從施工企業(yè)視角談拖欠農(nóng)民工工資問題的治理

劉 勇，黃士勇

（1．淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院 建筑工程系，安徽 淮北 235000；2．安徽恒正建設(shè)工程項(xiàng)目管理有限公司，安徽 淮北 235000）

農(nóng)民工工資拖欠問題已成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)之一，不少專家對(duì)此進(jìn)行過研究，也提出了許多治理的措施，對(duì)解決這一問題有一定的積極作用［1］。但這些研究主要是基于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，利用博弈理論研究總承包單位（或勞務(wù)分包單位）與農(nóng)民工、政府監(jiān)管部門之間的博弈，其僅僅考慮了經(jīng)濟(jì)因素而沒有考慮建筑行業(yè)社會(huì)環(huán)境特點(diǎn)，因此博弈的條件假設(shè)不能完全真實(shí)地反映市場(chǎng)情況，利用這些研究成果解決農(nóng)民工工資拖欠問題自然也就很難得到滿意的結(jié)果。建筑行業(yè)農(nóng)民工工資拖欠的解決措施，只有從行業(yè)的特點(diǎn)和建筑市場(chǎng)的實(shí)際情況出發(fā)，找出問題的癥結(jié)所在，才能對(duì)癥下藥取得預(yù)期效果。

一、當(dāng)前農(nóng)民工工資清欠工作現(xiàn)狀

近年來國(guó)家對(duì)拖欠農(nóng)民工工資問題一直十分重視，2005年9月勞動(dòng)和社會(huì)保障部、建設(shè)部等9部委就發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題的通知》，2006年1月出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，2011年5月刑法修正案將惡意欠薪罪納入《刑法》，2013年1月最高人民法院又出臺(tái)了拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬刑事案件的司法解釋。另外，各地政府在“兩節(jié)”，尤其是在春節(jié)開專題會(huì)發(fā)文件，還設(shè)立機(jī)構(gòu)專門為農(nóng)民工清欠?？梢哉f國(guó)家的清欠力度不可謂不大，對(duì)惡意欠薪行為的懲罰力度也不可謂不大，清欠工作也取得了很大的成效，但欠薪問題還是沒有得到根本解決，仍然是年年清欠年年欠，甚至還有愈演愈烈之勢(shì)。同時(shí)，農(nóng)民工討薪的行為也越來越激烈，上訪、阻礙交通等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，一方面農(nóng)民工討不到工資情緒激動(dòng)，另一方面政府清欠人員在高負(fù)荷工作環(huán)境下工作方法變得簡(jiǎn)單粗暴，部分工作人員對(duì)施工單位的口頭禪就是“不管什么原因，先支付農(nóng)民工工資再說，其他問題節(jié)后再講”，可節(jié)后再無人問津。有些政府清欠仿佛僅僅是為了完成政治任務(wù)，缺乏預(yù)見性、科學(xué)性，有的只是行政命令。更有甚者，個(gè)別地方竟然發(fā)生了如果不馬上支付農(nóng)民工工資，施工單位法人代表就不準(zhǔn)離開清欠辦的現(xiàn)象（這實(shí)質(zhì)上是違法限制人身自由）。在這種情況下，建立長(zhǎng)效治理機(jī)制農(nóng)民工、政府有關(guān)部門在內(nèi)的各方都翹首以盼。

二、建筑行業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的原因

表面上看農(nóng)民工提供勞務(wù)，理應(yīng)由聘用單位支付勞動(dòng)報(bào)酬；但由于社會(huì)誠(chéng)信缺失，拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。如何解決這一被廣泛關(guān)注的問題？目前研究者提出的解決辦法，包括政府清欠的政策導(dǎo)向大都將矛盾的焦點(diǎn)集中在加強(qiáng)對(duì)施工單位的監(jiān)管上。筆者認(rèn)為，拖欠農(nóng)民工工資的原因遠(yuǎn)非都是施工單位不講誠(chéng)信、故意拖欠這么簡(jiǎn)單，有些時(shí)候（甚至可以說大部分情況下）施工單位本身也是弱勢(shì)群體中的一員。所以有必要探討產(chǎn)生拖欠農(nóng)民工工資這一社會(huì)問題的深層次原因。歸納起來其主要有以下幾個(gè)方面的原因。

（一）業(yè)主不遵守基本建設(shè)程序

基本建設(shè)程序是從長(zhǎng)期建設(shè)過程中總結(jié)出來的，是整個(gè)建設(shè)過程各項(xiàng)工作必須遵循的客觀先后順序［2］。一些工程尤其是市政基礎(chǔ)設(shè)施等政府投資工程，往往長(zhǎng)官意志代替了可行性研究，缺少詳細(xì)科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。出于政績(jī)考慮，為搶工期某些領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)要求設(shè)計(jì)部門短期內(nèi)做出設(shè)計(jì)，有的項(xiàng)目設(shè)計(jì)人員連最起碼的現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)都來不及就忙著出圖，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)與設(shè)計(jì)嚴(yán)重不符，偏差極大；為降低中標(biāo)價(jià)招標(biāo)時(shí)又人為干預(yù)，有時(shí)甚至要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在按最低材料價(jià)確定的控制價(jià)的基礎(chǔ)上再打折。設(shè)計(jì)粗制濫造投資估價(jià)就不準(zhǔn)，再加上人為壓價(jià)，導(dǎo)致投資缺口比較大。因設(shè)計(jì)變更增加投資時(shí)，必須按程序辦理需要時(shí)間，施工中只能拖欠工程款，施工單位按比例支付農(nóng)民工工資，拖欠也就不奇怪了。

（二）陰陽(yáng)合同的影響

建筑市場(chǎng)僧多粥少，競(jìng)爭(zhēng)近乎白熱化。一些開發(fā)企業(yè)為降低工程造價(jià)，利用施工企業(yè)急于承攬工程的心理，先與擬中標(biāo)單位就工程造價(jià)等進(jìn)行談判，然后搞假招標(biāo)，無論中標(biāo)價(jià)是多少都按事先談好的價(jià)格支付工程款。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)要素（包括人工工資）價(jià)格波動(dòng)較大，如果施工單位承攬工程時(shí)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，遇到材料費(fèi)、機(jī)械費(fèi)、人工費(fèi)上漲幅度過大時(shí)，就有可能虧損。施工單位與開發(fā)商的合同已經(jīng)簽訂，如果開發(fā)商不同意進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，那么資金缺口就比較大，這就導(dǎo)致拖欠人工工資。

（三）惡意欠薪、惡意討薪

我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育尚不成熟，管理建筑市場(chǎng)的法律法規(guī)還未形成系統(tǒng)［3］，市場(chǎng)主體誠(chéng)信、守法的理念尚未完全樹立。加之我國(guó)對(duì)惡意欠薪和惡意討薪的法律體系正在不斷建立和完善中，懲罰力度不足以震攝違法行為［4］。所以建筑市場(chǎng)上惡意欠薪和惡意討薪現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。

對(duì)于惡意欠薪行為的治理不少研究者提出了比如加大政府監(jiān)管、加大處罰力度使違法成本高于守法成本、及時(shí)發(fā)布用工信息、將欠薪企業(yè)列入黑名單并公布等措施都很有效，本文不再重復(fù)。

所謂惡意討薪，是指提供勞務(wù)者（包括勞務(wù)企業(yè)）通過偽造證據(jù)、虛報(bào)冒領(lǐng)工資，或者煽動(dòng)農(nóng)民工采取過激手段要挾、勒索、超額索賠以牟取非法利益的行為［5］。等價(jià)交換是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及《合同法》規(guī)定的基本原則，惡意討薪無疑是違法的。如果監(jiān)管部門不加甄別、不采取嚴(yán)厲打擊措施進(jìn)行遏制，不僅會(huì)使施工企業(yè)蒙受巨大損失，對(duì)整個(gè)建筑業(yè)的健康發(fā)展極為不利，而且還會(huì)影響政府公信力，可以說貽害無窮。所以討薪也好清欠也罷都應(yīng)當(dāng)以合法為前提，違法行為必須依法受到制裁，否則就是另一種不公平。

（四）工程結(jié)算審核人為拖延

業(yè)主對(duì)工程造價(jià)都高度重視，施工單位報(bào)送的竣工結(jié)算報(bào)告業(yè)主一般都會(huì)委托咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，這本無可厚非。問題是有些不誠(chéng)信的業(yè)主故意拖延不委托審核，又以沒有進(jìn)行審核為由拖欠工程款。有些工程實(shí)際已投入使用很長(zhǎng)時(shí)間，但因業(yè)主遲遲不委托審核，致使施工單位長(zhǎng)期不能辦理竣工結(jié)算，拿不到工程尾款，也無法結(jié)清拖欠的農(nóng)民工工資。

三、治理拖欠農(nóng)民工工資的措施建議

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工工資拖欠的原因很復(fù)雜。毫不夸張的說，農(nóng)民工工資拖欠問題是現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物［1］，我們只有從制度創(chuàng)新和加大執(zhí)法力度上下工夫，才有可能根本解決這一問題，為此提出如下措施建議。

（一）建立和完善相關(guān)法律制度

有研究認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)（包括《建筑法》），普遍缺乏對(duì)業(yè)主的制約條款。施工單位通過銷售建筑產(chǎn)品來維持生存和掙取利潤(rùn)，如果購(gòu)買者（業(yè)主）不支付或不及時(shí)支付工程款，施工單位的成本就無法及時(shí)得到補(bǔ)償。少數(shù)業(yè)主不及時(shí)支付，施工單位還可以通過內(nèi)部調(diào)劑勉強(qiáng)維持生產(chǎn)，但如果所有工程都不能及時(shí)支付，施工企業(yè)自身都無法生存，根本不可能及時(shí)足額支付農(nóng)民工工資。所以國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)立法和執(zhí)法以懲罰業(yè)主拖欠工程款的行為，從源頭上解決拖欠工資問題。

1．變靜態(tài)資金到位率為動(dòng)態(tài)資金到位率

建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建時(shí)國(guó)家規(guī)定要提供資金到位或已落實(shí)證明，工期1年以內(nèi)的資金到位率不少于投資估算的60%，超過1年的不少于30%。建設(shè)主管部門根據(jù)銀行出具的資金到位證明或項(xiàng)目資金來源證明文件進(jìn)行立項(xiàng)審批。一旦報(bào)建完成，幾乎所有業(yè)主都會(huì)馬上抽走資金，使資金到位證明變成一紙空文。建議國(guó)家出臺(tái)政策變靜態(tài)的資金到位率為動(dòng)態(tài)到位率，即不僅報(bào)建時(shí)要達(dá)到規(guī)定的資金到位率，工程實(shí)施過程中也應(yīng)保持到位資金為剩余工程量的60%或30%，防止拖欠工程款。如果工程實(shí)施中發(fā)生因低于國(guó)家規(guī)定的資金到位率而導(dǎo)致工程款拖欠，應(yīng)追究銀行出具虛假證明的責(zé)任。這樣的變化在操作上沒有任何難度，施工合同簽訂后，把合同和中標(biāo)單位的投標(biāo)文件和工程中間支付文件及時(shí)送達(dá)開戶行，由銀行監(jiān)控就可以了。建立工程資金預(yù)警制度，當(dāng)業(yè)主資金低于或即將低于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，銀行應(yīng)及時(shí)向業(yè)主和建設(shè)主管部門通報(bào)。

農(nóng)民工工資拖欠的始作俑者是業(yè)主拖欠工程款。按照博弈論觀點(diǎn)，當(dāng)拖欠工程款的效用小于及時(shí)支付的效用時(shí)，業(yè)主就會(huì)減少拖欠的動(dòng)機(jī)。所以主管部門應(yīng)狠抓工程資金到位率，有關(guān)法律法規(guī)也應(yīng)增加對(duì)業(yè)主拖欠工程款的懲治條款加大其違約成本，比如可以采取停工整改、辦理商品房預(yù)售許可證時(shí)增加工程款支付率條件等。

2．業(yè)主必須提供支付擔(dān)保

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定“招標(biāo)單位要求提供履約擔(dān)保的，中標(biāo)單位應(yīng)當(dāng)提供”，但到目前為止沒有哪部法律規(guī)定業(yè)主必須向施工方提供支付擔(dān)保。雖然《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF－2013－0201）的通用條款中提出“發(fā)包人要求承包人提供履約擔(dān)保的，發(fā)包人應(yīng)向承包人提供支付擔(dān)保”，但是合同文本是非強(qiáng)制性的，在建筑市場(chǎng)上施工企業(yè)處于相對(duì)弱勢(shì)地位的背景下，業(yè)主完全可以通過專用條款修改通用條款的這一條文使其無效。再說合同是自愿行為，法律才具有強(qiáng)制性，它們的約束力不可同日而語。因此建議把“業(yè)主提供支付擔(dān)保”用法律形式確定下來。

3．將竣工結(jié)算審核時(shí)間的規(guī)定提升至法律高度

2007年中國(guó)建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)曾就不同規(guī)模工程的竣工結(jié)算審核時(shí)間作出過規(guī)定，目前這一規(guī)定已經(jīng)寫入了2013版《工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》。但協(xié)會(huì)規(guī)定和規(guī)范的效力遠(yuǎn)小于法律效力。為約束不良業(yè)主故意拖欠工程款行為，應(yīng)把這一規(guī)定提升到法律法規(guī)的高度以便于操作。

（二）創(chuàng)新清欠工作方法

1．把突擊清欠變?yōu)槿粘１O(jiān)管工作

有關(guān)部門應(yīng)創(chuàng)新清欠工作方法，把年終集中清欠變成日常管理。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)像管工程質(zhì)量和安全那樣監(jiān)管農(nóng)民工工資的發(fā)放，每年進(jìn)行幾次集中檢查，平時(shí)進(jìn)行巡查，力爭(zhēng)把拖欠問題解決在萌芽狀態(tài)。突擊清欠由于時(shí)間緊、任務(wù)重，清欠人員不可能弄清所有拖欠的來龍去脈，更難以分清哪些是惡意欠薪哪些是惡意討薪，而日常監(jiān)管則有充裕的時(shí)間和精力把這些問題搞清楚，從而使清欠工作更有的放矢。通過平時(shí)的檢查政府也能提前發(fā)現(xiàn)惡意欠薪的苗頭及早采取措施，比如約談、重點(diǎn)監(jiān)控等。

2．加強(qiáng)對(duì)勞務(wù)分包合同的管理

合同管理制是我國(guó)基本建設(shè)領(lǐng)域一項(xiàng)重要的管理制度，不僅適用于總包工程的發(fā)承包，也適用于勞務(wù)分包工程的發(fā)承包。研究表明，當(dāng)前建設(shè)領(lǐng)域無序發(fā)包現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，尤其是勞務(wù)分包［5］。實(shí)際工作中勞務(wù)分包商的資質(zhì)與實(shí)際施工人員普遍不符，勞務(wù)分包單位只收取管理費(fèi)而不進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性管理，真正的施工者都是沒有資質(zhì)的“小老板”，這實(shí)際是《建筑法》明文禁止的再分包行為。再分包不僅增加了政府清欠的難度，還給拖欠農(nóng)民工工資和不良者惡意討薪留下了空間。筆者認(rèn)為，政府有關(guān)部門一要加大對(duì)施工單位用工的監(jiān)管，不允許項(xiàng)目部直接聘用“散兵游勇”式的個(gè)體打工者，必須采用規(guī)范的示范合同文本由施工企業(yè)與具有勞務(wù)資質(zhì)的企業(yè)簽訂用工合同并備案，使合同主體合法化；二要加強(qiáng)對(duì)勞務(wù)企業(yè)的監(jiān)管，勞務(wù)企業(yè)不僅要與農(nóng)民工簽訂合同，還要建立詳細(xì)的動(dòng)態(tài)農(nóng)民工分布臺(tái)賬。把混亂的勞務(wù)市場(chǎng)有序化，不僅便于管理也便于農(nóng)民工維權(quán)；三是為防止惡意欠薪和惡意討薪，勞務(wù)分包單位應(yīng)提供履約擔(dān)保，用工企業(yè)也應(yīng)提供支付擔(dān)保。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目管理，防止惡意討薪

人力資源管理是項(xiàng)目管理不可或缺的一部分，但許多施工企業(yè)對(duì)勞務(wù)分包的管理非常薄弱，項(xiàng)目部聘用了哪些勞務(wù)人員、簽沒簽合同、勞務(wù)提供方有無資質(zhì)、合同內(nèi)容是否合法、有無漏洞等企業(yè)都不掌握，因此經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目部一張“白條”，企業(yè)法人代表就要到法院應(yīng)訴的被動(dòng)局面。所以施工企業(yè)必須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管理絕不能以包代管，為防止惡意討薪特別要加強(qiáng)對(duì)勞務(wù)分包的管理。

施工企業(yè)應(yīng)按照ISO9000質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的要求，建立合格勞務(wù)分包商目錄，項(xiàng)目部必須從通過企業(yè)審查并列入采購(gòu)目錄的勞務(wù)企業(yè)中選擇勞務(wù)隊(duì)伍。施工企業(yè)要嚴(yán)格按項(xiàng)目管理規(guī)范和施工合同要求選派精干的項(xiàng)目管理班子負(fù)責(zé)施工合同履行。項(xiàng)目班子成員不僅應(yīng)包括項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、安全員、質(zhì)量員、預(yù)算員等生產(chǎn)管理人員［6，7］，還要包括考勤員等勞資人員。

針對(duì)勞務(wù)人員流動(dòng)性大的特點(diǎn)，項(xiàng)目部要配合企業(yè)做好勞務(wù)人員的登記造冊(cè)和動(dòng)態(tài)管理工作。建議采用“人臉識(shí)別系統(tǒng)”按照勞動(dòng)紀(jì)律嚴(yán)格考勤，保存好施工過程的考勤記錄和影像資料，為杜絕不良人員惡意討薪提供證據(jù)。項(xiàng)目部應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)定額，建立臨時(shí)用工審批和結(jié)算制度，只有經(jīng)過項(xiàng)目經(jīng)理批準(zhǔn)的臨時(shí)用工才能結(jié)算。對(duì)農(nóng)民工工資應(yīng)日清月結(jié)，即使不能按月及時(shí)支付，賬目也應(yīng)清晰、及時(shí)公布，并由勞務(wù)企業(yè)按月簽認(rèn)。

四、結(jié)語

農(nóng)民工工資拖欠治理工作涉及到政府監(jiān)管部門、業(yè)主方、總承包方、勞務(wù)分包方和農(nóng)民工個(gè)人，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下清欠工作不可能畢其功于一役。但要破解前清后欠的怪圈，必須盡快通過立法消除對(duì)業(yè)主約束乏力的制度真空，緊緊抓住工程款到位率（支付率）這個(gè)牛鼻子。工程款按合同支付到位后如果再出現(xiàn)農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)象，就是施工企業(yè)的問題。對(duì)施工企業(yè)的管理，目前法律規(guī)定基本是到位的，監(jiān)管部門只要嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行就可以了。無論是政府監(jiān)管，還是施工企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的管理都要不斷創(chuàng)新工作方法，認(rèn)真研究工作中出現(xiàn)的新問題，盡量把問題解決在萌芽狀態(tài)。只有各方市場(chǎng)主體都遵紀(jì)守法、誠(chéng)實(shí)信用，農(nóng)民工工資拖欠問題才能得到標(biāo)本兼治。

［1］張鳳霞．基于博弈論的農(nóng)民工工資拖欠問題研究［J］．生產(chǎn)力研究，2009（19）．

［2］陳志華，劉勇．建筑工程經(jīng)濟(jì)：第2版［M］．北京：中國(guó)水利水電出版社，2012．

［3］陳麗梅．農(nóng)民工欠薪問題綜述［J］．中山大學(xué)學(xué)報(bào)論叢，2006（26）．

［4］孫友然，施國(guó)慶．拖欠農(nóng)民工工資的博弈分析及對(duì)策建議［J］．金融經(jīng)濟(jì)：理論版，2006（9）．

［5］一襲青衫．農(nóng)民工惡意討薪之對(duì)策［EB／OL］．（2011－08－31）［2014－02－25］．新 浪 微 博，http：／／blong．sina．com．cn／．

［6］中華人民共和國(guó)建筑部．建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范（GB／T50326—2006）［S］．北京：中國(guó)建設(shè)工業(yè)出版社，2006．

［7］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，國(guó)家工商行政管理總局．建設(shè)工程施工合同（示范文本）（GF—2013—0201）［S］．北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2013．