廣西村民自治地方實施辦法修訂探析——對《廣西壯族自治區(qū)實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》的立法完善思考

陳文瓊

（廣西師范學(xué)院政法學(xué)院 廣西 南寧 530001）

2011年7月-9月廣西進行了全區(qū)第六屆村“兩委”換屆選舉工作，為了保證換屆選舉工作的依法有效進行，中共廣西壯族自治區(qū)委員會組織部和廣西壯族自治區(qū)民政廳聯(lián)合編訂指導(dǎo)換屆選舉的指導(dǎo)性文本《規(guī)范選舉 和諧換屆——廣西村“兩委”換屆選舉工作手冊》[1]上下冊，在進行換屆選舉的準(zhǔn)備工作時，廣西各地都舉行了村“兩委”換屆培訓(xùn)，集中學(xué)習(xí)工作手冊內(nèi)容。工作手冊為廣西第六屆村“兩委”換屆選舉工作提供了規(guī)范、合法、合理、和諧的制度性保障，這是廣西基層民主自治在《村組法》修訂后不久作出的基層民主實踐回應(yīng)。工作手冊中有關(guān)依法換屆的核心內(nèi)容為第二部分的政策文件，這部分內(nèi)容為換屆工作提供了法律依據(jù)，其中羅列了24項與村“兩委”換屆選舉相關(guān)的政策文件，從法理角度來看，具有立法意義的法律文件為《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下稱《村組法》）和《廣西壯族自治區(qū)實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》（以下稱《廣西實施辦法》），而這兩者具有一脈相承的上位法與下位法的關(guān)系，就上位法《村組法》而言，經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)折性發(fā)展，第一次轉(zhuǎn)折是從1987年制定的試行法到1998年正式制定的《村組法》，第二次轉(zhuǎn)折是2010對《村組法》的修訂，兩次轉(zhuǎn)折期間都間隔10年左右的時間，這恰好反映了法律因本身對社會發(fā)展無法超越的滯后性導(dǎo)致的適用期限問題，適時的立法工作能保證法律的社會適應(yīng)性和可操作性。從法理的層面上講，作為下位法的地方實施辦法是對具有抽象性特征的上位法在具體實施過程中各種問題作出的全面具體的規(guī)定。孟德斯鳩在《論法的精神》中強調(diào)，法律應(yīng)與其適用范圍的地理、氣候、環(huán)境和人文等要素相適應(yīng)，而我國立法體系中地方實施辦法授權(quán)性規(guī)定的設(shè)置則在保證法律穩(wěn)定性的同時，充分考慮地大物博的中國大地上因不同的地域特色所帶來的法律適用訴求，為法律的合理適用提供地方語境化的設(shè)計可能，地方實施辦法不得與上位法相違背的同時，以地方性特色來保障上位法的有效實施?！稄V西實施辦法》是在1998年正式制定《村組法》后，于2001年12月1日廣西壯族自治區(qū)第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過，其參照性上位法為1998年《村組法》，而在《村組法》經(jīng)歷2010年的修訂后，《廣西實施辦法》也面臨地方立法完善的思考，2011年的廣西村“兩委”換屆選舉，在對照適用修訂后的《村組法》和《廣西實施辦法》后，在農(nóng)村基層自治組織選舉實踐中，《廣西實施辦法》依然具有其地方生命力的同時，也表現(xiàn)出與修訂后上位法的不一致之處，以及在廣西農(nóng)村基層自治組織運行過程中表現(xiàn)出的操作性不強弊端，為了提高《廣西實施辦法》的地方立法生命力，有必要立足廣西農(nóng)村基層自治實踐，參照2010年《村組法》對其進行地方立法的完善思考。

一、2010年《村組法》的修訂特色

（一）框架結(jié)構(gòu)體現(xiàn)村民自治制度特色

1998年《村組法》沒有總則和分章式的結(jié)構(gòu)安排，只是籠統(tǒng)地條款式結(jié)構(gòu)，修訂后的2010年《村組法》在結(jié)構(gòu)安排上，遵循“四個民主”的脈絡(luò)，設(shè)置六章，內(nèi)容分別為：總則、村民委員會的組成和職責(zé)、村民委員會的選舉、村民會議和村民代表會議、民主管理和民主監(jiān)督、附則。民政部部長李學(xué)舉在2009年12月22日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上做了關(guān)于《中華人民共和國村民委員會組織法（修訂草案）》的說明，其中明確指出修訂草案的框架結(jié)構(gòu)，是“在總結(jié)地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為順序”，“這樣使村民自治各個環(huán)節(jié)的制度設(shè)計更加一目了然”[2](P196)

（二）民主選舉和罷免體現(xiàn)程序化、規(guī)范化

民主選舉是“四大民主”式村民自治制度的基礎(chǔ)，是實行村民自治的重要環(huán)節(jié)，2010年《村組法》在近十年來村民自治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，主要在以下幾個方面完善了村民委員會的選舉和罷免程序。

1.進一步完善了民主選舉的主持機構(gòu)——村民選舉委員會的組成和推選程序。明確了村民選舉委員會由主任和委員組成，并明確村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議作為其推選主體和形式，凸顯了多樣化的“民主推選”特點。另外，為了保證民主選舉的公正性，還專條規(guī)定了村民委員會成員被提名為村民委員會成員候選人后，應(yīng)當(dāng)退出村民選舉委員會的“規(guī)避條款”。同時為了保證村民委員會選舉的順利進行，還專門針對因村民選舉委員會成員“退出”或“其他原因出缺”的情況，規(guī)定了缺額的“按照原推選結(jié)果依次遞補”或“另行推選”的補缺規(guī)定。但不足的是，沒有明確“其他原因出缺”的具體情形，特別是沒有規(guī)定其中可能產(chǎn)生的因村民選舉委員會成員不履行職責(zé)或?qū)嵤┢渌`反法律規(guī)定而被選舉主體罷免的具體程序要求。

2.增加了選民登記的內(nèi)容并進一步明確“村民”的范疇。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度的改革和農(nóng)村勞動力的大量外流導(dǎo)致農(nóng)村社會人員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，“村民”的界定關(guān)系到村民自治制度在農(nóng)村社會的正常運行秩序。因此，2010年《村組法》從三個方面細化了“村民”的范疇，明確了村莊利益關(guān)聯(lián)著的自治身份，并以登記的方式明確選民名單，以避免因農(nóng)村人員流動而帶來的選民情況混亂帶來的不利選舉因素產(chǎn)生。在此基礎(chǔ)上，還規(guī)定了選民登記中的公布和申訴程序，以保障選民登記程序的合理性。

3.明確候選人的條件，將履職演說作為選舉的必經(jīng)程序，并細化選舉程序和規(guī)范委托投票環(huán)節(jié)。村民委員會作為村民自治的執(zhí)行機構(gòu)，其人員應(yīng)當(dāng)具備一定的知識和辦事能力，對候選人“德”、“才”、“能”條件的設(shè)定有利于選舉出能真正辦實事的村干部。對“履職演說”的設(shè)定在增加選舉平等性的同時，有利于村民了解候選人并選出自己信任的村干部，提高當(dāng)選村干部在村民中的威信以及社區(qū)服務(wù)責(zé)任感。著重選舉程序的規(guī)范化，規(guī)定有效選舉投票額和當(dāng)選所獲選票的最低額要求，另行選舉的相關(guān)規(guī)定，以及投票、計票、結(jié)果公布的方式和秘密寫票處的強制設(shè)置規(guī)定。其中，特別增加了委托投票的相關(guān)法律規(guī)定，規(guī)定書面的正式委托方式和受委托人必須為近親屬的限制條件，適應(yīng)了目前農(nóng)村外出務(wù)工人員多的鄉(xiāng)村生活現(xiàn)狀，有利于保障外出務(wù)工人員的村莊治理權(quán)利，規(guī)范選舉秩序，對于委托選票的公示設(shè)定，可以提高委托投票的透明度，防止濫用。

4.進一步完善罷免程序，增加補選和工作移交程序的相關(guān)規(guī)定。明確罷免提出主體中村民代表的聯(lián)名效力，并統(tǒng)一罷免和選舉的參加人數(shù)以及通過票數(shù)的規(guī)定，避免了過去罷免比選舉要求高的不平等情況。明確規(guī)定村委會成員出缺后的補選程序應(yīng)當(dāng)參照選舉程序進行，防止補選時的混亂，并專條規(guī)定了新舊班子交接工作的期限和監(jiān)督主體，以保證村委會的正常新舊交替。

2010年《村組法》雖然對民主選舉進行了程序化、規(guī)范化的設(shè)計，但其中仍存在一些實踐中難以解決的問題，比如委托投票受委托限額的規(guī)定，賄選管轄部門過多、職責(zé)不明，主持罷免的主體不明等。但是，法律專條賦予了“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會”制定具體選舉辦法的權(quán)力，讓《村組法》具有了地方適用性的立法保障。

（三）民主決策體現(xiàn)了集體化特色

民主決策是村民自治制度運行的核心環(huán)節(jié)，其表現(xiàn)形式為民主議事，是村民行使民主權(quán)利、維護自身利益的重要制度，2010年《村組法》主要從以下三個方面完善了民主議事制度。

1.進一步充實了村民會議決定的事項。從原來的八項增加為九項，刪除了農(nóng)村稅費改革后不適合當(dāng)前實際的“鄉(xiāng)統(tǒng)籌收繳”的項目，增加對“征地補償款”的分配和“集體財產(chǎn)”的處分項目，并?？钜?guī)定了村民會議可以授權(quán)村民代表會議討論決定的事項。同時還增加了“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約”的自治權(quán)力。

2.完善了村民代表會議的組成和議事程序。村民會議雖然能保證全體村民的自治參與權(quán)利，但由于農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，村民會議的召開就成為目前村民自治中的一大難題，村民自治運行機制容易因村民會議無法召開而陷入癱瘓，為了保證制度運行效能，使村中的重大事項能夠得到及時決策，修訂后的《村組法》規(guī)定了村民代表會議的組成、推選和召集、議事程序。明確了村民代表會議作為村民會議的授權(quán)性機構(gòu)在村民自治中的法律地位。

3.增加了村民小組會議制度。規(guī)定了村民小組會議召開的人數(shù)要求、所做決定的生效人數(shù)要求、村民小組長的推選和村民小組會議的議事范疇。村民小組內(nèi)容的增設(shè)適應(yīng)了目前農(nóng)村社會文化從傳統(tǒng)化向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，“熟人社會”已經(jīng)從一個行政村縮小到“自然村”的范疇，由于地域環(huán)境的影響，很多“自然村”之間相距很遠，再者由于農(nóng)村人員的流動性加大，導(dǎo)致村民之間的“陌生化”，“集體”的含義則被“縮小”為一個以生產(chǎn)和地域為劃分標(biāo)準(zhǔn)的“村民小組”，“村民小組會議”則具有了處理與小組公共利益相關(guān)的法定權(quán)力，有利于保障本村民小組村民的合法利益。

（四）民主管理和民主監(jiān)督的公開化特色

民主管理和民主監(jiān)督是村民自治制度運行體系中的保障機制，“公開化”的制度設(shè)計有利于提高村民自治制度運行中的透明度，保障村民的知情權(quán)與參與權(quán)。

1.進一步完善應(yīng)當(dāng)進行村務(wù)公開的相關(guān)事項規(guī)定。明確與村民利益相關(guān)的應(yīng)當(dāng)及時公開的具體事項，并規(guī)定不同事項應(yīng)公布的時間。

2.增加了村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，讓村務(wù)監(jiān)督制度化、常態(tài)化。明確村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)范圍、成員構(gòu)成條件和推選方式以及規(guī)避要求，以立法的形式確定村務(wù)監(jiān)督工作的機構(gòu)化、制度化。

3.增加民主評議的內(nèi)容。明確須進行民主評議的對象，規(guī)定民主評議的時間、主持機構(gòu)，并對村民委員會成員被評議不稱職的處理做了規(guī)定。

4.增加了村務(wù)檔案制度。保證了村務(wù)管理的規(guī)范化、公開化。

5.增加了村民委員會成員任期和離任審計制度，并明確了任期和離任審計包括的具體事項、負責(zé)組織審計的部門和結(jié)果公布的時間。但存在的問題是有權(quán)力負責(zé)審計的部門太多，容易產(chǎn)生管理部門不清的問題。

6.增加了村民對因村委會決定受到侵害的撤銷訴訟權(quán)利。

7.增加了人民政府委托村委會開展工作的經(jīng)費保障規(guī)定，以及村委會辦理本村公共事務(wù)所需經(jīng)費的來源和支持性保障規(guī)定。

二、《廣西實施辦法》的地方立法完善思考

《廣西實施辦法》作為村民自治法律制度體系的一部分，其制定時參照的上位法為1998年《村組法》，在上位法進行修訂后，廣西也應(yīng)當(dāng)修訂與新上位法相一致、適合本地區(qū)實際的地方實施辦法，細化和補充《村組法》的相關(guān)規(guī)定，保障有關(guān)規(guī)定的具體實施落到實處。地方實施辦法修訂之初，必須明確地方實施辦法的修訂原則，即“不抵觸”、“有特色”原則。本節(jié)即以兩大立法原則為理論基礎(chǔ)，以2010年《村組法》和現(xiàn)行《廣西實施辦法》為分析對象，考察如何修訂完善《廣西實施辦法》。

（一）“與上位法不抵觸”的修訂原則

2010年《村組法》第四十條明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實際情況，制定實施辦法?！盵2](P191)這一授權(quán)性條款為地方制定村民自治相關(guān)領(lǐng)域的地方立法提供了法律依據(jù)，也成為村民自治法律制度體系的一個重要組成部分。為保證法律體系的統(tǒng)一、完整，堅持地方實施辦法與《村組法》的“不抵觸”則是重要的立法原則。然而，2001年通過的《廣西實施辦法》與現(xiàn)行《村組法》則存在一些不一致之處，需要在以下幾個方面進行修訂。

1.結(jié)構(gòu)安排上需重新調(diào)整?！稄V西實施辦法》為了內(nèi)容清晰和結(jié)構(gòu)安排上的邏輯性，進行了分章式的結(jié)構(gòu)安排，共八章，對1998年《村組法》內(nèi)容進行了分章歸納，第一章總則，第二章村民會議和村民代表會議，第三章村民委員會和村民小組，第四章村民委員會選舉，第五章辭職、罷免與補選，第六章村務(wù)管理，第七章法律責(zé)任，第八章附則。在總則的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)、民主選舉及任免程序、民主管理和法律責(zé)任為脈絡(luò)組織文本結(jié)構(gòu)，較之1998年《村組法》，具有內(nèi)容清晰，更易指導(dǎo)操作的特色。然而，修訂后的《村組法》在結(jié)構(gòu)安排上，遵循“四個民主”的脈絡(luò)。因此，《廣西實施辦法》的立法完善需要建構(gòu)在修訂后《村組法》的基礎(chǔ)上，首先從結(jié)構(gòu)安排上進行以“四大民主”為主線、適宜地方自治經(jīng)驗的邏輯重構(gòu)，以上位法為立法依據(jù)，重點服務(wù)于廣西地方村民自治實際，使得新實施辦法各個環(huán)節(jié)的設(shè)計更具特色性、可操作性，更符合廣西村民自治經(jīng)驗的實踐需求。

2.村民會議、村民代表會議提議召集的人數(shù)和村民小組會議參加人員的規(guī)定不同。2010年《村組法》規(guī)定：“有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議”[2](P189)、“有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民代表會議”[2](P188)、“召開村民小組會議，應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加”[2](P188、189)?！稄V西實施辦法》則規(guī)定：“有十分之一的村民或者二分之一的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)召集村民會議”[3](P73)、“有三分之一的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)召集村民代表會議”[3](P75)、“村民小組會議應(yīng)當(dāng)有本村民小組有選舉權(quán)的村民過半數(shù)參加”[3](P78)。由此可見，《村組法》在村民會議和村民代表會議在召集上對村民代表提議的人數(shù)規(guī)定比《廣西實施辦法》要低，除了有“不抵觸”原則的考慮外，筆者認為實施辦法修訂時應(yīng)減少村民代表提議人數(shù)規(guī)定的主要原因在于，由于村民代表是村民依規(guī)定選舉出來的自己利益的代表者，一定的代表人數(shù)足以代表大多數(shù)村民的利益訴求，過高的會議召開提議人數(shù)門檻會增加會議召開的難度，不利于維護村民的利益。村民小組隨著農(nóng)村社會的發(fā)展，已成為一個獨立的經(jīng)濟、社會聯(lián)合體，“三分之二”的十八歲以上村民參與能保證村民小組大對數(shù)村民的公共利益，增加“三分之二以上的戶的代表參加”，適應(yīng)了當(dāng)今農(nóng)村社會外出務(wù)工者多，考慮以戶為代表既滿足了普遍代表性的同時，也有利于村民小組公共事務(wù)決策機制的運行。

3.村民委員會選舉上有關(guān)選民名單異議提出時間及申訴處理時間的規(guī)定不一致?！洞褰M法》規(guī)定：“對登記參加選舉的村民名單有異議的，應(yīng)當(dāng)自名單公布之日起五日內(nèi)向村民選舉委員會申訴，村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起三日內(nèi)作出處理決定，并公布處理結(jié)果。” 《廣西實施辦法》則規(guī)定：“村民如果對選民名單有不同意見，可以在選舉日的7日前，向村民選舉委員會提出。村民選舉委員會應(yīng)當(dāng)在選舉日的3日前，依法作出答復(fù)或者補正?！盵3](P82)兩者在作出申訴和處理行為的時間參照點上不同，前者以“名單公布和受到申訴之日”為時間點，后者則以“選舉日”為時間點，而在時間點的規(guī)定上前者更具科學(xué)性和可操作性，更能以行為的發(fā)生為起點及時解決問題，后者對時間點的選擇則使得登記選舉名單的糾紛因選舉日的可變性而無法及時解決，阻礙選舉工作的順利進行，也因而可能帶來“選舉日”的不確定性。

以上就是從“不抵觸”的原則出發(fā)，尋找兩者的不一致之處，以此期望在《廣西實施辦法》的修訂過程中進行完善，保證村民自治法律制度體系的一體化。

（二）“有特色可操作”的修訂原則

實施辦法就授權(quán)原意而言則是對法律實施過程中的各種問題作出適合地方實際的具有地方特色的比較全面、具體的規(guī)定?！洞褰M法》的明確地方立法授權(quán)，反映了因村民自治制度運行的地方化差異帶來的立法困境，地方實施辦法則應(yīng)結(jié)合地方村民自治的實踐經(jīng)驗，以特色性立法來實現(xiàn)法律的可操作生命力，保障地方村民自治制度的有效運行。以下即以“四大民主”為分析脈絡(luò)闡述《廣西實施辦法》的特色立法修訂問題。

1.民主選舉應(yīng)細化程序，保證規(guī)范、和諧

首先，廣西作為少數(shù)民族自治區(qū)，必須在民主選舉的環(huán)節(jié)體現(xiàn)民族區(qū)域自治特色，以保證村民自治制度與民族區(qū)域自治制度的兩大自治結(jié)合。

《廣西實施辦法》中原有的村委會成員應(yīng)考慮“人數(shù)較少的民族的成員”和成員分布應(yīng)考慮“自然村（屯）狀況”的規(guī)定應(yīng)保留完善，其充分體現(xiàn)了廣西的少數(shù)民族多元化構(gòu)成和行政村地域分散特色。筆者在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談過程中也發(fā)現(xiàn)，在一些民族構(gòu)成較復(fù)雜的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在指導(dǎo)村委會選舉時會有意識地兼顧人數(shù)較少的民族的成員和均勻分布各自然村（屯）的村委會席位，他們說這樣做的主要目的是有利于維護村莊內(nèi)的民族團結(jié)和便于村莊內(nèi)事務(wù)的解決，因為民族與地域化自然村落仍然是農(nóng)村社會的“情感認同單位”。實踐證明，村民們大都會以民族、自然村落等“情感認同單位”為基礎(chǔ)選舉自己認為可靠的“代言人”擔(dān)任村干部。但《村組法》和《廣西實施辦法》目前都只對此做了原則性的規(guī)定，在實際操作過程中并沒有具體的操作程序規(guī)定，比如規(guī)定在提名候選人時對以上兩類成員的提名規(guī)定，正式選舉時對該項內(nèi)容的專門說明，選舉結(jié)果沒有以上兩類人員獲選后的相關(guān)舉措等。然而，這樣的特殊照顧是否符合村民自治的精神？是否會因為這樣的規(guī)定而選出不符合當(dāng)選條件的村干部？

其次，進一步完善村民選舉委員會的相關(guān)規(guī)定。《廣西實施辦法》已對村民選舉委員會的性質(zhì)、職責(zé)、組成，成員條件、規(guī)避條件和推選主體、備案要求、逾期為完成選舉時新一屆選舉委員會的產(chǎn)生等都作出了詳細具體的規(guī)定，但仍有需要進一步完善的地方。如：只規(guī)定了“村民選舉委員會成員，若被提名為村民委員會的正式候選人，應(yīng)當(dāng)辭去村民選舉委員會職務(wù)，不得再擔(dān)任村民選舉委員會的成員?！盵3](P80)如果村民選舉委員會成員的配偶或直系親屬被提名為正式候選人，是否應(yīng)當(dāng)辭去成員職務(wù)？如村民選舉委員會成員有違法或違規(guī)行為如何處理？村民是否有提出罷免權(quán)？村民選舉委員會成員被罷免或因其他原因辭職后如何補充選舉？

再次，進一步完善選舉和罷免的具體操作細節(jié)?！稄V西實施辦法》對1998年《村組法》在選舉環(huán)節(jié)進行了專章詳細具體的規(guī)定，使得選舉工作的各項細節(jié)更具體，為地方的選舉工作提供了更清楚便于操作的指導(dǎo)。但其中也存在需要改進的一些問題。比如，對正式候選人的公布問題，應(yīng)明確規(guī)定公布的方式是張榜公布還是選舉大會時進行競選演說，并明確張榜公布時應(yīng)有附照片的具體情況介紹以及競職宣言等內(nèi)容；對選舉會場的布置要求，應(yīng)設(shè)置驗證發(fā)票處、秘密寫票處、代筆處、投票處等硬件設(shè)施，由于廣西一部分農(nóng)村地處山區(qū)，交通條件很不便利，為了保證選舉工作的有效進行，應(yīng)明確分會場的秩序規(guī)范；并明確可以設(shè)置流動票箱的條件，以及流動票箱投票時應(yīng)同時向選民附上正式候選人附有照片的基本情況介紹等。

對于辭職、罷免與補選，《廣西實施辦法》也專章進行了詳細規(guī)定，但對需要表決罷免事宜中“（一）被依法追究刑事責(zé)任的”的規(guī)定是否可修訂為自行終止職務(wù)的條件，不需要再啟動罷免表決程序，并進一步增加影響村委會工作的其他罷免事項；另外對罷免受理主體——村民委員會的規(guī)定是否也有自己罷免自己的難以執(zhí)行可能？是否考慮設(shè)立專門的村民會議機構(gòu)或重新選舉產(chǎn)生罷免機構(gòu)？再者對罷免到會人員的規(guī)定也不明確。

2.民主決策應(yīng)規(guī)范主體權(quán)利保證村民自治的實際運行

民主決策的主體在村民自治制度中的表現(xiàn)為村民會議和村民代表會議，《廣西實施辦法》第二章專章對此進行了規(guī)定。

首先，對于村民會議的規(guī)定具有地方的特色是對“人口較多或者居住分散的，村民會議可以分片召開”的規(guī)定，但應(yīng)進一步規(guī)定分片召開的召集主體、分片區(qū)參加的人數(shù)和決議通過人數(shù)的規(guī)定。

其次，對村民代表會議的規(guī)定尤其重要，因為當(dāng)前農(nóng)村勞動力外出務(wù)工者居多，村莊日常事務(wù)的決定和處理大多依靠村民代表來進行，因此有必要細化村民代表的有關(guān)規(guī)定?！稄V西實施辦法》規(guī)定了村民代表會議的職責(zé)、組成、選舉、會議召開等內(nèi)容，但筆者認為，為了保障村民代表會議的“普遍代表性”，除了《村組法》規(guī)定的“村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的三分之一以上?！盵2](P188)還應(yīng)參照《廣西實施辦法》中對村委會成員考慮“人數(shù)較少的民族的成員”和成員分布應(yīng)考慮“自然村（屯）狀況”的立法特色，同樣適用于村民代表的人員組成規(guī)定。

再次，村民代表會議職能的實現(xiàn)必須通過全體村民代表的努力，因此，有必要增加村民代表權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，規(guī)定村民代表有提議召開村民代表會議的權(quán)利；村民代表參加村民代表會議，應(yīng)享受一定的務(wù)工補貼；村民代表有義務(wù)按時參加村民代表會議，正確反映其所代表村民的意見和建議，但因故不能參加村民代表會議的代表應(yīng)履行請假義務(wù)，無故不參加會議三次以上者，經(jīng)村民代表會議討論撤銷其代表資格。

最后，明確提交議案的義務(wù)。村民或村民代表提議召開村民會議或村民代表會議的，應(yīng)提交書面提議和議案。

3.民主管理和民主監(jiān)督應(yīng)明確方式保證村民自治落到實處

首先，村民小組長是村務(wù)管理中的主要實施主體，筆者通過對廣西部分地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，百色市已試行“屯事聯(lián)里”的基層組織制度，賦予村民小組協(xié)商決定和解決本小組公共事務(wù)的職權(quán)。因此，應(yīng)明確村民小組的職權(quán)范圍，對與本村民小組村民利益相關(guān)且不違反村民會議或村民代表會議決議的事項有決定權(quán)。在具體規(guī)范村民小組長選舉的同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定村民小組長的罷免和報酬規(guī)定，因為現(xiàn)在大多數(shù)村民小組長只有義務(wù)沒有報酬，有報酬的也基本偏低，應(yīng)通過地方立法明確規(guī)定村民小組長的報酬問題，以提高村民小組長的工作積極性。

其次，目前《廣西實施辦法》已對村務(wù)公開和村務(wù)公開監(jiān)督小組等問題作出了相關(guān)規(guī)定，具體村務(wù)公開內(nèi)容2010年《村組法》已有詳細規(guī)定，在此應(yīng)明確村務(wù)公開的具體形式，建立村務(wù)公開檔案以及檔案的內(nèi)容和保存期限等。對村務(wù)公開監(jiān)督小組雖然規(guī)定了具體的選舉、罷免和職責(zé)內(nèi)容，但對村務(wù)公開小組成員的條件包括規(guī)避條件沒有明確規(guī)定。

4.專章設(shè)定法律責(zé)任體現(xiàn)的地方立法特色，但對法律責(zé)任追究主體的規(guī)定不明確或不合適。比如選舉的依法處理由有關(guān)主管部門進行；違法選舉的追究機關(guān)是有關(guān)機關(guān)；村務(wù)公開違法行為的追究機關(guān)是有關(guān)部門，這些都會產(chǎn)生責(zé)任追究主體不明確，易于導(dǎo)致無人管轄或互相推諉的情況。另外，沒有明確村民作為追訴主體的地位，將主要的追究權(quán)利賦予了人民政府及其相關(guān)部門，這就使受害主體和責(zé)任追究主體出現(xiàn)了錯位，村民應(yīng)在法律上成為責(zé)任追究主體，對濫用職權(quán)的村干部或損害村民利益的行為享有起訴權(quán)，并確立村民在行使監(jiān)督權(quán)過程中的訴訟主體地位。

［1］中共廣西壯族自治區(qū)委員會組織部、廣西壯族自治區(qū)民政廳編.規(guī)范選舉和諧換屆——廣西村“兩委”換屆選舉工作手冊［M］.廣西人民出版社，2011.

［2］李飛主編.中華人民共和國村民委員會組織法釋義［M］.法律出版社.

［3］中共廣西壯族自治區(qū)委員會組織部、廣西壯族自治區(qū)民政廳編.規(guī)范選舉和諧換屆——廣西村“兩委”換屆選舉工作手冊（上）［M］.廣西人民出版社，2011：73.