召集上對(duì)村民代表提議的人數(shù)規(guī)定比《廣西實(shí)施辦法》要低，除了有“不抵觸”原則的考慮外，筆者認(rèn)為實(shí)施辦法修訂時(shí)應(yīng)減少村民代表提議人數(shù)規(guī)定的主要原因在于，由于村民代表是村民依規(guī)定選舉出來(lái)的自己利益的代表者，一定的代表人數(shù)足以代表大多數(shù)村民的利益訴求，過(guò)高的會(huì)議召開(kāi)提議人數(shù)門檻會(huì)增加會(huì)議召開(kāi)的難度，不利于維護(hù)村民的利益。村民小組隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，已成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)聯(lián)合體，“三分之二”的十八歲以上村民參與能保證村民小組大對(duì)數(shù)村民的公共利益，增加“三分之二以上的戶的代表參加”，適應(yīng)了當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)外出務(wù)工者多，考慮以戶為代表既滿足了普遍代表性的同時(shí)，也有利于村民小組公共事務(wù)決策機(jī)制的運(yùn)行。

3.村民委員會(huì)選舉上有關(guān)選民名單異議提出時(shí)間及申訴處理時(shí)間的規(guī)定不一致?！洞褰M法》規(guī)定：“對(duì)登記參加選舉的村民名單有異議的，應(yīng)當(dāng)自名單公布之日起五日內(nèi)向村民選舉委員會(huì)申訴，村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起三日內(nèi)作出處理決定，并公布處理結(jié)果?！?《廣西實(shí)施辦法》則規(guī)定：“村民如果對(duì)選民名單有不同意見(jiàn)，可以在選舉日的7日前，向村民選舉委員會(huì)提出。村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在選舉日的3日前，依法作出答復(fù)或者補(bǔ)正?！盵3](P82)兩者在作出申訴和處理行為的時(shí)間參照點(diǎn)上不同，前者以“名單公布和受到申訴之日”為時(shí)間點(diǎn)，后者則以“選舉日”為時(shí)間點(diǎn)，而在時(shí)間點(diǎn)的規(guī)定上前者更具科學(xué)性和可操作性，更能以行為的發(fā)生為起點(diǎn)及時(shí)解決問(wèn)題，后者對(duì)時(shí)間點(diǎn)的選擇則使得登記選舉名單的糾紛因選舉日的可變性而無(wú)法及時(shí)解決，阻礙選舉工作的順利進(jìn)行，也因而可能帶來(lái)“選舉日”的不確定性。

以上就是從“不抵觸”的原則出發(fā)，尋找兩者的不一致之處，以此期望在《廣西實(shí)施辦法》的修訂過(guò)程中進(jìn)行完善，保證村民自治法律制度體系的一體化。

（二）“有特色可操作”的修訂原則

實(shí)施辦法就授權(quán)原意而言則是對(duì)法律實(shí)施過(guò)程中的各種問(wèn)題作出適合地方實(shí)際的具有地方特色的比較全面、具體的規(guī)定?！洞褰M法》的明確地方立法授權(quán)，反映了因村民自治制度運(yùn)行的地方化差異帶來(lái)的立法困境，地方實(shí)施辦法則應(yīng)結(jié)合地方村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以特色性立法來(lái)實(shí)現(xiàn)法律的可操作生命力，保障地方村民自治制度的有效運(yùn)行。以下即以“四大民主”為分析脈絡(luò)闡述《廣西實(shí)施辦法》的特色立法修訂問(wèn)題。

1.民主選舉應(yīng)細(xì)化程序，保證規(guī)范、和諧

首先，廣西作為少數(shù)民族自治區(qū)，必須在民主選舉的環(huán)節(jié)體現(xiàn)民族區(qū)域自治特色，以保證村民自治制度與民族區(qū)域自治制度的兩大自治結(jié)合。

《廣西實(shí)施辦法》中原有的村委會(huì)成員應(yīng)考慮“人數(shù)較少的民族的成員”和成員分布應(yīng)考慮“自然村（屯）狀況”的規(guī)定應(yīng)保留完善，其充分體現(xiàn)了廣西的少數(shù)民族多元化構(gòu)成和行政村地域分散特色。筆者在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)，在一些民族構(gòu)成較復(fù)雜的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在指導(dǎo)村委會(huì)選舉時(shí)會(huì)有意識(shí)地兼顧人數(shù)較少的民族的成員和均勻分布各自然村（屯）的村委會(huì)席位，他們說(shuō)這樣做的主要目的是有利于維護(hù)村莊內(nèi)的民族團(tuán)結(jié)和便于村莊內(nèi)事務(wù)的解決，因?yàn)槊褡迮c地域化自然村落仍然是農(nóng)村社會(huì)的“情感認(rèn)同單位”。實(shí)踐證明，村民們大都會(huì)以民族、自然村落等“情感認(rèn)同單位”為基礎(chǔ)選舉自己認(rèn)為可靠的“代言人”擔(dān)任村干部。但《村組法》和《廣西實(shí)施辦法》目前都只對(duì)此做了原則性的規(guī)定，在實(shí)際操作過(guò)程中并沒(méi)有具體的操作程序規(guī)定，比如規(guī)定在提名候選人時(shí)對(duì)以上兩類成員的提名規(guī)定，正式選舉時(shí)對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容的專門說(shuō)明，選舉結(jié)果沒(méi)有以上兩類人員獲選后的相關(guān)舉措等。然而，這樣的特殊照顧是否符合村民自治的精神？是否會(huì)因?yàn)檫@樣的規(guī)定而選出不符合當(dāng)選條件的村干部？

其次，進(jìn)一步完善村民選舉委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定?！稄V西實(shí)施辦法》已對(duì)村民選舉委員會(huì)的性質(zhì)、職責(zé)、組成，成員條件、規(guī)避條件和推選主體、備案要求、逾期為完成選舉時(shí)新一屆選舉委員會(huì)的產(chǎn)生等都作出了詳細(xì)具體的規(guī)定，但仍有需要進(jìn)一步完善的地方。如：只規(guī)定了“村民選舉委員會(huì)成員，若被提名為村民委員會(huì)的正式候選人，應(yīng)當(dāng)辭去村民選舉委員會(huì)職務(wù)，不得再擔(dān)任村民選舉委員會(huì)的成員?！盵3](P80)如果村民選舉委員會(huì)成員的配偶或直系親屬被提名為正式候選人，是否應(yīng)當(dāng)辭去成員職務(wù)？如村民選舉委員會(huì)成員有違法或違規(guī)行為如何處理？村民是否有提出罷免權(quán)？村民選舉委員會(huì)成員被罷免或因其他原因辭職后如何補(bǔ)充選舉？

再次，進(jìn)一步完善選舉和罷免的具體操作細(xì)節(jié)?！稄V西實(shí)施辦法》對(duì)1998年《村組法》在選舉環(huán)節(jié)進(jìn)行了專章詳細(xì)具體的規(guī)定，使得選舉工作的各項(xiàng)細(xì)節(jié)更具體，為地方的選舉工作提供了更清楚便于操作的指導(dǎo)。但其中也存在需要改進(jìn)的一些問(wèn)題。比如，對(duì)正式候選人的公布問(wèn)題，應(yīng)明確規(guī)定公布的方式是張榜公布還是選舉大會(huì)時(shí)進(jìn)行競(jìng)選演說(shuō)，并明確張榜公布時(shí)應(yīng)有附照片的具體情況介紹以及競(jìng)職宣言等內(nèi)容；對(duì)選舉會(huì)場(chǎng)的布置要求，應(yīng)設(shè)置驗(yàn)證發(fā)票處、秘密寫票處、代筆處、投票處等硬件設(shè)施，由于廣西一部分農(nóng)村地處山區(qū)，交通條件很不便利，為了保證選舉工作的有效進(jìn)行，應(yīng)明確分會(huì)場(chǎng)的秩序規(guī)范；并明確可以設(shè)置流動(dòng)票箱的條件，以及流動(dòng)票箱投票時(shí)應(yīng)同時(shí)向選民附上正式候選人附有照片的基本情況介紹等。

對(duì)于辭職、罷免與補(bǔ)選，《廣西實(shí)施辦法》也專章進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但對(duì)需要表決罷免事宜中“（一）被依法追究刑事責(zé)任的”的規(guī)定是否可修訂為自行終止職務(wù)的條件，不需要再啟動(dòng)罷免表決程序，并進(jìn)一步增加影響村委會(huì)工作的其他罷免事項(xiàng)；另外對(duì)罷免受理主體——村民委員會(huì)的規(guī)定是否也有自己罷免自己的難以執(zhí)行可能？是否考慮設(shè)立專門的村民會(huì)議機(jī)構(gòu)或重新選舉產(chǎn)生罷免機(jī)構(gòu)？再者對(duì)罷免到會(huì)人員的規(guī)定也不明確。

2.民主決策應(yīng)規(guī)范主體權(quán)利保證村民自治的實(shí)際運(yùn)行

民主決策的主體在村民自治制度中的表現(xiàn)為村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，《廣西實(shí)施辦法》第二章專章對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定。

首先，對(duì)于村民會(huì)議的規(guī)定具有地方的特色是對(duì)“人口較多或者居住分散的，村民會(huì)議可以分片召開(kāi)”的規(guī)定，但應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定分片召開(kāi)的召集主體、分片區(qū)參加的人數(shù)和決議通過(guò)人數(shù)的規(guī)定。

其次，對(duì)村民代表會(huì)議的規(guī)定尤其重要，因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工者居多，村莊日常事務(wù)的決定和處理大多依靠村民代表來(lái)進(jìn)行，因此有必要細(xì)化村民代表的有關(guān)規(guī)定?！稄V西實(shí)施辦法》規(guī)定了村民代表會(huì)議的職責(zé)、組成、選舉、會(huì)議召開(kāi)等內(nèi)容，但筆者認(rèn)為，為了保障村民代表會(huì)議的“普遍代表性”，除了《村組法》規(guī)定的“村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的五分之四以上，婦女代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上。”[2](P188)還應(yīng)參照《廣西實(shí)施辦法》中對(duì)村委會(huì)成員考慮“人數(shù)較少的民族的成員”和成員分布應(yīng)考慮“自然村（屯）狀況”的立法特色，同樣適用于村民代表的人員組成規(guī)定。

再次，村民代表會(huì)議職能的實(shí)現(xiàn)必須通過(guò)全體村民代表的努力，因此，有必要增加村民代表權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，規(guī)定村民代表有提議召開(kāi)村民代表會(huì)議的權(quán)利；村民代表參加村民代表會(huì)議，應(yīng)享受一定的務(wù)工補(bǔ)貼；村民代表有義務(wù)按時(shí)參加村民代表會(huì)議，正確反映其所代表村民的意見(jiàn)和建議，但因故不能參加村民代表會(huì)議的代表應(yīng)履行請(qǐng)假義務(wù)，無(wú)故不參加會(huì)議三次以上者，經(jīng)村民代表會(huì)議討論撤銷其代表資格。

最后，明確提交議案的義務(wù)。村民或村民代表提議召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的，應(yīng)提交書面提議和議案。

3.民主管理和民主監(jiān)督應(yīng)明確方式保證村民自治落到實(shí)處

首先，村民小組長(zhǎng)是村務(wù)管理中的主要實(shí)施主體，筆者通過(guò)對(duì)廣西部分地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，百色市已試行“屯事聯(lián)里”的基層組織制度，賦予村民小組協(xié)商決定和解決本小組公共事務(wù)的職權(quán)。因此，應(yīng)明確村民小組的職權(quán)范圍，對(duì)與本村民小組村民利益相關(guān)且不違反村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議的事項(xiàng)有決定權(quán)。在具體規(guī)范村民小組長(zhǎng)選舉的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定村民小組長(zhǎng)的罷免和報(bào)酬規(guī)定，因?yàn)楝F(xiàn)在大多數(shù)村民小組長(zhǎng)只有義務(wù)沒(méi)有報(bào)酬，有報(bào)酬的也基本偏低，應(yīng)通過(guò)地方立法明確規(guī)定村民小組長(zhǎng)的報(bào)酬問(wèn)題，以提高村民小組長(zhǎng)的工作積極性。

其次，目前《廣西實(shí)施辦法》已對(duì)村務(wù)公開(kāi)和村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組等問(wèn)題作出了相關(guān)規(guī)定，具體村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容2010年《村組法》已有詳細(xì)規(guī)定，在此應(yīng)明確村務(wù)公開(kāi)的具體形式，建立村務(wù)公開(kāi)檔案以及檔案的內(nèi)容和保存期限等。對(duì)村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組雖然規(guī)定了具體的選舉、罷免和職責(zé)內(nèi)容，但對(duì)村務(wù)公開(kāi)小組成員的條件包括規(guī)避條件沒(méi)有明確規(guī)定。

4.專章設(shè)定法律責(zé)任體現(xiàn)的地方立法特色，但對(duì)法律責(zé)任追究主體的規(guī)定不明確或不合適。比如選舉的依法處理由有關(guān)主管部門進(jìn)行；違法選舉的追究機(jī)關(guān)是有關(guān)機(jī)關(guān)；村務(wù)公開(kāi)違法行為的追究機(jī)關(guān)是有關(guān)部門，這些都會(huì)產(chǎn)生責(zé)任追究主體不明確，易于導(dǎo)致無(wú)人管轄或互相推諉的情況。另外，沒(méi)有明確村民作為追訴主體的地位，將主要的追究權(quán)利賦予了人民政府及其相關(guān)部門，這就使受害主體和責(zé)任追究主體出現(xiàn)了錯(cuò)位，村民應(yīng)在法律上成為責(zé)任追究主體，對(duì)濫用職權(quán)的村干部或損害村民利益的行為享有起訴權(quán)，并確立村民在行使監(jiān)督權(quán)過(guò)程中的訴訟主體地位。

［1］中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)組織部、廣西壯族自治區(qū)民政廳編.規(guī)范選舉和諧換屆——廣西村“兩委”換屆選舉工作手冊(cè)［M］.廣西人民出版社，2011.

［2］李飛主編.中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法釋義［M］.法律出版社.

［3］中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)組織部、廣西壯族自治區(qū)民政廳編.規(guī)范選舉和諧換屆——廣西村“兩委”換屆選舉工作手冊(cè)（上）［M］.廣西人民出版社，2011：73.