土地綜合整治項目成功范例分析
——以臨沂市蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)為例

王美菊，杜慶利，王玉慧

(1.臨沂市國土資源局， 山東 臨沂 276000；2.臨沂市國土資源局蘭山分局，山東 臨沂 276000)

土地管理與規(guī)劃

土地綜合整治項目成功范例分析
——以臨沂市蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)為例

王美菊1，杜慶利2，王玉慧1

(1.臨沂市國土資源局， 山東 臨沂 276000；2.臨沂市國土資源局蘭山分局，山東 臨沂 276000)

通過闡述臨沂市蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合整治項目實施這一成功范例，提出實施土地綜合整治項目應(yīng)抓住的6個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分析了每個環(huán)節(jié)的作用和操作方法，希望對破解當(dāng)前土地綜合整治項目實施難的問題有所幫助。

土地綜合整治；項目實施；蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)；山東臨沂

通過農(nóng)村土地綜合整治，增加了耕地數(shù)量，提高了耕地質(zhì)量，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)集約化水平，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，加強了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，提高了節(jié)約集約用地水平，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但是，由于宣傳不到位，認識有模糊，思想不統(tǒng)一，還存在實施中少數(shù)地方突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)、違背農(nóng)民意愿強拆強建等一些亟需規(guī)范的問題，致使社會上對土地綜合整治工作爭議較大，給很多正在實施的土地整治項目帶來阻力，作為一名長期奮戰(zhàn)在土地整治工作一線上的國土資源工作人員，作者希望通過剖析臨沂市蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合整治項目這一成功范例，從6個環(huán)節(jié)來提出自己的見解，對實施好今后的土地綜合整治項目有所啟迪。

1 領(lǐng)導(dǎo)要高度重視

1.1 讓領(lǐng)導(dǎo)成為土地綜合整治專家

土地綜合整治項目能否成功實施，關(guān)鍵看各級領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，只有讓各級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)作大事親自抓才能推動這項工作的開展，國土部門肩負著這一重托，做好宣傳工作。首先，要讓領(lǐng)導(dǎo)對土地綜合整治和增減掛鉤的概念有個明確的認識。土地綜合整治主要包括農(nóng)用地整治和建設(shè)用地整治兩部分，農(nóng)用地整治以前又叫農(nóng)用地整理，是土地整治的重點，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，通過土地平整工程、農(nóng)用水利工程、田間道路工程、農(nóng)用防護與生態(tài)環(huán)境保護及權(quán)屬調(diào)整手段，對田、水、路、林、村進行綜合治理，建設(shè)“田成方，路相通，渠相連，林成網(wǎng)，旱能澆，澇能排”的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，進一步提高耕地綜合生產(chǎn)能力。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用地城鎮(zhèn)建設(shè)的土地(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū))通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)[1]。其次，要從當(dāng)前保紅線、保發(fā)展、保民生的角度上，要領(lǐng)導(dǎo)充分認識到進行土地綜合整治的重大意義，特別在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)農(nóng)田和獲取掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)這2個重點上，去努力引起領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。現(xiàn)已成為全國亮點的臨沂市蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合整治項目就是在國土部門的建議下，作為市長工程成功申報和順利實施的。

1.2 領(lǐng)導(dǎo)高度重視的表現(xiàn)形式

以蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合整治項目為例，該項目從立項到實施，每個環(huán)節(jié)無一不是在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、市領(lǐng)導(dǎo)，甚至是省領(lǐng)導(dǎo)、部領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注下進行的。蘭山區(qū)區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)把土地綜合整治工作當(dāng)作大事進行運作、部署，不定期現(xiàn)場辦公，區(qū)委常委會議、區(qū)政府常務(wù)會議不定期討論；區(qū)政府成立區(qū)長任組長、分管區(qū)長任副組長，國土、建設(shè)、財政、審計、農(nóng)業(yè)、民政等相關(guān)部門為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組；制訂了《蘭山區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，嚴(yán)格按照批復(fù)要求和標(biāo)準(zhǔn)開展土地綜合整治工作。區(qū)政府與項目區(qū)所在鎮(zhèn)黨政主要負責(zé)人簽訂責(zé)任狀，明確任務(wù)目標(biāo)、實施標(biāo)準(zhǔn)及完成時限。建立區(qū)級增減掛鉤指標(biāo)儲備庫，區(qū)政府統(tǒng)一管理掛鉤指標(biāo)，實行封閉運行，定期考核，到期歸還，對增減掛鉤工作實行動態(tài)監(jiān)管。在項目具體實施過程中，區(qū)政府把增減掛鉤工作列入政府重要議事日程，全力推進，形成了“政府為導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、鎮(zhèn)村實施”的既堅持政策原則，又符合蘭山區(qū)實際的運作體系。

如今，蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合整治項目，既是市長工程，又是國土資源廳、省財政廳的聯(lián)系點，無論從政策上，還是從資金上都得到大力支持。項目區(qū)建設(shè)已基本完成，成為全國唯一的國家級整鎮(zhèn)推進型土地綜合整治示范項目，真正起到了示范作用。

2 方案要節(jié)實可行

一個土地綜合整治項目的項目管理主要包括立項、規(guī)劃設(shè)計與項目預(yù)算編制、工程施工、竣工驗收、后期管護5個主要環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，從時間上成遞進關(guān)系。

2.1 招投標(biāo)方案

項目規(guī)劃設(shè)計與項目預(yù)算獲得批復(fù)后，接下來的工作就是國土部門組織進行招投標(biāo)，現(xiàn)在的招投標(biāo)工作越來越規(guī)范，都嚴(yán)格要求在當(dāng)?shù)氐墓操Y源交易中進行，在紀(jì)委、檢察、財政等部門的監(jiān)督下，按照公開、公平、公正的原則進行。但是，一個切實可行的招投標(biāo)方案起著重要的指導(dǎo)作用，這個方案要在政府相關(guān)部門的參與下，由國土部門編寫，報上級國土部門同意。從招標(biāo)代理機構(gòu)的資質(zhì)要求，到招標(biāo)代理機構(gòu)的選評；從投標(biāo)人的資質(zhì)，到商務(wù)標(biāo)、技術(shù)標(biāo)的評標(biāo)；從評標(biāo)專家的抽取、人數(shù)的限定，到評標(biāo)專家的事前保密、事后公示，每一項都要有明確的說明，層層細化，具體到人。蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合項目是臨沂市歷史上首次實行了招標(biāo)代理機構(gòu)從計算機上選評，資質(zhì)都須一級資質(zhì)，這就從源頭上為招標(biāo)工作打下了堅實的基礎(chǔ)。商務(wù)標(biāo)采用無標(biāo)底評標(biāo)法，避免了投標(biāo)單位的“圍標(biāo)”，在商務(wù)標(biāo)中標(biāo)的資格人中，技術(shù)標(biāo)分值高的中標(biāo)。因為土地綜合整治項目是國家投資項目，專款專用，預(yù)算已經(jīng)下達，資金就進入地方國庫，國家投資的目的是讓這批資金有效、合理地充分應(yīng)用到項目中，因此技術(shù)標(biāo)就顯得格外重要，這也是與其他工程項目的一大不同。對上過土地整治工程黑名單的投標(biāo)單位，一律取消其投標(biāo)資格，這也為中標(biāo)單位在以后的工程施工中敲響警鐘。

2.2 工程施工方案

土地綜合整治項目都有嚴(yán)格的時間限定，蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合整治項目農(nóng)用地整治的時間是3年，建設(shè)用地整治的時間是5年。農(nóng)用地整治工程主要包括土地平整、田間道路、灌溉與排水工程、農(nóng)田防護與環(huán)境保持工程和其他工程，工程各部分分設(shè)4級[2]。

蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合整治項目農(nóng)用地整治部分的土地平整工程主要是梯田修筑，客工回填、土地翻耕。梯田修筑、土地翻耕要集中在某一季農(nóng)作物收割后和下季農(nóng)作物種植前，期限較短，這就要求在這段時間內(nèi)集中以梯田修筑、土地翻耕為主，客土回填主要是利用建設(shè)用地整治，即項目區(qū)拆舊地塊的建筑垃圾進行土(石)方回填，這就要求把農(nóng)用地整治部分和建設(shè)用地整治部分統(tǒng)盤考慮。

工程已經(jīng)實施，就涉及到進度、質(zhì)量和資金，這三部分不單單是監(jiān)理單位掌控的內(nèi)容，國土、財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村居和審計單位都要參與進來，方案制定就要細化職責(zé)，充分發(fā)揮相關(guān)每個單位、每個工作人員的積極性，同心同德，齊抓共管，真正做到一級抓一級，層層有責(zé)任，人人有任務(wù)，把工程落到實處。

3 規(guī)劃要符合民意

把維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位放在首位，以人為本，依法推進，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)，確保整治前農(nóng)民自愿、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意。要圍繞農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活中最迫切需要解決的問題，優(yōu)先安排農(nóng)民住宅、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。

臨沂市人民政府多年以前就把李官鎮(zhèn)作為臨沂城區(qū)的后花園，定位為農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)，3萬畝優(yōu)質(zhì)桃園、有機蔬菜生產(chǎn)基地已成為李官的品牌，市級土地整理項目、小農(nóng)水利建設(shè)等優(yōu)先考慮李官鎮(zhèn)。2010年，李官鎮(zhèn)人民政府在國土部門的幫助下，積極爭取上級領(lǐng)導(dǎo)的支持，抓住全國開展試點省進行土地綜合整治示范項目的契機，成功申報了全國唯一的整鎮(zhèn)推進型土地綜合整治項目，這是李官鎮(zhèn)人民共同的心愿。

蘭山區(qū)注重規(guī)劃編制、設(shè)計理念、社區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌考慮，讓農(nóng)民也能過上城里人的生活，真正實現(xiàn)“生活在農(nóng)村，居住在城市的目標(biāo)”。尤其在社區(qū)建設(shè)上，既高點定位，又考慮農(nóng)村實際，把全鎮(zhèn)分為9大社區(qū)，相鄰村莊合并為1個大社區(qū)，樓房全部為多層，并建有老年房。把社區(qū)城鎮(zhèn)化、規(guī)劃超前化、功能完備化，作為社區(qū)建設(shè)的基本要求，把嚴(yán)格控制規(guī)劃的容積率不突破1.05、商業(yè)服務(wù)設(shè)施面積不低于總建筑面積的10%、社區(qū)四周不設(shè)沿街房保持通透、生活垃圾和污水處理不準(zhǔn)缺項、社區(qū)預(yù)留建設(shè)用地不低于20%等作為一系列硬指標(biāo)，聘請設(shè)計院專家進行科學(xué)規(guī)劃，把社區(qū)建設(shè)與農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃有效銜接，規(guī)劃內(nèi)容涵蓋功能布局、景觀環(huán)境、社會事業(yè)等各方面，以城市的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)城市資源共享。

4 實施要依法依規(guī)

土地綜合整治項目嚴(yán)格實行項目法人制度、項目公告制度，項目工程招投標(biāo)制度、工程建設(shè)監(jiān)理制度、合同管理制度、竣工驗收制度、資金審計制度、廉政責(zé)任制度。這八項制度貫穿于整個項目實施過程的始終。該文重點論述工程建設(shè)監(jiān)理制度和合同管理制度。

4.1 工程建設(shè)監(jiān)理制度

通過公開招投標(biāo)確定土地綜合整治項目的工程建設(shè)監(jiān)理單位，這個過程和確定工程施工單位基本相同，并且是同時進行。為杜絕各方面的人情關(guān)系，防止腐敗問題、質(zhì)量問題的發(fā)生，現(xiàn)在已不再實行以前的邀標(biāo)和指定監(jiān)理公司的方式。

項目工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃設(shè)計和相關(guān)規(guī)定，代表項目承擔(dān)單位對工程質(zhì)量實施監(jiān)理，并承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。項目工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)選派具備相應(yīng)資格的監(jiān)理人員進駐施工現(xiàn)場；應(yīng)當(dāng)按照工程監(jiān)理規(guī)范的要求，對項目建設(shè)工程實施監(jiān)督，控制工程建設(shè)的投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量。單體工程任務(wù)完成后，未經(jīng)項目監(jiān)理單位簽署合格意見的，項目承擔(dān)單位不得撥付工程款，項目施工單位不得進行下一道工序的施工。

為了保證監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)水平，臨沂市國土資源局土地整理中心在監(jiān)理人員上崗前，委托規(guī)劃設(shè)計單位專家對其進行專項培訓(xùn)，凡不能通過業(yè)務(wù)水平測試的一律不準(zhǔn)上崗。這對于目前監(jiān)理人員業(yè)務(wù)水平參差不齊、因監(jiān)理不到位而導(dǎo)致工程質(zhì)量事故頻發(fā)的現(xiàn)狀，不失為一個行之有效的辦法，事前預(yù)防要比事后追究更有意義。

4.2 工程施工合同制度

縣區(qū)國土資源部門受市國土資源局土地整理中心的委托，與中標(biāo)施工單位簽訂建設(shè)工程施工合同。如工程質(zhì)量問題的責(zé)任追究、資金的申撥程序、申撥比例、工期的時間限定、工程項目經(jīng)理、技術(shù)負責(zé)人和施工管理負責(zé)人的確定等等，所有這些都要在合同中明確列出。合同一經(jīng)簽訂，就具有法律效力，對雙方有著同等的約束力。按照合同的約定，蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合整治項目通過資金審撥程序來控制工程質(zhì)量，效果顯著：凡是經(jīng)會計事務(wù)所跟蹤審計，村居、鎮(zhèn)政府、監(jiān)理公司認定，工程進度達到30%的，撥付30%的啟動資金；施工過程中，凡是發(fā)現(xiàn)質(zhì)量不達標(biāo)，整改達不到要求的，暫停資金申撥；對按期完成任務(wù)，經(jīng)審驗合格的，按照合同約定的80%的比例，及時進行撥付。

5 拆遷要以人為本

拆遷是建設(shè)用地整治的老大難，全國各地因拆遷引起的事故頻發(fā)，拆遷問題在群眾上訪中的比例很大，甚至成為一些地方的不安定因素。李官鎮(zhèn)項目區(qū)共拆舊49個村莊，建設(shè)9個社區(qū)。 在項目實施過程中，蘭山區(qū)堅持首先做好群眾的思想工作，爭取群眾支持，維護廣大項目區(qū)群眾的合法權(quán)益，由李官鎮(zhèn)黨委政府編寫了《李官鎮(zhèn)農(nóng)村土地綜合整治試點項目群眾疑難問答手冊》，下發(fā)到群眾當(dāng)中，一戶一冊，傾聽群眾意見，反映群眾心聲。一是堅持民主自愿的原則[3]。針對拆遷安置、資金補償、土地經(jīng)營等重大事項，嚴(yán)格按照民主程序，經(jīng)村支兩委會議、黨員會議、村民代表會議討論決定。項目區(qū)選點布局舉行聽證、論證，充分吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和公眾的意見；實施過程中，涉及農(nóng)用地或建設(shè)用地調(diào)整、互換，要得到集體經(jīng)濟組織和村民確認，涉及集體土地征收的，要實行告知、聽證和確認。二是全力搞好安置工作。從轉(zhuǎn)變生活習(xí)慣和居住方式入手，搞社區(qū)管理，在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，采取社區(qū)安置、老年房安置。三是拆遷補償?shù)轿?。堅持群眾至上，實行公開、公平、公正的補償安置方式，制定詳細的補償實施方案，經(jīng)村民大會通過后，在全村公告，接受群眾監(jiān)督；對家庭困難的群眾，給予必要的扶持，予以妥善安置。現(xiàn)在李官鎮(zhèn)項目區(qū)拆遷工作接近尾聲，無一人上訪。

6 復(fù)耕要質(zhì)量為先

我國耕地評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等耕地質(zhì)量最差，李官鎮(zhèn)耕地平均質(zhì)量等別為9.80，總體偏低。

國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知中明確要求，“整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地”，“要依照耕地分等定級的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，經(jīng)整治的耕地要劃定為基本農(nóng)田，實行永久保護”。

土地綜治整治項目區(qū)中，建設(shè)用地整治(拆舊地塊)除部分進行安置區(qū)建設(shè)外，其他都要復(fù)墾為耕地。提高拆舊區(qū)耕地質(zhì)量有2大途徑：一是通過土地平整工程，根據(jù)拆舊區(qū)地況，進行土(石)方開挖、土(石)方回填、土地深翻等措施，把分散、不便利用的碎塊閑置、低效用地進行復(fù)墾，整合為成方聯(lián)片的梯田或條形田；二是通過道路工程、灌溉與排水工程、農(nóng)用防護與生態(tài)環(huán)境保持工程和其他工程，來提高拆舊地塊的土地利用率，從而增加復(fù)墾耕地的質(zhì)量等級。這就要求在拆舊前，提前規(guī)劃，和周圍的農(nóng)用地整治結(jié)合起來，進行串聯(lián)，形成大回路。避免造成資源的浪費。這樣整治后的土地，無論從耕作層的厚度，還是從周圍的道路、水利等配套工程上，都會達到高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的驗收標(biāo)準(zhǔn)，這也和國家保持耕地占補平衡的政策相吻合[4]。

7 結(jié)語

綜上所述，抓住土地綜合整治項目的這6個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是土地綜合整治項目順利實施的保證，這是結(jié)合各地城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和土地整治項目區(qū)的成功經(jīng)驗，特別是臨沂市蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)土地綜合整治項目的典型范例得出的結(jié)論，它無疑會對當(dāng)前的土地綜合整治工作具有較強的借鑒作用。

[1] 國土資源部土地整治中.土地整治100問[M].北京：地質(zhì)出版社，2012:3-17.

[2] 國土資源部財務(wù)司，國土資源部土地整治中心.土地開發(fā)整理項目預(yù)算編制實務(wù)[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2012:8-19.

[3] 臨沂市國土資源局.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“金鑰匙”[J].蘭山區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作紀(jì)實，2011:15-28.

[4] 項樹江，任成.安丘市四項措施保障綜合整治項目規(guī)范實施[J].山東國土資源，2011，27(12)：16.

Analysis of successful example of land comprehensive improvement project —— Taking Linyi City Lanshan Qu Li Guan Zhen as an example

WANG Meiju1, DU Qingli2, WANG Yuhui1

(1. Linyi Bureau of Land and Resources, Shandong Linyi 276000, China; 2. Lanshan Branch Bureau of Linyi Bureau of Land and Resources, Shandong Linyi 276000, China)

Through introducing successful implementation of land comprehensive consolidation inLiguan town of Lanshan district in Linyi city, 6 key links which should be paid more attention in the implementation of land comprehensive consolidation project have been put forward, the function and operation methods of each link have been analyzed. It will provide some references for solving problems met in current land comprehensive consolidation.

Land consolidation; project implementation; Liguan town in Lanshan district; Linyi city in Shandong province

F302.1

：C

2014-06-09；

：2014-07-05；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

王美菊(1978—)，女，山東臨沂人，工程師，主要從事地價評估工作；E-mail:lsfjghz@126.com。