“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”的鄉(xiāng)村關(guān)系——以云南省M鎮(zhèn)為例

吳 艷

（云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部 云南 昆明 650101）

后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)村關(guān)系，學(xué)術(shù)界給予充分的關(guān)注。賀雪峰認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再需要村干部去征稅，村干部也就不能從稅收中獲得利益，這就打破了鄉(xiāng)村的利益共同體，于是村級(jí)組織不再履行征稅的任務(wù)而減少了行政職能，從而就可以更好地管理村務(wù)，成為真正的自治組織。也就是說(shuō)鄉(xiāng)村關(guān)系可能成為《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）規(guī)定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系[1]。周飛舟認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅后，由于財(cái)政困難，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織幾乎“什么都不干”，都傾向于不作為，由過(guò)去的“汲取型”變成了現(xiàn)在僅維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的“懸浮型”政權(quán)組織[2]。陳柏峰認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅以后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身權(quán)力弱化，組織網(wǎng)絡(luò)松懈，又缺乏可支配資源，鄉(xiāng)村關(guān)系是靠私人感情來(lái)維系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法有效地支配村級(jí)組織。不說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，就是指導(dǎo)關(guān)系都難以維持[3]。

然而，通過(guò)筆者對(duì)M鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以上學(xué)者們對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的描述是片面的。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)稅取消之后的鄉(xiāng)村關(guān)系并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)仍然能夠通過(guò)各種正式或非正式手段有效控制村級(jí)組織。

一、M鎮(zhèn)概況

M鎮(zhèn)位于云南N縣東北部，鎮(zhèn)政府駐地離縣城20公里，轄區(qū)面積507.03平方公里，山區(qū)面積占98%。境內(nèi)地形起伏較大，山高坡陡、谷深，是典型的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)轄10個(gè)村民委員會(huì)和1個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)，139個(gè)村民小組，總?cè)丝?2316人，其中農(nóng)業(yè)人口18239人，占總?cè)丝诘?1%。居住著傣、哈尼、回、彝等16種少數(shù)民族，少數(shù)民族占總?cè)丝诘?6%。土地、森林、水資源、熱區(qū)資源以及傣族、哈尼族文化資源是該鎮(zhèn)的主要資源優(yōu)勢(shì)。全鎮(zhèn)土地面積75萬(wàn)畝，耕地面積3.7萬(wàn)畝，人均占有土地面積32.5畝，人均占有耕地面積1.9畝。

二、“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”的鄉(xiāng)村關(guān)系

（一）對(duì)村委會(huì)選舉的操控

雖然《村民委員會(huì)組織法》第十一條規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！备鶕?jù)該規(guī)定精神，村民委員會(huì)是由村民直接選舉產(chǎn)生，村民在選舉中應(yīng)該處于主導(dǎo)地位，但實(shí)際情況如何呢？鑒于此，筆者于2011年8月到M鎮(zhèn)和村委會(huì)進(jìn)行了田野調(diào)查。2010年是全國(guó)村“兩委”換屆選舉之年，從中央、省市到縣鄉(xiāng)都非常重視村“兩委”選舉工作，當(dāng)然，M鎮(zhèn)也于2010年進(jìn)行了“村兩委”選舉，鑒于此，筆者也在M鎮(zhèn)查閱了有關(guān)村委會(huì)選舉的文件，從文件中可以看出，村委會(huì)選舉成為了M鎮(zhèn)政府工作的重中之重，縣委縣政府以紅頭文件形式發(fā)布了《關(guān)于做好全縣村級(jí)黨組織和第四屆村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，該文件依據(jù)全國(guó)及其云南省村“兩委”換屆選舉精神，制定實(shí)施方案，該方案對(duì)村“兩委”換屆選舉工作的意義、指導(dǎo)思想、根本原則、目標(biāo)任務(wù)、職數(shù)設(shè)置、人選條件、換屆選舉的方法步驟及其換屆選舉工作日程安排都作了詳細(xì)的介紹和說(shuō)明。另外，從村“兩委”換屆選舉工作日程安排來(lái)看，讓筆者感到縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村“兩委”換屆領(lǐng)導(dǎo)小組從準(zhǔn)備階段、選舉階段到總結(jié)驗(yàn)收階段都是在唱主角，而村民們只是配合角色，由此看出，M鎮(zhèn)政府操控各村委會(huì)選舉過(guò)程。基于此，筆者對(duì)村民也進(jìn)行訪談得知，實(shí)踐中的村民委員會(huì)選舉并非像《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的那么美好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)為了好開(kāi)展工作，一定要讓自己的意中人選上，所以才出現(xiàn)上村的村委會(huì)村民們投票的人沒(méi)被選上，沒(méi)被投票的人反而被選上。

（二）對(duì)村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)命脈掌握

1.村財(cái)鎮(zhèn)管

通過(guò)筆者對(duì)M鎮(zhèn)調(diào)查了解到，M鎮(zhèn)政府將村里的會(huì)計(jì)人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會(huì)計(jì)人員的辦法來(lái)管住村里的資金和其他財(cái)產(chǎn)，M鎮(zhèn)政府通過(guò)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)以財(cái)務(wù)收支為核心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督來(lái)制約和控制各村委會(huì)，這種做法有悖于村民自治管理制度，剝奪了農(nóng)民群眾對(duì)村組財(cái)務(wù)的支配、監(jiān)督權(quán)，不利于村民自治意識(shí)和能力的培養(yǎng)，模糊了農(nóng)村村級(jí)財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，混淆了集體財(cái)產(chǎn)和國(guó)有財(cái)產(chǎn)的界限，為M鎮(zhèn)擠占、挪用集體財(cái)產(chǎn)提供了條件和可能，還弱化了M鎮(zhèn)和各村委會(huì)的指導(dǎo)—支持關(guān)系，強(qiáng)化了傳統(tǒng)的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

2.給村社干部發(fā)放工資和村（社）辦公經(jīng)費(fèi)

因?qū)嵭小班l(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)縣管”制度以后，M鎮(zhèn)村干部的工資就由縣里直接打在工資卡上，主任書(shū)記每個(gè)月1000元，副主任書(shū)記每個(gè)月800元，主任書(shū)記“一肩挑”的工資有1060元。另外，每年M鎮(zhèn)都要給各村（社）2萬(wàn)元的辦公經(jīng)費(fèi)，年終考核為優(yōu)秀或稱職的會(huì)有1000元—3000元不等的獎(jiǎng)勵(lì)，考核不稱職的就沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)了。

3.項(xiàng)目安排

農(nóng)業(yè)稅取消之后，M鎮(zhèn)的各村民委員會(huì)基本上都沒(méi)有收入來(lái)源，只有離鎮(zhèn)較近的個(gè)別村委會(huì)有一點(diǎn)點(diǎn)房屋租金收入，好多村委會(huì)都欠債，主要是一些接待費(fèi)債務(wù)?，F(xiàn)在M鎮(zhèn)的絕大部分村都成了“空殼村”，村集體資金的匱乏導(dǎo)致村莊公共事務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入沒(méi)有來(lái)源和保障，僅憑現(xiàn)在M鎮(zhèn)政府每年給的2萬(wàn)元辦公經(jīng)費(fèi)，只夠維持村委會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而根本無(wú)法償還債務(wù)，更不用說(shuō)公共設(shè)施的建設(shè)。而新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)就成了這些村的“救命稻草”，新農(nóng)村建設(shè)資金大多以項(xiàng)目名義下?lián)?，如修路、水利建設(shè)、娛樂(lè)設(shè)施以及土地改造等等。每年上級(jí)都會(huì)以新農(nóng)村建設(shè)名義下?lián)茼?xiàng)目給M鎮(zhèn)政府，M鎮(zhèn)政府可視各村的實(shí)際需要以及村委會(huì)的工作予以考慮，而這時(shí)鄉(xiāng)村關(guān)系的狀況甚至干部之間的私交就可能成為重要的考量依據(jù)。因此，村委會(huì)必須設(shè)法同鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞好關(guān)系，才會(huì)撈到好處。

（三）通過(guò)責(zé)任狀與獎(jiǎng)懲、“包村干部”制度和感情等方法制約村委會(huì)

1.責(zé)任狀與獎(jiǎng)懲

農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了很大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再需要村干部協(xié)助收取稅費(fèi)，反過(guò)來(lái)，村干部報(bào)酬往往由自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)負(fù)擔(dān)，M鎮(zhèn)也不例外。然而，縣鄉(xiāng)基層政府的壓力型體制卻沒(méi)有任何變化，黨和政府的各種政策還是必須通過(guò)這個(gè)壓力型體制貫徹下去。在自上而下的中央集權(quán)體制下，屬于國(guó)家政權(quán)體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為更多的聽(tīng)命于上級(jí)政府。改革開(kāi)放以來(lái)，由于政治與經(jīng)濟(jì)尚未合理分離，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還習(xí)慣于用行政命令的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與村民稅費(fèi)征繳等任務(wù)將承包責(zé)任制的方式引入行政管理領(lǐng)域，實(shí)行層層分解的“目標(biāo)責(zé)任制”[4]。在目標(biāo)責(zé)任制的管理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是通過(guò)“目標(biāo)責(zé)任書(shū)”對(duì)村干部進(jìn)行控制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)逐項(xiàng)進(jìn)行考核，通過(guò)對(duì)各村完成任務(wù)的情況進(jìn)行打分、劃等級(jí)等方法把各村分類，然后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)村干部給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)上的、精神上的、政治上的獎(jiǎng)懲。2011年8月筆者到M鎮(zhèn)計(jì)生辦、林業(yè)站、綜治維穩(wěn)等部門了解，基本上每個(gè)部門都與各村委會(huì)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，筆者也翻閱了他們簽訂的責(zé)任書(shū)，里面都有獎(jiǎng)懲之分，分為一、二和三等獎(jiǎng)，分別是獎(jiǎng)勵(lì)2000元、1500元和1000元，如果哪個(gè)村委會(huì)做得不好，也就沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)了。

2.“包村干部”制度

M鎮(zhèn)轄10個(gè)村委會(huì)和一個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)，每個(gè)村社都配有“包村”干部，主要是鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鎮(zhèn)黨委委員每個(gè)人負(fù)責(zé)一個(gè)村，這就是“鎮(zhèn)干部駐點(diǎn)掛鉤聯(lián)系點(diǎn)制度”，強(qiáng)調(diào)的是村、社的“對(duì)上負(fù)責(zé)”，通過(guò)這一制度督促村、社完成各項(xiàng)考核任務(wù)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)社區(qū)是城鎮(zhèn)居民的自治組織，受傳統(tǒng)觀念影響，鎮(zhèn)里還是把村社作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理（村、社的最大區(qū)別在于兩者的低保制度、計(jì)劃生育政策、戶籍制度不同，其他管理辦法都是一樣的）。這樣M鎮(zhèn)就全面地介入到村社的日常管理中。

3.感情

M鎮(zhèn)除了通過(guò)責(zé)任狀與獎(jiǎng)懲、“包村干部”制度制約村委會(huì)以外，還通過(guò)感情，關(guān)于這點(diǎn)筆者在M鎮(zhèn)田野調(diào)查中深有體會(huì)，筆者在鎮(zhèn)政府辦公室里遇到好多村干部來(lái)辦事，村干部們和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)系非常親熱，就像朋友一樣，辦完事以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還要請(qǐng)村干部吃飯喝酒，聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們說(shuō)以前是不請(qǐng)村干部吃飯喝酒的，只是從近兩年才開(kāi)始請(qǐng)吃飯喝酒的，主要是要聯(lián)絡(luò)感情，才好開(kāi)展工作。另外，M鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部每個(gè)人都有一個(gè)掛靠村，他們時(shí)不時(shí)也要到村里走走加強(qiáng)聯(lián)系感情，這使筆者終于悟出了“為何村干部們干工作會(huì)這么心甘情愿為他們‘賣命’”。

在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，沒(méi)有利益可圖的情況下，村干部?jī)A向于不干工作或應(yīng)付工作，但政府的壓力型體制沒(méi)有變，新農(nóng)村建設(shè)等政策依然需要村干部投入工作，此時(shí)M鎮(zhèn)干部就只能調(diào)整策略，通過(guò)感情的建立，來(lái)調(diào)動(dòng)村干部工作的積極性，從而控制村委會(huì)。

（四）對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)間接影響

我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)民在很大程度上獲得了生產(chǎn)自主權(quán)，然而，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的擴(kuò)展并非一帆風(fēng)順，20世紀(jì)90年代，在我國(guó)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)以讓農(nóng)民增收為由，粗暴干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的現(xiàn)象頻繁上演，那么，在此期間（農(nóng)業(yè)稅取消之前），M鎮(zhèn)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是否受到干涉呢？通過(guò)筆者對(duì)M鎮(zhèn)的調(diào)查了解到直接的人為強(qiáng)制確實(shí)很少了，但變相的間接強(qiáng)制似乎還有，有以下幾點(diǎn)值得關(guān)注：其一，農(nóng)民將自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品推向市場(chǎng)并不順利，目前，農(nóng)產(chǎn)品在銷售過(guò)程中遭遇“壓等壓價(jià)”的情況還在一定程度上存在。其二，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷和農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格的普遍猛漲，在風(fēng)險(xiǎn)較大且難以琢磨的市場(chǎng)強(qiáng)制面前，也許農(nóng)民的種植自由更多是形式上的。其三，在農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)上，盡管直接的經(jīng)營(yíng)干預(yù)沒(méi)有了，但農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)空間似乎出現(xiàn)了被壓縮的跡象。表現(xiàn)在，農(nóng)民的耕地不斷流失，自主經(jīng)營(yíng)規(guī)模在變??；另外，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)已是微利甚至無(wú)利可賺，農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)更加粗放，只要打出僅供食用的口糧就行。因此，當(dāng)前農(nóng)民經(jīng)營(yíng)“自由”確實(shí)是有，但自主經(jīng)營(yíng)的空間在萎縮。

三、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)筆者對(duì)M鎮(zhèn)實(shí)然鄉(xiāng)村關(guān)系的考察得知，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)村關(guān)系仍然是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，只是在具體的運(yùn)作過(guò)程更加策略和隱蔽，就如申端鋒的“軟指標(biāo)當(dāng)成硬指標(biāo)來(lái)搞”，也就是說(shuō)，在原來(lái)的“刮宮引產(chǎn)，催糧要款”等為代表的硬指標(biāo)已不成其為硬指標(biāo)的情況下，鄉(xiāng)村組織將原來(lái)的軟指標(biāo)，如村務(wù)規(guī)范化管理、發(fā)放資料等當(dāng)作中心工作即硬指標(biāo)來(lái)抓，也就是將軟指標(biāo)硬指標(biāo)化。另外，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村一級(jí)的管理方式和內(nèi)容依然沒(méi)有任何變化，還是通過(guò)責(zé)任狀、指標(biāo)考核等方式對(duì)村進(jìn)行管理。農(nóng)業(yè)稅取消后，村行政事務(wù)明顯減少，收費(fèi)空間下降，鄉(xiāng)村關(guān)系松散，明顯的鄉(xiāng)村利益共同體不復(fù)存在，但這些僅僅是在無(wú)利可圖的鄉(xiāng)村事務(wù)中出現(xiàn)，在一些有利可圖的事情上，鄉(xiāng)村干部仍然是一個(gè)利益共同體，只是比以前更加隱蔽了。

［1］賀雪峰.取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的影響［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2007（2）.

［2］周飛舟.從吸取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)［J］.社會(huì)學(xué)研究，2006（4）.

［3］陳柏峰.從利益運(yùn)作到感情運(yùn)作：新農(nóng)村建設(shè)時(shí)代的鄉(xiāng)村關(guān)系［J］.開(kāi)發(fā)研究，2007（4）.

［4］張英紅.三級(jí)利益共同體［EB］.縣鄉(xiāng)村權(quán)力動(dòng)作與農(nóng)民問(wèn)題，www.tecn.cn／data／detail．php?id=819，2002—08—22.

［5］申端鋒.軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2007（2）.