利津縣節(jié)約集約用地實踐與思考

岳傳明

(利津縣國土資源局，山東 利津 257400)

隨著縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，建設用地剛性需求上升，土地供需矛盾日益突出。如何解決土地資源的節(jié)約集約利用和經(jīng)濟建設的矛盾問題，是土地管理工作面臨的最大瓶頸[1]?？偨Y利津縣土地節(jié)約集約工作經(jīng)驗，以期為做好該項工作提供借鑒。

1 利津縣概況

利津縣東依黃河，東北瀕臨渤海，南北長102.5km，東西寬8.5～25km，轄4鎮(zhèn)2鄉(xiāng)2街道，1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，總人口29.7萬人，非農業(yè)人口約4萬人，總面積1665.6km2，建設用地面積約18088.2hm2，基本農田面積約44670.4hm2。

2 節(jié)約集約土地的主要做法

(1)嚴格按照產業(yè)政策供地，加強開發(fā)區(qū)內項目節(jié)約集約用地。不論是新增建設用地還是利用存量建設用地都必須符合《山東省關于進一步推進節(jié)約集約用地的意見》要求，以投資強度核定項目用地面積。優(yōu)先保證國家和省重點項目、產業(yè)政策鼓勵發(fā)展的項目、重大基礎設施等項目。嚴禁在工業(yè)項目用地范圍內建設成套住宅、賓館、招待所和培訓中心等非生產性配套設施。針對開發(fā)區(qū)內城鎮(zhèn)用地和村莊居民點用地較多的現(xiàn)實，結合縣城市規(guī)劃建設的總體布局，加大改造挖潛力度，有計劃有步驟地實施區(qū)中村的遷村并點改造、舊城改造等，增加開發(fā)區(qū)內有效存量建設用地。

(2)加強農村集體建設用地流轉，促進農村建設節(jié)約集約用地。依據(jù)省國土資源廳下發(fā)的《關于利津縣集體建設用地使用權流轉試點的批復》等文件要求，率先在全省開展集體土地流轉試點工作。目前全縣共辦理集體建設用地流轉的土地面積近13.33hm2(200畝)，成效顯著。利津縣集體建設用地流轉工作做到了3個堅持。一是堅持“產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格合理”的基本原則。集體建設用地只有先依法辦理了用地手續(xù)才能進行流轉，不能直接將集體農用地流轉用于非農業(yè)建設。二是堅持集體土地和國有土地“同地、同價、同權”，充分體現(xiàn)農民集體對其所有的土地擁有的權利[2]。按照新《物權法》的要求，充分尊重農民的土地財產權，流轉后的土地所有者仍為村集體，切實保障農民土地財產權，讓農民真正享受到開展土地流轉工作帶來的好處和實惠。三是堅持公開的原則。規(guī)定用于流轉的集體建設用地必須經(jīng)村民代表大會通過，并且制定了公開交易制度，保證了集體建設用地使用權這一農村集體資產交易的公平、公正、透明。

(3)加強舊村改造和空心村整治工作，大力實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目。本著“內抓整治，外控規(guī)模”的原則，積極穩(wěn)妥地搞好舊村改造整治和舊村址土地整理開發(fā)復墾工作，大力實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目。2008年以來，全縣共批復6個批次增減掛鉤項目，涉及14個項目區(qū)片共計108.99hm2，截至目前已驗收10個項目片，產生掛鉤指標78.32hm2。

(4)立足內涵挖潛力，提高城區(qū)土地利用效率。在思路上求創(chuàng)新，在體制上求突破，在辦法上求實效，積極推進城中村和棚戶區(qū)改造工作。截至目前，城中村改造工作完成了石家莊村13.87hm2土地的拆遷改造；完成了生態(tài)園南片區(qū)、三里河中段、文廣新局片區(qū)、農機局片區(qū)、農行家屬院片區(qū)、原木器廠片區(qū)等棚戶區(qū)改造工程，整合土地面積25hm2。

(5)開展低效利用土地清理處置工作，提高土地節(jié)約集約利用水平。按照以用為先、盤活存量、依法依規(guī)、一地一策的原則，根據(jù)《利津縣閑置及低效利用土地處置辦法》，重點清查出縣城周邊和利津經(jīng)濟開發(fā)區(qū)低效利用土地28宗，129.11hm2。對縣城內低效利用土地進行了分門別類清查和處置，督促3家未按期開竣工的企業(yè)加快建設進度，督促9家有能力的企業(yè)論證新上項目，其中已有5家企業(yè)申報了符合產業(yè)政策的擬上項目。通過嫁接合作等方式完成5宗土地的處置工作，鼓勵3家企業(yè)恢復生產或聯(lián)營嫁接。

3 存在問題

(1)土地節(jié)約集約利用水平不高。近年來從全縣用地情況來看，大多數(shù)企業(yè)用地比較粗放，供而未用，用而未盡，甚至低效閑置，既造成農轉用指標一定程度的浪費，又增加了土地清理處置的難度，收回難，成本高，難利用。

(2)用地空間組織形式相對落后，結構不夠合理。利津縣企業(yè)項目用地基本上以傳統(tǒng)獨立式院落為主，用地面積較大，很少修建了標準化廠房及多層廠房，土地空間利用粗放。一些早期的工業(yè)用地除了生產及其輔助設施用地外，其廠區(qū)內部的非生產性用地所占比例過大，甚至部分工業(yè)區(qū)塊內外圍綠地面積占總用地面積30%以上。

(3)低效利用土地現(xiàn)象普遍，工業(yè)用地投資強度較低。2007年前除三產用地外其他產業(yè)用地均按照協(xié)議方式出讓，當時缺乏應有的市場競爭機制。當前民眾對節(jié)約集約用地重要性、緊迫性認識不足，政府宏觀調控力度不夠，土地利用總體規(guī)劃與各類專項規(guī)劃銜接不緊密，不能有效控制建設用地總量是造成這一現(xiàn)象存在的主要原因。

4 建議和思考

土地是民生之本、發(fā)展之基，是不可再生的寶貴資源。作為基層土地管理者，要充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭控制作用，嚴格土地用途管制，嚴把土地預審、規(guī)劃審查和計劃指標等“四道關”[3]，積極引導大家樹立起節(jié)約集約用地的新理念，以極少的資源消耗，獲取更大的經(jīng)濟效益。

(1)繼續(xù)嚴格執(zhí)行工業(yè)用地最低限價制度。強化用地計劃和“雙控”定額指標管理[4]。結合產業(yè)政策、城市規(guī)劃等多種因素，不斷完善工業(yè)用地公開出讓的操作程序，用價格杠桿來強化企業(yè)用地的成本意識和“節(jié)地”觀念。

(2)落實優(yōu)惠政策，推進繼續(xù)加大舊村改造力度。結合城鎮(zhèn)化建設，以空心村整治、村莊整體搬遷、合村并點為主進行農村土地綜合整治，鼓勵城區(qū)村莊建設多層住宅樓，加快農村向新型農村社區(qū)和中心鎮(zhèn)集中的步伐。鼓勵企業(yè)利用存量土地進行生產經(jīng)營，優(yōu)先上報使用存量建設用地進行生產經(jīng)營的企業(yè)的用地材料。對一些位置分散的空閑地，通過土地置換等方式盤活利用起來，使位置趨于集中，面積更具規(guī)模，地塊更加規(guī)整，以便于充分開發(fā)和有效利用。

(3)加大土地儲備力度，整合土地資源，強化土地集約利用。對城區(qū)內的存量空閑土地、舊城改造土地、“退二進三”土地以及新增經(jīng)營性用地，全部納入政府土地儲備庫，對條件成熟的土地適時投放市場，充分顯化土地資產。將產業(yè)結構調整與土地使用調整相結合，逐步淘汰占地多、用地少、效益差的項目，把土地調整供應給用地集約化程度高、效益好的項目，充分挖掘土地潛力，讓有限的土地發(fā)揮最大的效益，促進產業(yè)結構的優(yōu)化。鼓勵停產半停產企業(yè)采取作價入股、聯(lián)營、嫁接等方式盤活存量土地，對個別高耗低效、經(jīng)營不善、土地閑置的劣勢企業(yè)，通過回購土地、置換廠房、協(xié)議搬遷等方式將其淘汰，騰出廠房和土地，扶持科技含量高、低能耗高效益的優(yōu)勢企業(yè)，盤活存量土地，推動產業(yè)升級。

參考文獻：

[1] 邢斌.節(jié)約集約用地工作的探索與思考[N] .山西經(jīng)濟日報,201-07-13(2).

[2] 陳建軍，韓榮.廣東省農村集體建設用地使用權流轉工作做法及幾點思考[J].山東國土資源，2007，23(9)：40-41.

[3] 陳興康.堅持走節(jié)約集約用地之路 確保蕭山經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展[J].浙江國土資源,2007，(4)：17-19.

[4] 山東省人民政府辦公廳.關于做好《山東省禁止、限制供地項目目錄》和《山東省建設用地集約利用控制標準》實施工作的通知[EB/OL].[2005-04-12].http://www.chinalawedu.com/news/1200/22016/22026/22255/22270/2006/3/zh78193367192360028283-0.htm.