“國(guó)家治理”視角下審計(jì)問(wèn)責(zé)制問(wèn)題探討

劉 博，孫國(guó)萍

( 安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

國(guó)家治理是指國(guó)家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，通過(guò)一系列的制度安排，配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，協(xié)同其他主體，共同管理公共事務(wù)，確保國(guó)家安全，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使社會(huì)處于理性的發(fā)展軌道。審計(jì)問(wèn)責(zé)作為國(guó)家治理制度集合中的一項(xiàng)特殊安排，是指審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)審計(jì)相對(duì)人破壞財(cái)經(jīng)秩序、侵害社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行追究。審計(jì)問(wèn)責(zé)具有制約行政財(cái)權(quán)、完善政府治理的“硬”功能，有利于加強(qiáng)政府責(zé)任、實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治，因而成為國(guó)家治理不可或缺的工具。

一、審計(jì)問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵及其要素

(一)審計(jì)問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵界定

所謂審計(jì)問(wèn)責(zé)，是指通過(guò)審計(jì)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)該作為而不作為或亂作為的責(zé)任人給予相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)和經(jīng)濟(jì)方面的處罰，是制度文化建設(shè)的重要組成部分。問(wèn)責(zé)制是一種追究公職人員責(zé)任的基本制度。審計(jì)問(wèn)責(zé)制是問(wèn)責(zé)制的一種，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是對(duì)于政府審計(jì)結(jié)果中涉及的個(gè)人或組織使用資產(chǎn)的流向、使用效率和使用效果的一種社會(huì)交代和責(zé)任追究體系。換句話說(shuō)，就是用“問(wèn)”的“制度化”來(lái)保證“權(quán)責(zé)對(duì)等”的一種機(jī)制。

(二)審計(jì)問(wèn)責(zé)制的要素

1.審計(jì)問(wèn)責(zé)的主體

國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)主體是國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)行為的實(shí)施者。從狹義上看，似乎國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)主體是審計(jì)機(jī)關(guān)，但從國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，問(wèn)責(zé)主體包含著多元要素。從實(shí)施主體來(lái)看，審計(jì)問(wèn)責(zé)分為層級(jí)問(wèn)責(zé)、職業(yè)問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)和政治問(wèn)責(zé)。在四種審計(jì)問(wèn)責(zé)類型中，層級(jí)問(wèn)責(zé)和職業(yè)問(wèn)責(zé)一般是通過(guò)政府系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制的運(yùn)作來(lái)收到問(wèn)責(zé)效果，控制權(quán)掌握在政府官員手中，是一種主動(dòng)的、同體的問(wèn)責(zé)形式；法律問(wèn)責(zé)和政治問(wèn)責(zé)則是依靠政府系統(tǒng)外部問(wèn)責(zé)機(jī)制的運(yùn)作來(lái)收到問(wèn)責(zé)效果，控制權(quán)掌握在政府外部的行為體手中，是一種被動(dòng)的、異體的問(wèn)責(zé)形式。

2.審計(jì)問(wèn)責(zé)的客體

國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)客體，是指國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)指向的單位及個(gè)人，是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)直接作用的對(duì)象。國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)客體本質(zhì)上是作為法人的使用公共資金的各類機(jī)構(gòu)，既包括政府以及其他公共機(jī)構(gòu)，也包括由政府投資的企事業(yè)單位等。國(guó)家審計(jì)也可以向責(zé)任人員進(jìn)行個(gè)人問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)的客體可以是單位的法人代表、主管人員，也可以是職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、專業(yè)人員及相關(guān)經(jīng)辦人。根據(jù)責(zé)任的不同，可將問(wèn)責(zé)對(duì)象分為直接責(zé)任人、間接責(zé)任人和連帶責(zé)任人。

3.審計(jì)問(wèn)責(zé)的范圍

審計(jì)問(wèn)責(zé)以法定職責(zé)作為評(píng)價(jià)依據(jù)，因此，其問(wèn)責(zé)范圍包括不履行法定職責(zé)和不正確履行法定職責(zé)。在審計(jì)中揭示的重要和重大的違紀(jì)、違法、違規(guī)問(wèn)題均應(yīng)問(wèn)責(zé)，不能僅僅局限在貪污、行賄、受賄和違規(guī)資金的運(yùn)用等顯性層面，還應(yīng)該涉及瀆職、重大決策失誤、監(jiān)督不力等領(lǐng)域的隱性問(wèn)題。審計(jì)問(wèn)責(zé)應(yīng)從只追究過(guò)錯(cuò)責(zé)任到追究非過(guò)錯(cuò)責(zé)任，無(wú)作為、慢作為、不作為、亂作為、作為不力、不經(jīng)濟(jì)、無(wú)效率、無(wú)效果、決策失誤、用人失察等都應(yīng)納入問(wèn)責(zé)范圍，審計(jì)問(wèn)責(zé)不應(yīng)只對(duì)結(jié)果問(wèn)責(zé)，還要對(duì)過(guò)程問(wèn)責(zé)。

4.審計(jì)問(wèn)責(zé)的程序

審計(jì)問(wèn)責(zé)的程序應(yīng)該是：在審計(jì)中認(rèn)定存在錯(cuò)誤；單獨(dú)或連同其他問(wèn)責(zé)主體依法處理；實(shí)施后續(xù)審計(jì)以檢驗(yàn)責(zé)任追究落實(shí)情況。具體來(lái)說(shuō)就是審計(jì)部門(mén)出具、公布審計(jì)報(bào)告以后，上級(jí)行政主管部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、人大應(yīng)主動(dòng)及時(shí)跟進(jìn)，針對(duì)“審計(jì)清單”所羅列的問(wèn)題逐項(xiàng)、逐條督促整改，進(jìn)而深究違紀(jì)違規(guī)者的責(zé)任，并對(duì)處理結(jié)果進(jìn)行公示和反饋。

總而言之，審計(jì)問(wèn)責(zé)制涉及三個(gè)層面：一是“問(wèn)”，即誰(shuí)來(lái)問(wèn)，問(wèn)誰(shuí)，怎么問(wèn)，也就是問(wèn)責(zé)制的主體、對(duì)象、范圍、程序等問(wèn)題；二是“責(zé)”，就是具體應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，在什么情況下應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，也就是說(shuō)責(zé)任認(rèn)定的依據(jù)和大??；三是要落實(shí)一個(gè)“制”，即通過(guò)法制化、制度化的框架來(lái)強(qiáng)化責(zé)任追究制度，這是關(guān)鍵的一點(diǎn)。

二、目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)制度存在的問(wèn)題

(一)問(wèn)責(zé)主體不當(dāng)

審計(jì)問(wèn)責(zé)制應(yīng)該是一套完整的責(zé)任體系，而不僅僅局限于行政部門(mén)內(nèi)部的上下級(jí)之間。從理論上講，問(wèn)責(zé)主體應(yīng)該是人民群眾或者獨(dú)立第三方；從實(shí)施角度看，問(wèn)責(zé)主體應(yīng)該包括行政主管部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)和司法部門(mén)等。但是從目前情況來(lái)看，在一些“官員問(wèn)責(zé)”案件中，多是上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)，要求下級(jí)主動(dòng)辭職、引咎辭職或開(kāi)除公職。如果問(wèn)責(zé)制僅僅是上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任，那么在需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，就很難保證問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性。在現(xiàn)行審計(jì)體制下，作為政府組成部門(mén)和問(wèn)責(zé)主體的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，其審計(jì)對(duì)象基本上是與其平級(jí)的單位，這使得審計(jì)機(jī)關(guān)查出的問(wèn)題在處理手法上帶有濃厚的行政色彩，難以保證審計(jì)問(wèn)責(zé)的力度和深度。

(二)問(wèn)責(zé)客體不全面

由于我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的政府責(zé)任法，實(shí)踐中對(duì)審計(jì)問(wèn)責(zé)的對(duì)象界定比較模糊，多數(shù)關(guān)于審計(jì)問(wèn)責(zé)的地方性法規(guī)都將問(wèn)責(zé)對(duì)象鎖定為行政首長(zhǎng)，而沒(méi)有繼續(xù)深入追究相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人的間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這種責(zé)任的追究從某種程度上說(shuō)很難采用連帶責(zé)任的方式，即對(duì)于政府自身的責(zé)任可以通過(guò)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的方式進(jìn)行規(guī)避。問(wèn)責(zé)制如果只針對(duì)失職領(lǐng)導(dǎo)，而放過(guò)了體制漏洞，不進(jìn)行相關(guān)的制度建設(shè)就不利于民主政治建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變和依法行政。

(三)問(wèn)責(zé)范圍太窄

目前，問(wèn)責(zé)范圍還僅僅局限在“貪污、行賄受賄和違規(guī)資金運(yùn)用”層面，不曾涉及“瀆職、重大決策失誤、監(jiān)督不力”等領(lǐng)域。也就是說(shuō)，問(wèn)責(zé)面還非常窄，甚至于部分地方行政權(quán)力實(shí)際上處于無(wú)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行狀態(tài)，這就使得相當(dāng)多的行政官員抱著“無(wú)過(guò)便是功”的心態(tài)，嚴(yán)重影響了受托責(zé)任的執(zhí)行效率。從某種意義上來(lái)講，從對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)的問(wèn)責(zé)到對(duì)決策環(huán)節(jié)、監(jiān)督環(huán)節(jié)的問(wèn)責(zé)延伸，已經(jīng)成為完善國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)制的一個(gè)迫切需要。從世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，審計(jì)問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)內(nèi)容主要包括政府的財(cái)務(wù)責(zé)任和績(jī)效責(zé)任。財(cái)務(wù)責(zé)任基于合規(guī)性審計(jì)，對(duì)管理和使用公共資源的真實(shí)性、合法性的審查進(jìn)行問(wèn)責(zé)，績(jī)效責(zé)任基于對(duì)審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)來(lái)安排追究形式?，F(xiàn)行審計(jì)規(guī)則對(duì)審計(jì)“查錯(cuò)防弊”功能過(guò)于偏重，對(duì)財(cái)政和財(cái)務(wù)收支的合法、真實(shí)性過(guò)于關(guān)注，對(duì)效益性審計(jì)關(guān)注度不夠，沒(méi)有明確的效益審計(jì)準(zhǔn)則，更沒(méi)有效益審計(jì)問(wèn)責(zé)可資依據(jù)的規(guī)定，致使很多國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象“難究其責(zé)”。

(四)問(wèn)責(zé)程序不完善

目前，我國(guó)的審計(jì)問(wèn)責(zé)制度尚未完全建立，應(yīng)有的問(wèn)責(zé)程序也并未完全規(guī)范。一是缺乏專門(mén)的審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)。在審計(jì)問(wèn)責(zé)調(diào)查核實(shí)上，目前主要是由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合完成的，缺乏穩(wěn)定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，五大憲政主體缺乏參與問(wèn)責(zé)的途徑和機(jī)構(gòu)。二是在問(wèn)責(zé)對(duì)象的匯報(bào)上，責(zé)任人究竟應(yīng)該向領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人報(bào)告，還是應(yīng)面對(duì)更多的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子或是應(yīng)在更大范圍內(nèi)公開(kāi)報(bào)告，還有待于明確。三是在審計(jì)問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序以及立案、調(diào)查、申辯、復(fù)議、申訴等程序上也未做明確的法律規(guī)定。四是在責(zé)任認(rèn)定上還有待規(guī)范，究竟在什么情況下應(yīng)受到何種追究并沒(méi)有明確規(guī)定。

(五)法律規(guī)范不健全

審計(jì)問(wèn)責(zé)積極效應(yīng)的發(fā)揮與制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，最終有賴于一整套精確完備且有較強(qiáng)操作性的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)目前還沒(méi)有以立法的形式建立一部全國(guó)統(tǒng)一的整合相關(guān)各類法規(guī)的審計(jì)問(wèn)責(zé)法，可資依據(jù)的法律規(guī)范主要分散在《審計(jì)法》第 49 條和50 條，《審計(jì)法實(shí)施條例》第 49 條，《預(yù)算法》第73條、74條、75條和《行政監(jiān)察法》《安全生產(chǎn)法》《公務(wù)員法》《人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》及一些地方和部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)的行政問(wèn)責(zé)規(guī)定、辦法(如《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》)等，還有黨的相關(guān)文件《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政干部辭職暫行規(guī)定》《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》等?，F(xiàn)有的審計(jì)問(wèn)責(zé)法律規(guī)范尚不完善，制度之間缺乏足夠的系統(tǒng)化以及規(guī)定內(nèi)部的整合化，所需的配套法規(guī)仍然欠缺。法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的需要，致使審計(jì)問(wèn)責(zé)的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、利用等方面都不能得到有效的規(guī)范，問(wèn)責(zé)的結(jié)果缺乏持續(xù)性和公正性，審計(jì)問(wèn)責(zé)制的效能也難以得到充分發(fā)揮。

(六)問(wèn)責(zé)信息公開(kāi)乏力

實(shí)行審計(jì)公告既能滿足社會(huì)公眾的知情需要，又能方便他們參與國(guó)家治理，但目前的審計(jì)實(shí)踐對(duì)信息公開(kāi)缺乏有效的制約。以問(wèn)責(zé)力度最強(qiáng)的審計(jì)移送為例，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)每年都會(huì)向司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送查處的事項(xiàng)和相關(guān)責(zé)任人，但公告的審計(jì)結(jié)果對(duì)移送的內(nèi)容缺乏描述，所以社會(huì)各界對(duì)審計(jì)問(wèn)責(zé)知之甚少。據(jù)調(diào)查，地方審計(jì)機(jī)關(guān)甚至在審計(jì)報(bào)告的公告方面積極性也不高。筆者從 31 個(gè)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的網(wǎng)站了解到，對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行較全面公開(kāi)的省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)很少，社會(huì)主體無(wú)法通過(guò)審計(jì)的信息引導(dǎo)參與國(guó)家治理。審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用不透明、不公開(kāi)，公告制度的建立和執(zhí)行還達(dá)不到要求，導(dǎo)致公眾沒(méi)有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，審計(jì)和問(wèn)責(zé)失去了公開(kāi)性、透明性，不能形成互動(dòng)的動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)，審計(jì)問(wèn)責(zé)難以落實(shí)。

三、解決審計(jì)問(wèn)責(zé)制度中存在問(wèn)題的對(duì)策

(一)審計(jì)問(wèn)責(zé)主體的規(guī)范

國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)主體是國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)行為的實(shí)施者。目前我國(guó)的審計(jì)問(wèn)責(zé)主體應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加以規(guī)范：一是擴(kuò)大問(wèn)責(zé)主體。將審計(jì)問(wèn)責(zé)的主體擴(kuò)大到行政主管部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、司法部門(mén)以及社會(huì)公眾，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督和新聞監(jiān)督的綜合實(shí)力，將同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)相結(jié)合，形成問(wèn)責(zé)的“合力”，推動(dòng)問(wèn)責(zé)制的科學(xué)、規(guī)范、高效運(yùn)行。二是形成多元問(wèn)責(zé)主體的協(xié)調(diào)互動(dòng)。建立一個(gè)以審計(jì)機(jī)關(guān)為主要問(wèn)責(zé)主體，由行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)(包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān))，擴(kuò)展到輿論問(wèn)責(zé)(包括以媒體為主體的全民問(wèn)責(zé)) 為輔助主體的多元問(wèn)責(zé)主體的“大問(wèn)責(zé)”，形成一種多元、多層級(jí)的審計(jì)問(wèn)責(zé)體系。審計(jì)機(jī)關(guān)處于問(wèn)責(zé)體系的中心，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)向政府和人大報(bào)告，提出制定和完善有關(guān)政策法規(guī)、宏觀調(diào)控措施的建議；對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，可在法定職權(quán)范圍內(nèi)做出審計(jì)決定或向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)；超出審計(jì)機(jī)關(guān)處理權(quán)的，不嚴(yán)重的交上級(jí)主管部門(mén)處理，不太嚴(yán)重的交紀(jì)檢部門(mén)和行政管理部門(mén)共同處理，重大問(wèn)題應(yīng)由人大行使相關(guān)的調(diào)查權(quán)和任免權(quán)，觸犯法律的應(yīng)移交司法部門(mén)。新聞媒體和社會(huì)公眾沒(méi)有處理權(quán)，主要是通過(guò)信息披露和制造輿論來(lái)引起相關(guān)權(quán)力部門(mén)的注意，促使問(wèn)題的解決和公共意志的實(shí)現(xiàn)。

(二)問(wèn)責(zé)客體具體化

審計(jì)問(wèn)責(zé)制雖然是以行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)為重點(diǎn)，但并不意味著以行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)代替審計(jì)問(wèn)責(zé)。因?yàn)樾姓组L(zhǎng)權(quán)力大且規(guī)避責(zé)任追究的能力較強(qiáng)，很容易使追究止步于分管副職和一般工作人員。如前所述，審計(jì)問(wèn)責(zé)的對(duì)象應(yīng)是一切行使公共權(quán)力的組織與個(gè)人，因?yàn)楣矙?quán)力具有公定力、確定力、強(qiáng)制力、執(zhí)行力，一旦被濫用必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共利益的極大侵害。另外，隨著現(xiàn)代公共管理的發(fā)展，越來(lái)越多的公共組織或被法規(guī)授權(quán)，或受行政機(jī)關(guān)委托行使公共權(quán)力、實(shí)施公共事務(wù)管理，在審計(jì)問(wèn)責(zé)的制度規(guī)范中，也應(yīng)逐漸將它們納入審計(jì)問(wèn)責(zé)的對(duì)象。因此，未來(lái)的審計(jì)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)，一定要避免問(wèn)責(zé)中“問(wèn)下不問(wèn)上”，問(wèn)執(zhí)行者不問(wèn)決策者，問(wèn)當(dāng)事人不問(wèn)管理者，避免“丟卒保帥”、組織或部門(mén)“埋單”等現(xiàn)象的持續(xù)蔓延，必須由大而全的組織問(wèn)責(zé)、部門(mén)問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)向具體化的、有針對(duì)性的個(gè)人問(wèn)責(zé)。

(三)擴(kuò)大問(wèn)責(zé)范圍

審計(jì)問(wèn)責(zé)范圍既受制于國(guó)家治理的范圍，也受制于問(wèn)責(zé)機(jī)制本身的工具理性。但經(jīng)濟(jì)社會(huì)中一些不確定性因素的存在，決定了公共經(jīng)濟(jì)資源使用者責(zé)任界限的模糊性，從而導(dǎo)致審計(jì)問(wèn)責(zé)界限的模糊性。我國(guó)審計(jì)問(wèn)責(zé)的壓力型痕跡比較明顯，審計(jì)問(wèn)責(zé)往往集中在對(duì)社會(huì)公眾造成重大影響的事件上，從而忽視了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)失責(zé)任、決策責(zé)任的追究。根據(jù)國(guó)家治理的需要，績(jī)效審計(jì)需要從單純追究單位的責(zé)任向既追究單位的責(zé)任又追究個(gè)人的責(zé)任，既追究“有過(guò)”也追究“無(wú)為”轉(zhuǎn)變；問(wèn)責(zé)領(lǐng)域需要在問(wèn)責(zé)于財(cái)政財(cái)務(wù)收支的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)向問(wèn)責(zé)于政府績(jī)效、國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)。從審計(jì)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，今后審計(jì)重點(diǎn)會(huì)逐步由偏重合規(guī)性向關(guān)注合規(guī)性與經(jīng)濟(jì)成本、工作效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益并重轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制也應(yīng)加強(qiáng)和完善效益問(wèn)責(zé)，使被審計(jì)人為管理缺陷、錯(cuò)誤做法、效益低下付出應(yīng)有的代價(jià)。當(dāng)然，審計(jì)問(wèn)責(zé)的范圍也不是無(wú)限擴(kuò)大的，應(yīng)符合法定的審計(jì)職權(quán)以及國(guó)家治理的目標(biāo)。就目前而言，重點(diǎn)關(guān)注的應(yīng)該是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，不宜將所有國(guó)家治理事項(xiàng)均納入審計(jì)問(wèn)責(zé)范圍。

(四)建立規(guī)范的問(wèn)責(zé)程序

關(guān)于問(wèn)責(zé)程序，筆者認(rèn)為，首先需要設(shè)立經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒定中心，然后按照以下幾個(gè)步驟實(shí)施：第一步，政府審計(jì)部門(mén)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，出具審計(jì)報(bào)告；第二步，經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒定中心根據(jù)審計(jì)報(bào)告、事件的嚴(yán)重程度和影響大小，按照《行政事故責(zé)任認(rèn)定辦法》的具體規(guī)定出具責(zé)任鑒定書(shū)，明確責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任大小以及相關(guān)責(zé)任人；第三步，根據(jù)相關(guān)責(zé)任大小，分別移交上級(jí)行政部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)、司法部門(mén)處理；第四步，聽(tīng)取問(wèn)責(zé)當(dāng)事人的陳述和申辯；第五步，制作書(shū)面決定送達(dá)當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明錯(cuò)誤事實(shí)、處理理由和依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有復(fù)核的權(quán)利，如復(fù)核中發(fā)現(xiàn)處理錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正；第六步，在專門(mén)網(wǎng)站上或以其他方式對(duì)處理結(jié)果進(jìn)行公示和反饋；第七步，對(duì)被問(wèn)責(zé)單位的整改狀況以及相關(guān)責(zé)任人的后續(xù)表現(xiàn)進(jìn)行追蹤。

(五)審計(jì)問(wèn)責(zé)相關(guān)法律法規(guī)的完善

為了規(guī)范審計(jì)問(wèn)責(zé)制，目前需要制定一部新的法律，對(duì)審計(jì)問(wèn)責(zé)的主體、客體、程序、信息披露、處罰等通過(guò)法律進(jìn)一步明確。將審計(jì)問(wèn)責(zé)行為用法律規(guī)范起來(lái)，是減少審計(jì)問(wèn)責(zé)隨意性的重要手段，是進(jìn)一步完善審計(jì)問(wèn)責(zé)制度的當(dāng)務(wù)之急。審計(jì)問(wèn)責(zé)制的立法內(nèi)容主要應(yīng)包括以下幾個(gè)部分：一是進(jìn)一步完善相關(guān)法律。對(duì)現(xiàn)行《刑法》《民法》《預(yù)算法》《審計(jì)法》等相關(guān)法律法規(guī)中責(zé)任人員的法律責(zé)任一節(jié)予以修正，加大對(duì)該人員群體的法律約束力度，使其對(duì)法律有一種敬畏感，在衡量自己的利益得失時(shí)加大其違法犯罪的利益成本。這是建立和完善國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)制度的必要條件。二是建立健全各項(xiàng)配套制度。單一的法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要進(jìn)一步制定相應(yīng)的配套制度、實(shí)施辦法和責(zé)任認(rèn)定辦法，從法規(guī)上保障和構(gòu)建我國(guó)國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

(六)完善審計(jì)問(wèn)責(zé)結(jié)果公告制度

審計(jì)結(jié)果是整個(gè)審計(jì)成果的集中體現(xiàn)，審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用適當(dāng)與否，是審計(jì)成果能否發(fā)揮作用的重要保證。審計(jì)機(jī)關(guān)把檢查監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的結(jié)果以“審計(jì)結(jié)果公告”的形式向全社會(huì)公開(kāi)，既是審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)、降低公眾與政府之間在責(zé)任問(wèn)題上的信息不對(duì)稱程度的需要，也是其接受社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的需要。在審計(jì)問(wèn)責(zé)結(jié)束后，審計(jì)機(jī)關(guān)有必要對(duì)責(zé)任人的責(zé)任事故進(jìn)行分析，找出責(zé)任原因，并對(duì)審計(jì)結(jié)果的利用做好追蹤工作。在此基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)出具相關(guān)的報(bào)告，對(duì)改進(jìn)相關(guān)工作提出制度化的建議，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部行為的規(guī)范性，建立預(yù)防機(jī)制和免疫系統(tǒng)。因此，必須完善審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制，建立一個(gè)各相關(guān)部門(mén)都適用的成果運(yùn)用系統(tǒng)，使審計(jì)成果得以充分地利用、規(guī)范地運(yùn)作，在社會(huì)各方的監(jiān)督下，使審計(jì)問(wèn)責(zé)落到實(shí)處。

四、結(jié)語(yǔ)

審計(jì)問(wèn)責(zé)作為國(guó)家良治的重要手段，通過(guò)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、鑒證經(jīng)濟(jì)責(zé)任而作用于政府，通過(guò)監(jiān)督市場(chǎng)管理者、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序而作用于市場(chǎng)，通過(guò)實(shí)施民生審計(jì)、維護(hù)公共利益等而作用于社會(huì)，通過(guò)整合問(wèn)責(zé)資源、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)力度來(lái)保障這些功能的實(shí)現(xiàn)。目前審計(jì)問(wèn)責(zé)已成為國(guó)家良治的重要工具，并為很多國(guó)家認(rèn)同。但我國(guó)的審計(jì)問(wèn)責(zé)尚不能滿足國(guó)家治理的功能需求，需要各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)因地制宜，逐步擴(kuò)大問(wèn)責(zé)范圍，加大公告力度，來(lái)提高國(guó)家治理的開(kāi)放度和透明度，引導(dǎo)社會(huì)各主體積極參與國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)治理主體間的良性互動(dòng)，維護(hù)社會(huì)公共利益，改善政府的治理能力，滿足國(guó)家治理的需要。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]張靈芝.論政府審計(jì)問(wèn)責(zé)制[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2005(3)：13-15.

[2]湯小莉.“后審計(jì)風(fēng)暴時(shí)代”國(guó)家審計(jì)問(wèn)責(zé)制度研究[J].西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(1)：48-52.

[3]田利軍，張杰.審計(jì)問(wèn)責(zé)困境與路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010(22)：70-71.

[4]毛玉，李江濤，于維轅.芻論完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問(wèn)責(zé)制[J].財(cái)會(huì)月刊，2011(15)：81-84.

[5]雷俊生，馬志娟.國(guó)家治理視角下的審計(jì)問(wèn)責(zé)[J].會(huì)計(jì)之友，2012(14)：12-16.

[6]李麗.國(guó)家治理視角下的審計(jì)問(wèn)責(zé)制度研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與審計(jì)，2012(3)：15-16.

[7]王海兵.政府審計(jì)參與國(guó)家治理的理論基礎(chǔ)和路徑選擇研究[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2013(5):21-35.