糧食主權(quán)：保障糧食安全的新思路

胡 瑩

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 廣東 廣州 510320）

1972-1974糧食危機(jī)后，為了減少貧困與饑荒，人類建立起了以保障糧食供應(yīng)為核心的糧食安全體系，但進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著全球化日益加劇，這一體系在保障全球糧食安全方面遭遇越來越尖銳的挑戰(zhàn)。1996年墨西哥農(nóng)民組織“農(nóng)民之路”提出了的解決糧食安全問題的新主張：“糧食主權(quán)”，該倡議很快在包括國家間和跨國間的各層次廣泛傳播，成為全球化時(shí)代解決糧食安全問題的新思路。

一

糧食是人類維系生命的必需品，雖然自古以來救助饑民與減少饑荒是政府的基本職責(zé)，但糧食安全這一概念的出現(xiàn)卻是20世紀(jì)70年代中。為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的糧食危機(jī)，聯(lián)合國于1974年召開了世界糧食峰會(huì)，會(huì)上提出了糧食安全這一概念：“在任何時(shí)候世界都有充足的基本食品供應(yīng)，以維持糧食消費(fèi)的穩(wěn)定增長和抑制糧食產(chǎn)品和價(jià)格的波動(dòng)”[1]。此后聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、關(guān)貿(mào)總協(xié)定（世界貿(mào)易組織）、世界糧農(nóng)組織等機(jī)構(gòu)都紛紛提出了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與消滅貧困的項(xiàng)目和安排。此時(shí)新自由主義正逐漸被西方國家奉為圭臬，因此聯(lián)合國等多邊國際組織在在解決全球貧困問題遵循的原則也遵循了新自由主義的基本精髓，把通過自由市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長看作是控制貧困和獲取糧食安全最佳方法[2]。它們在為發(fā)展中國家提出的解決糧食危機(jī)的處方中大多包含了開放國內(nèi)市場、減少糧食儲(chǔ)備、解除對農(nóng)業(yè)的管制、土地私有化等內(nèi)容。這樣，新的全球性糧食生產(chǎn)體系被建立起來。

根據(jù)哈麗雅特·弗里德曼和菲利普·麥克邁克爾①的研究，人類第一個(gè)全球糧食機(jī)制出現(xiàn)在1870-1914，這是英國霸權(quán)下的全球糧食機(jī)制，其結(jié)構(gòu)性特征是新大陸殖民地與歐洲工業(yè)國之間的糧食自由貿(mào)易[3]。二戰(zhàn)后，隨著馬歇爾計(jì)劃和1954年第480號公共法（PL-480）的實(shí)施，美國的糧食援助成為幫助遭受“共產(chǎn)主義威脅”國家擺脫饑餓威脅的主要手段。與英國和美國主導(dǎo)下的全球糧食機(jī)制相比，上世紀(jì)70年代以聯(lián)合國為代表的多邊國際組織主導(dǎo)下建立的全球糧食機(jī)制有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是糧食流通是從中心國家向邊緣國家流動(dòng)。在這一體系中，西方發(fā)達(dá)國家以自由貿(mào)易之名要求發(fā)展中國家消除農(nóng)業(yè)管制開放市場，卻憑借巨額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼而造成的長期扭曲價(jià)格沖擊著國際農(nóng)產(chǎn)品市場，其結(jié)果是北方國家擁有了糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的絕對控制權(quán)。許多中小發(fā)展中國家的糧食自給能力嚴(yán)重下降，目前，有三分之二的發(fā)展中國家由糧食凈出口國變成凈進(jìn)口國。二是全球食物配送鏈呈現(xiàn)沙漏性結(jié)構(gòu)。即在數(shù)量同樣龐大的中小糧食生產(chǎn)者到消費(fèi)者之間是一個(gè)數(shù)量相對集中的食品生產(chǎn)商和加工商，為數(shù)不多的全球糧食寡頭公司處于全球食物配送鏈瓶頸 。他們利用技術(shù)和金融競爭優(yōu)勢成為全球食物鏈的主宰，擁有了控制種植者和消費(fèi)者的雙重權(quán)力。如兩大跨國公司阿丹米（ADM）公司和嘉吉公司（Cargill）控制了世界谷物貿(mào)易的四分之三，世界最大的三家種子公司：孟山都（Monsanto）、杜邦（Dupont）和先正達(dá)（Syngenta）控制了世界種子貿(mào)易的39%[5]。發(fā)展中國家的中小種植者因?yàn)槭艿饺蛸Y本的盤剝，大多負(fù)債累累，交換權(quán)力低下，淪為赤貧人口?？梢哉f，他們是全球糧食體系最悲慘的犧牲品。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，在全球饑餓人口中，50%是農(nóng)民，20%是無地的農(nóng)工，10%是漁民、牧民和森林居住者[6]。

1996年羅馬糧食峰會(huì)上，正是這些農(nóng)村饑餓人口的代表：一個(gè)由來自37個(gè)國家的69個(gè)農(nóng)民和小農(nóng)場主協(xié)會(huì)組成的全球公民社會(huì)組織——“農(nóng)民之路”（La Via Campesina）提出了一個(gè)全新的糧食安全概念：糧食主權(quán)。

二

“農(nóng)民之路”首次提出“糧食主權(quán)”的概念時(shí)把它簡單地定義為“每一個(gè)國家都有權(quán)維持和發(fā)展自己生產(chǎn)基本的具有文化和產(chǎn)品多樣性的糧食的能力”，隨著糧食主權(quán)在全球各層次的廣泛傳播，這一概念被多次重新定義——僅在1996年至2003年的七年間就有10次[7]。多次的解釋和闡發(fā)使這一概念的內(nèi)涵越來越豐富，至2007年《聶樂內(nèi)宣言》發(fā)表時(shí)，糧食安全被界定為“人民有權(quán)利通過生態(tài)無害和可持續(xù)發(fā)展的方法生產(chǎn)符合健康和文化習(xí)俗的糧食，有權(quán)利界定他們自己的糧食和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)?！盵8]糧食主權(quán)提出的主張包括：第一，主張糧食生產(chǎn)與消費(fèi)的本土化。糧食主權(quán)主張“給予本地生產(chǎn)者進(jìn)入市場的優(yōu)先權(quán)”，在一定區(qū)域范圍內(nèi)自給自足，使糧食的生產(chǎn)與消費(fèi)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行良性循環(huán)。[9]第二，主張糧食生產(chǎn)資料的自主化。糧食主權(quán)反對跨國公司的資本兼并，提出進(jìn)行土地和公共管理改革，使得土地、水、種子、牲畜等糧食產(chǎn)生的重要資源掌握在糧食生產(chǎn)者自己手中。第三，主張決策管理民主化。既然糧食是每一個(gè)人的權(quán)利，保障糧食的權(quán)利應(yīng)該屬于所有人。[10]《羅馬宣言》將“民主控制”作為七項(xiàng)原則之一，提出“小農(nóng)場主必須直接進(jìn)入各級農(nóng)業(yè)政策決策過程中……每個(gè)人有權(quán)利擁有真實(shí)與準(zhǔn)確的資訊和開放與民主的決策”[11]。

糧食主權(quán)這個(gè)概念自從1996年首次提出后，就在各類國家間和跨國間的機(jī)構(gòu)與組織中廣泛傳播，成為一場席卷全球的社會(huì)政治運(yùn)動(dòng)。

從國家層面看，目前已經(jīng)有七個(gè)發(fā)展中國家在立法中采用了糧食主權(quán)概念。1999年，委內(nèi)瑞拉新修訂憲法第305、306、307條都涉及了糧食主權(quán)，2001年委內(nèi)瑞拉政府還實(shí)施了一項(xiàng)分配土地和發(fā)展農(nóng)業(yè)的法律，2008年又通過了關(guān)于糧食主權(quán)和糧食安全的專門法。2004年，塞內(nèi)加爾正式通過了一項(xiàng)包含糧食主權(quán)原則的農(nóng)林牧復(fù)合系統(tǒng)框架法，2006年，馬里正式通過了一份有關(guān)農(nóng)業(yè)的政策行動(dòng)和法律框架，其中明確提出了糧食主權(quán)的權(quán)利。2009年，尼加拉瓜、厄瓜多爾、尼泊爾和玻利維亞在憲法或法律中都采用了糧食主權(quán)原則[12]。與發(fā)展中國家相比，目前尚無工業(yè)化國家將糧食主權(quán)放在類似政府政策這樣高的層面進(jìn)行考慮。2009年，德國的執(zhí)政黨在一份關(guān)于發(fā)展政策的聯(lián)合協(xié)議中引進(jìn)了糧食主權(quán)，但他們并沒有解釋對于這個(gè)概念的理解，也沒有說明如何實(shí)施[13]。

從跨國層面看，糧食主權(quán)運(yùn)動(dòng)主要集中在二個(gè)層次：一是全球公民社會(huì)組織。從全球公民社會(huì)看，除“農(nóng)民之路”外，還有一些全球性公民社會(huì)組織和非政府組織機(jī)構(gòu)也吸收和采納了糧食主權(quán)這個(gè)概念，每當(dāng)世界糧食峰會(huì)召開時(shí)，其中一些公民社會(huì)組織和非政府組織機(jī)構(gòu)都同期舉行“糧食主權(quán)論壇”來探討和推動(dòng)糧食主權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。在2002年羅馬舉行的“糧食主權(quán)論壇”上，成立了“糧食主權(quán)國際計(jì)劃委員會(huì)”（IPC），負(fù)責(zé)處理全球公民社會(huì)組織與聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)在糧食和農(nóng)業(yè)問題上的溝通與對話。

二是國際組織，包括全球性和區(qū)域性國際組織。目前雖然尚未有一個(gè)全球性國際組織正式表示接受糧食主權(quán)，但是一些機(jī)構(gòu)在其文件或會(huì)議中已經(jīng)開始使用這一概念，如聯(lián)合國貿(mào)發(fā)委員會(huì)和聯(lián)合國人權(quán)議會(huì)[14]，其中最積極的是世界糧農(nóng)組織。FAO不僅已經(jīng)與IPC達(dá)成合作協(xié)議，而且在其編訂的《食物權(quán)利術(shù)語表》中囊括了《聶樂內(nèi)宣言》有關(guān)糧食主權(quán)的定義。2012年5月，F(xiàn)AO又宣布同意開始討論“糧食主權(quán)”這個(gè)概念，這在支持者們看來是一種“歷史性勝利”。[15]在區(qū)域性國際組織方面，2008年，西非國家經(jīng)濟(jì)共同體在制定區(qū)域農(nóng)業(yè)政策時(shí)已經(jīng)將糧食主權(quán)這個(gè)概念結(jié)合進(jìn)來，拉美和加勒比地區(qū)的首腦在2008年召開峰會(huì)時(shí)也討論了糧食主權(quán)問題，并把它囊括進(jìn)了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，歐盟委員會(huì)在2009年的一份文件中界定了糧食主權(quán)的概念[16]。

三

糧食主權(quán)主張一國有權(quán)自主決定如何可持續(xù)生產(chǎn)、分配和消費(fèi)糧食，自主決定相關(guān)的政策和策略，以保證其國民食物權(quán)的實(shí)現(xiàn)。糧食主權(quán)的理解框架為人類勾畫出了解決糧食安全的新思路：

首先，以國家主權(quán)捍衛(wèi)糧食安全。糧食是每一個(gè)國民、每一天都要消費(fèi)的生存必需品，糧食歷來被認(rèn)為是國家安全的基本保證，是國家主權(quán)最基本的組成部分?？梢哉f，糧食問題是安全問題，也是主權(quán)問題。但20世紀(jì)70年代以來全球糧食體系將關(guān)注焦點(diǎn)放在增加糧食生產(chǎn)上，各國決策者常常狹義地把糧食安全解釋為有糧食供應(yīng)，卻對于糧食“從何處生產(chǎn)以及如何生產(chǎn)”這些與糧食安全息息相關(guān)的問題置之不顧，其結(jié)果是全球糧食生產(chǎn)與流通被發(fā)達(dá)國家和全球糧食寡頭牢牢控制，發(fā)展中國家在部分解決糧食安全問題的同時(shí)卻傷害了自己的國家主權(quán)。因此糧食主權(quán)提出以國家主權(quán)捍衛(wèi)糧食安全，主張每個(gè)國家都有自由選擇農(nóng)業(yè)政策工具的權(quán)利，這樣國家可以有權(quán)決定自身的農(nóng)業(yè)政策和貿(mào)易政策；有權(quán)禁止傾銷；有權(quán)建立保護(hù)和實(shí)施反映其特定的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境特色的知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則；有權(quán)拒絕那些對健康或環(huán)境有風(fēng)險(xiǎn)的，技術(shù)和工藝上不適合本地情況的糧食工藝和技術(shù)，比如轉(zhuǎn)基因技術(shù)、激素化生產(chǎn)等。

其次，以地方化小規(guī)模農(nóng)業(yè)取代全球化商業(yè)化農(nóng)業(yè)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)曾被一些人認(rèn)為已經(jīng)過時(shí)的概念，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與大規(guī)模農(nóng)業(yè)究竟孰優(yōu)孰劣，這個(gè)問題本身在學(xué)術(shù)界沒有定論。大多數(shù)西方學(xué)者，特別是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家，都把農(nóng)業(yè)看作行將衰退的夕陽產(chǎn)業(yè)，劉易斯的“二元經(jīng)濟(jì)論”、普雷比什和辛格爾的“剪刀差理論”、赫爾希曼的“不平衡增長理論”等都從不同的方面強(qiáng)調(diào)重工輕農(nóng)，認(rèn)為發(fā)展中國家在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)應(yīng)該有計(jì)劃地將資本積累集中于發(fā)展工業(yè)。但也有一些學(xué)者對于上述關(guān)于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)注定要消亡的觀點(diǎn)提出異議，恰亞諾夫的“勞動(dòng)消費(fèi)均衡理論”，舒爾茨和波普金的“理性小農(nóng)理論”，吉爾茲和黃宗智的“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化理論”，斯科特和利普頓的“風(fēng)險(xiǎn)厭惡理論”，巴納姆和斯奎爾的“小農(nóng)村經(jīng)營模型理論”從各自的理論基礎(chǔ)出發(fā)論證了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在資本主義市場經(jīng)濟(jì)中存在的可能性。從一些發(fā)展中國家的歷史看，上世紀(jì)50年代后，撒哈拉以南的非洲、印度、印度尼西亞等國都曾大力發(fā)展大農(nóng)場，還有許多國家執(zhí)行重工輕農(nóng)的政策，其結(jié)果都是慘淡收場；而日本、韓國、我國臺(tái)灣省等在現(xiàn)代化過程中保持典型小農(nóng)經(jīng)濟(jì)卻獲得了成功。這些國家(地區(qū))現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)從正反面證明了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化市場化的兼容。

糧食主權(quán)提出的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不是農(nóng)耕時(shí)代自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的“復(fù)古”。糧食主權(quán)不是反對一切市場與貿(mào)易，它所反對的是對于小農(nóng)不利的國際貿(mào)易規(guī)則并主張國家和人民有權(quán)利對貿(mào)易進(jìn)行管制以保護(hù)小農(nóng)和其他農(nóng)村的邊緣群體免受糧食傾銷和不公平競爭的傷害?！堵櫂穬?nèi)宣言》明確提出，糧食主權(quán)優(yōu)先考慮的是地方和國家的經(jīng)濟(jì)和市場，它要建立的是由本地生產(chǎn)者主導(dǎo)的糧食、種植業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)系統(tǒng)[17]。用小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對抗資本化大農(nóng)業(yè)，這鮮明地反映了糧食主權(quán)的擁護(hù)者們對于農(nóng)民對于安身立命的土地的情感和信念：自己有權(quán)立于土地之上，有權(quán)利與義務(wù)生產(chǎn)糧食，有權(quán)利對整個(gè)社會(huì)做出重要的貢獻(xiàn)，有權(quán)利生活在充滿活力的社區(qū)并有義務(wù)去建設(shè)這個(gè)社區(qū)。

上世紀(jì)80年代，通過實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，我國逐漸解決了龐大貧困人口的吃飯問題，這在糧食主權(quán)的支持者們看來是實(shí)行糧食主權(quán)的一個(gè)成功范例[18]。但這并不意味著我國的糧食主權(quán)就高枕無憂。我國的種子、化肥的生產(chǎn)權(quán)已經(jīng)逐步被跨國資本控制，更為重要的是我國目前仍是一個(gè)典型的小農(nóng)制國家，規(guī)?；?jīng)營是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的必經(jīng)之路。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司化規(guī)?；耐瑫r(shí)，如何保障我國廣大的中小農(nóng)戶的利益，使他們免遭國際跨國資本的蠶食，從而保證中國的糧食生產(chǎn)與消費(fèi)主權(quán)的完整，這仍將是一個(gè)緊迫而棘手的問題。

注釋：

①哈麗雅特·弗里德曼和菲利普·麥克邁克爾是“糧食機(jī)制”學(xué)派的創(chuàng)始人，1987年哈麗雅特·弗里德曼首先創(chuàng)立了“糧食機(jī)制”（food regim）這個(gè)概念。

［1］United Nations.1975.Report of the World Food Conference，Rome5-16November 1974.New York.

［2］William D.Schanbacher.The Politics of Food：The Global Conflict between Food Security and Food Sovereignty，p.ⅶ.

［3］Harriet Friedmann and Philip McMichacl.“Agriculture and the State System：The Rise and Decline of National Agreculture,1870 to the Present，Sociologia Ruralis（1989）29（2），pp.93-117.

［4］拉吉·帕特爾.糧食戰(zhàn)爭：市場、權(quán)力和世界糧食體系的隱形戰(zhàn)爭［M］.東方出版社，2008：6-10.

［5］Eric Holt-Gimenez.Form Food Crisi to Food Sovereignty:The Challenge of Social Movements，in Fred Magdoff and Brian Tokar eds:Agriculture and Food in Crisis：Conflict，Resistance and Renewal，New York：Monthly review Press，2010，p.211.

［6］United Nation，UN Millennium Project 2005.

［7］Michael Windfuhr and Jennie Jonsén，F(xiàn)ood Sovereignty：Towards democracy in localized food systems，ITDGPublishing 2005，pp.47-48.

［8］La Via Campesina，Declaration of Nyeleni，2007，http://viacampesina.org/en/index.php/main-issues-mainmenu-27/fo od-sovereignty-and-trade-mainmenu-38/262-declaration-of-nyi.

［9］Peter Rosset，“Food Sovereignty and Alternative Paradigms to Confront Land Grabbing and the Food and Climate Crises”，Development，（2011）54（1），p.22-23.

［10］Raj Patel，“What does food sovereobhty like?”，pp.664-666.

［11］La Via Campesina，F(xiàn)ood Sovereignty：A Future without Hunger，Rome，1996.

［12］Ibid，p.263-264.

［13］Tina D.Beuchelt and Detlef Virchow，“Food sovereignty or the human right to adequate food：which concept serves better as international development policy for global hunger and poverty reduction?”p.263.

［14］Ibid，p.262.

［15］Juan Nicastro，“FAO accepts to debate food sovereignty”，Latinamerican Press，5/17/2012.http://lapress.org/articles.asp?art=6630.

［16］Tina D.Beuchelt and Detlef Virchow，“Food sovereignty or the human right to adequate food：which concept serves better as international development policy for global hunger and poverty reduction?”p.263.

［17］La Via Campesina，Declaration of Nyeleni，2007.

［18］Douglas Southgate，“Food Sovereignty：The Idea’s Origins and Dubious Merits”，ATDF Jouranl Volume8，Issue1/2 2011，p.18.