大部制一年，“達(dá)成一致”不易

錢昊平 李微敖 石昊一

國(guó)慶長(zhǎng)假之前，國(guó)家鐵路局派出了兩個(gè)督查組，先后去了津秦、京廣、廈深、膠濟(jì)、哈大等高鐵沿線，對(duì)各地的上跨高鐵立交橋的安全管理狀況進(jìn)行了一次督查。

根據(jù)2013年全國(guó)人代會(huì)期間通過的“大部制”方案，國(guó)家鐵路局獲準(zhǔn)設(shè)立，職責(zé)之一就是進(jìn)行安全監(jiān)察?！叭ā狈桨附o國(guó)家鐵路局設(shè)的編制是130名，“有些崗位的人員至今還沒有到位。”中鐵隧道集團(tuán)副總工程師、中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕說。

在王夢(mèng)恕看來，國(guó)家鐵路局成立后，安全監(jiān)察等工作開展得并不順利，有些原鐵道部的人愿去鐵路總公司，不愿去國(guó)家鐵路局，“改革推進(jìn)艱難”。

2013年3月推行的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，俗稱新一輪“大部制”改革，其力度之大，曾引起廣泛關(guān)注。一年半后再回望，改革的進(jìn)展到哪一步了？

“努力使各方達(dá)成一致”

2013年的機(jī)構(gòu)改革方案，名稱與前幾輪改革不一樣——前幾輪改革名稱都叫“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革”，2013年則變成了“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變”。

參與改革方案設(shè)計(jì)的中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)王滿傳介紹稱，本屆國(guó)務(wù)院將職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)作為“開門第一件大事”。方案起草組一成立，便確定本輪改革重點(diǎn)是職能轉(zhuǎn)變，并要寫進(jìn)名稱中。

中編辦在研究部門“三定”方案以后，“努力使各方達(dá)成一致意見”。原國(guó)家能源局有10個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并入電監(jiān)會(huì)的職能后，新組建的國(guó)家能源局希望再增加5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但相關(guān)部門只同意增加兩個(gè)，博弈之后，最終增加了兩個(gè)司局。各部門意見統(tǒng)一之后，還要上報(bào)國(guó)務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)審核同意，最終提交到國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過。

6個(gè)新組建的部門中，國(guó)家鐵路局的“三定”方案公布時(shí)間最早，是2013年5月15日。最后的是國(guó)家新聞出版廣電總局，7月17日才公布。

與2008年機(jī)構(gòu)改革一樣，此輪改革的目標(biāo)是整合職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員不是主要目的，對(duì)新組建部門的編制并不一味要求縮減，有些編制還略有增加。

例如，整合之前，原新聞出版總署（國(guó)家版權(quán)局）和廣電總局的編制共488名，整合后國(guó)家新聞出版廣電總局的編制為508名。衛(wèi)生部和計(jì)生委原來的編制總和是530名，合并后也增加到545名。

“受影響最大的是處級(jí)干部”

如何安置原有的領(lǐng)導(dǎo)，是機(jī)構(gòu)改革中最敏感的話題。

分流是個(gè)辦法。原國(guó)家人口計(jì)生委副主任陳立沒有在新的國(guó)家衛(wèi)計(jì)委擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，而是去國(guó)家行政學(xué)院當(dāng)了副院長(zhǎng)。電監(jiān)會(huì)和能源局合并后，原電監(jiān)會(huì)副主席王野平，調(diào)任大唐集團(tuán)總經(jīng)理。

即便分流領(lǐng)導(dǎo)，合并后的部委，副職領(lǐng)導(dǎo)仍然過多，“超編”便成了過渡性的解決方案之一。

部委領(lǐng)導(dǎo)的人選都是在“三定”方案公布前決定的，方案公布后，司局級(jí)干部的安置才提上日程?！按蟛恐啤备母铮袃?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大幅瘦身。原衛(wèi)生部和國(guó)家人口計(jì)生委共有24個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，合并后是21個(gè)。

機(jī)構(gòu)瘦身對(duì)業(yè)務(wù)司局影響不大，整合基本都是“微調(diào)”，畢竟哪塊業(yè)務(wù)都取消不了。影響較大的主要是綜合部門，如辦公廳、人事司、財(cái)務(wù)司等，只能“二合一”，司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)也隨之減少。

例如，改革前，衛(wèi)生部和人口計(jì)生委的司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有91人，合并后，衛(wèi)計(jì)委的司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少為78人?！暗母锸羌娱L(zhǎng)板凳，不是把誰擠到地上。”衛(wèi)計(jì)委一位官員說，原衛(wèi)生部和原人口計(jì)生委兩個(gè)辦公廳整合后，現(xiàn)在衛(wèi)計(jì)委辦公廳的領(lǐng)導(dǎo)已多達(dá)9人。

改革前，衛(wèi)生部和人口計(jì)生委不少司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)已臨近退休，合并后，采取的辦法一般是讓年輕的上。此前人口計(jì)生委有宣傳教育司，在此基礎(chǔ)上新組建了衛(wèi)計(jì)委的宣傳司，司長(zhǎng)由時(shí)年50歲的衛(wèi)生部發(fā)言人毛群安擔(dān)任。時(shí)年59歲的原司長(zhǎng)張健則改任正司級(jí)的衛(wèi)生計(jì)生工作監(jiān)察專員，過渡一年后已于今年退休。

此外，下屬事業(yè)單位也是分流干部的一個(gè)好去處。原衛(wèi)生部人事司副司長(zhǎng)李長(zhǎng)寧就去了中國(guó)健康教育中心擔(dān)任主持工作的副主任。原衛(wèi)生部辦公廳副主任鄧海華先去了宣傳司擔(dān)任副司長(zhǎng)，一年后又去《健康報(bào)》報(bào)社擔(dān)任黨委副書記兼副社長(zhǎng)。

“受影響最大的是處級(jí)干部?！币恍陆M建部門的處級(jí)干部正在謀劃辭職。他認(rèn)為，合并之后，各司局領(lǐng)導(dǎo)基本飽和，有的還超編，短期內(nèi)處長(zhǎng)們的上升通道會(huì)變得很窄。

職能整合不容易

新組建的國(guó)家衛(wèi)計(jì)委現(xiàn)在共有3個(gè)辦公區(qū)，此外國(guó)家中醫(yī)藥管局（由衛(wèi)計(jì)委管理）還有1個(gè)辦公區(qū)。衛(wèi)計(jì)委相關(guān)人士說，合并后他們光搬家就花了三四個(gè)月時(shí)間。

一位原衛(wèi)生部人士說，辦公地點(diǎn)的調(diào)整只是表面問題，有些問題外界是看不出來的，比如原衛(wèi)生部的人在機(jī)構(gòu)合并后就發(fā)現(xiàn)，他們的待遇不如原人口計(jì)生委。人口計(jì)生委在合并前已開始發(fā)車補(bǔ)，而衛(wèi)生部一直沒有實(shí)施。合并后，只好在一個(gè)單位采取了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：原計(jì)生委的車補(bǔ)照發(fā)，原衛(wèi)生部的暫時(shí)不發(fā)。

實(shí)際上，與辦公地點(diǎn)、待遇問題相比，業(yè)務(wù)整合、職能調(diào)整才是機(jī)構(gòu)改革的核心。

本輪大部制改革，有一項(xiàng)重要職能懸而未定，即醫(yī)療保險(xiǎn)的管理歸屬問題?，F(xiàn)有的基本醫(yī)療保險(xiǎn)主要有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。新農(nóng)合始于2002年，管理權(quán)一直屬于衛(wèi)生系統(tǒng)，另外兩項(xiàng)保險(xiǎn)的管理權(quán)則屬于社保部門。

2013年“大部制”改革方案提出，整合三種基本醫(yī)療保險(xiǎn)的職責(zé)，由一個(gè)部門承擔(dān)，此即“三險(xiǎn)合一”。方案并未言明由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，但明確要求在2013年6月底前完成整合。

直至今日，“三險(xiǎn)”仍處于“二龍治水”狀態(tài)。中央層面，新農(nóng)合由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委管理；城鎮(zhèn)醫(yī)保由人社部管理；省市縣層面，除山東等少數(shù)地區(qū)外，也基本沿襲這種狀態(tài)。

國(guó)家衛(wèi)計(jì)委一官員解釋，人社部和衛(wèi)計(jì)委都希望主導(dǎo)醫(yī)療保險(xiǎn)的管理權(quán)。人社系統(tǒng)認(rèn)為，衛(wèi)生部門既負(fù)責(zé)看病，如果再負(fù)責(zé)資金管理，容易失去監(jiān)督；而衛(wèi)生系統(tǒng)認(rèn)為，那么大一筆資金如果放在人社部，擔(dān)心使用效率受影響。

國(guó)家鐵路局也存在職責(zé)不清問題，“要不國(guó)家鐵路局也不會(huì)拖到去年年底掛牌?！蓖鯄?mèng)恕說，國(guó)家鐵路局有安全監(jiān)察、運(yùn)輸監(jiān)管的職能，但鐵總有自己的安全監(jiān)督管理局，國(guó)家鐵路局連有些鐵路的現(xiàn)場(chǎng)都去不了，監(jiān)管職能不好履行。

在鐵路建設(shè)方面，國(guó)家鐵路局也沒多大的發(fā)言權(quán)，首先技術(shù)上不敵鐵總，原鐵道部的鐵路科學(xué)研究院以及規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院都劃歸鐵總，而且發(fā)改委也在做鐵路規(guī)劃，“國(guó)家鐵路局實(shí)際沒有什么事可做?！蓖鯄?mèng)恕說，去年國(guó)務(wù)院在確定哪些鐵路可以開工時(shí)，還是讓鐵總拿意見。

“但鐵總現(xiàn)在是企業(yè)，就要考慮部門贏利，并沒有興趣修鐵路。”王夢(mèng)恕說，不過鐵道部拆分也帶來一些積極效果，改革后鐵總定價(jià)更靈活，雖然客運(yùn)定價(jià)還須報(bào)批，但快件貨運(yùn)已經(jīng)可以自主定價(jià)，鐵總的人均收入也從改革前的3萬多漲到4萬多。

下級(jí)如何改？

新組建部門的“三定”方案中，都有“所屬事業(yè)單位的設(shè)置、職責(zé)和編制事項(xiàng)”的表述，但目前下屬事業(yè)單位的改革都未啟動(dòng)，連最基本的機(jī)構(gòu)整合都沒進(jìn)行。

改革前，衛(wèi)生部有中國(guó)健康教育中心，人口計(jì)生委有人口宣傳教育中心，二者都有下屬的報(bào)刊和出版社；衛(wèi)生部有人才服務(wù)中心，計(jì)生委有人才交流中心，衛(wèi)生部有干部培訓(xùn)中心，計(jì)生委有培訓(xùn)交流中心。

一般觀點(diǎn)認(rèn)為，這些兩個(gè)“性質(zhì)、功能幾乎一模一樣”的事業(yè)單位可以合并成一個(gè)，但在衛(wèi)計(jì)委，它們都被保留。

衛(wèi)計(jì)委一處級(jí)干部認(rèn)為，如果進(jìn)行簡(jiǎn)單合并，人員安置會(huì)是大問題，“況且現(xiàn)在還指望他們分流一些機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)呢?！绷硗?，國(guó)家?guī)啄昵熬捅硎疽w推進(jìn)事業(yè)單位改革，這也造成一些人的觀望心理。

此次國(guó)務(wù)院“大部制”改革并不要求“上下對(duì)口”，但不少省市已經(jīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院的“大部制”方案對(duì)本省機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。地方可以參照的主要是國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、食藥總局和新聞出版廣電總局，目前已有24個(gè)省份成立衛(wèi)生和計(jì)生委，重新組建食藥局的省份也是24個(gè)。而新聞出版廣電局的籌建步伐慢了些，只有16個(gè)省份設(shè)立。

不過，不少地方之前已經(jīng)對(duì)文化、廣電、新聞出版部門進(jìn)行過整合，且當(dāng)時(shí)就“上下不對(duì)口”。上海、天津此前把文化局和廣電局合并成文廣局，青海將文化局和出版局合并成立了文化出版局，海南則走得更遠(yuǎn)，將文化、廣電、新聞出版、體育合并成一個(gè)局。河南雖然沒有成立新聞出版廣電局，但省廣電局局長(zhǎng)、黨組書記朱夏炎一直兼任新聞出版局的局長(zhǎng)和黨組書記，可能也是為下一步改革做鋪墊。