水電工程“先移民后建設(shè)”的實(shí)踐及認(rèn)識

蔣曉明

（華電金沙江上游水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610000）

0 引 言

以往許多大中型水電工程移民安置工作從一開始就滯后于主體工程的建設(shè)進(jìn)度，成為電站截流、下閘蓄水階段性目標(biāo)完成的制約因素。為此，2008年底，國家發(fā)展改革委同意四川省木里河卡基娃、立洲水電站建設(shè)試行 “先移民后建設(shè)”的水電開發(fā)新方針。面對這一嶄新課題，中國華電集團(tuán)公司（以下簡稱 “華電集團(tuán)”）高度重視，積極響應(yīng)，全力參與，在各級政府的大力支持下，“先移民后建設(shè)”試點(diǎn)工作有序開展。探索編制了 “先移民后建設(shè)”試點(diǎn)實(shí)施方案，并經(jīng)四川省發(fā)改委核準(zhǔn)兩電站前期移民試點(diǎn)工程項(xiàng)目。 “先移民后建設(shè)”方案的落實(shí)，為電站在項(xiàng)目核準(zhǔn)前，合法開展移民搬遷安置工作提供了政策支撐。前期移民試點(diǎn)工程先行核準(zhǔn)，項(xiàng)目業(yè)主可以辦理先行用地和臨時用地手續(xù)，解決了施工籌建及準(zhǔn)備工程土地、林地提前合法占用的問題。前期移民試點(diǎn)工程先行核準(zhǔn)，核定了前期移民工程投資，為先期移民工作順利開展提供了資金保障。這一舉措極大地加快了電站前期移民搬遷，至2010年6月，在不到10個月的時間，完成電站樞紐工程建設(shè)區(qū)及圍堰水位以下移民的搬遷入住，并同時啟動了庫區(qū)移民搬遷和相關(guān)專項(xiàng)設(shè)施復(fù)建工作，2010年7月 “先移民后建設(shè)”試點(diǎn)順利通過驗(yàn)收，有效推動了電站的順利建設(shè)，取得了良好的社會經(jīng)濟(jì)效益。

1 高度重視移民工作，始終堅持移民先行

華電集團(tuán)歷來高度重視水電開發(fā)移民工作，堅持科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本、科學(xué)規(guī)劃、依法移民的原則，徹底摒棄 “先工程后移民”、“重工程輕移民”的思想，把移民安置作為水電工程的首要任務(wù)來抓，全面統(tǒng)籌水電開發(fā)建設(shè)與移民搬遷安置的關(guān)系；牢固樹立 “先移民后建設(shè)”的理念，真正把幫助移民脫貧致富、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為水電開發(fā)的重要目標(biāo)。針對不同時期、不同項(xiàng)目移民工作的實(shí)際，緊緊依靠各級政府，積極探索、不斷創(chuàng)新移民安置工作新思路、新方法，把做好移民工作作為水電開發(fā)的前提，切實(shí)履行社會責(zé)任，樹立良好的企業(yè)形象。

2 加強(qiáng)組織、制度保障，確保移民優(yōu)先

華電集團(tuán)不斷加強(qiáng)內(nèi)部水電工程移民工作體制機(jī)制的建設(shè)，健立健全管理制度，大力加強(qiáng)隊伍建設(shè)，為切實(shí)做好水電開發(fā)移民工作提供了強(qiáng)有力的保證。具體措施如下:一，在集團(tuán)公司總部、水電開發(fā)二級機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目單位均成立了移民工作部門，配足、配強(qiáng)工作人員，為移民工作順利開展提供人力資源保障；每年定期組織召開系統(tǒng)征地移民工作座談會，分管領(lǐng)導(dǎo)親自出席會議并部署安排工作，同時邀請國內(nèi)知名專家蒞會指導(dǎo)，這對提高集團(tuán)公司移民工作起到了重要作用。二，根據(jù)國家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)程規(guī)范和相關(guān)要求，結(jié)合自身移民工作實(shí)際，編制了 《中國華電集團(tuán)公司水電工程移民工作管理辦法》，同時編寫 《中國華電集團(tuán)公司水電項(xiàng)目征地移民管理文件匯編》、《中國華電集團(tuán)公司水電項(xiàng)目征地移民管理工作手冊》、《中國華電集團(tuán)公司水電項(xiàng)目建設(shè)征地移民工作應(yīng)用文手冊》，舉辦了不同類型的征地移民工作培訓(xùn)班，實(shí)現(xiàn)了征地移民工作的規(guī)范管理。三，建立健全高效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，針對個別項(xiàng)目征地移民工作的重大問題，組織成立由集團(tuán)公司總部主管部門和二級機(jī)構(gòu)共同參加的督導(dǎo)組或督辦工作組，充分發(fā)揮集團(tuán)優(yōu)勢和區(qū)域公司力量，上下一心、形成合力，及時協(xié)調(diào)解決移民工作的各類問題；通過分區(qū)域召開協(xié)調(diào)會和移民安置規(guī)劃內(nèi)審會議等措施，基本做到了同一區(qū)域內(nèi)征地移民工作標(biāo)準(zhǔn)一致。

3 認(rèn)真貫徹執(zhí)行“先移民后建設(shè)”新方針

國家發(fā)展改革委確定了 “先移民后建設(shè)”方針后，華電集團(tuán)公司認(rèn)真貫徹落實(shí)。在流域規(guī)劃階段，創(chuàng)新編制怒江流域移民安置總體規(guī)劃，超前謀劃怒江移民脫貧致富之策，尋找突破怒江水電開發(fā)的瓶頸之略，對破解怒江水電移民安置的難題起到了積極作用；在金沙江上游水電開發(fā)前期工作中，爭取成立了國家層面的移民安置協(xié)調(diào)機(jī)制，組織編制了金沙江上游移民安置總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)統(tǒng)一了兩省六縣移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，為各流域的水電開發(fā)起到了巨大的推動作用。

在移民安置規(guī)劃設(shè)計階段，全程參與建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，廣泛征求移民群眾和地方政府意見，科學(xué)制訂移民安置規(guī)劃方案；在移民安置規(guī)劃上報審查前，集團(tuán)組織內(nèi)部咨詢，較好地發(fā)揮了對移民安置規(guī)劃編制的主導(dǎo)作用；結(jié)合西南地區(qū)水電開發(fā)均處于高山峽谷、人地矛盾突出、民族區(qū)域性強(qiáng)等實(shí)際，華電集團(tuán)為破解移民安置難題，積極配合創(chuàng)新移民補(bǔ)償安置方式，從烏江沙沱水電站到金沙江中游阿海、梨園、魯?shù)乩娬窘?jīng)過近10年的探索和實(shí)踐，取得了一系列成功經(jīng)驗(yàn)，對全國水電移民安置工作產(chǎn)生了巨大影響。此后在2011年國家發(fā)展改革委對 “四川大渡河兩河口水電站”核準(zhǔn)文件中，首次明確批準(zhǔn)對移民實(shí)行 “長效逐年補(bǔ)償”。2012年1月，在華電集團(tuán)的大力推薦下，金沙江中游水電開發(fā)有限公司實(shí)施 “16118移民補(bǔ)償安置方式”受到中宣部高度關(guān)注，將其納入 “走基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改文風(fēng)·國有企業(yè)改革發(fā)展”系列報道；2012年12月，被聯(lián)合國授予 “聯(lián)合國2012全球契約促進(jìn)社會發(fā)展最佳實(shí)踐獎”，這也是我國水電移民工作獲得的最高獎項(xiàng)。

在移民安置實(shí)施階段，按照經(jīng)政府審批的移民安置年度計劃，采取 “統(tǒng)規(guī)代建”、“以獎代補(bǔ)”等有效措施，積極配合、協(xié)助地方政府完成移民搬遷安置任務(wù)。為保障移民工程的實(shí)施，集團(tuán)創(chuàng)新探索建設(shè)管理模式，編制了統(tǒng)規(guī)代建 “5+1”指導(dǎo)文件。云南魯?shù)乩娬?、四川瀘定水電站按照 “政府管民生、企業(yè)管工程”的思想，對庫區(qū)復(fù)建項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)規(guī)代建，充分發(fā)揮地方政府的組織優(yōu)勢及電站業(yè)主的工程建設(shè)優(yōu)勢，建立有效的協(xié)同工作機(jī)構(gòu)，魯?shù)乩娬?個月完成了兩萬多移民的順利搬遷，確保了電站按期下閘蓄水，實(shí)現(xiàn)了移民和電站建設(shè)的共贏。

4 對“先移民后建設(shè)”新方針的思考

（1）進(jìn)一步規(guī)范 “先移民后建設(shè)”實(shí)施程序。國家發(fā)展改革委推行 “先移民后建設(shè)”水電開發(fā)新方針后，各地均在探索，迫切需要規(guī)范實(shí)施程序。建議在編制移民安置規(guī)劃大綱的同時，編制 “先移民后建設(shè)”的實(shí)施方案，一并報省級人民政府審批，作為 “先移民后建設(shè)”的實(shí)施依據(jù)。水電工程項(xiàng)目法人依據(jù)省人民政府批準(zhǔn)的 “先移民后建設(shè)”文件，先行編制樞紐工程建設(shè)區(qū)移民安置規(guī)劃。省級移民主管部門先行審查、批準(zhǔn)樞紐工程建設(shè)區(qū)移民安置規(guī)劃。地方人民政府依據(jù)經(jīng)過審批的樞紐工程建設(shè)區(qū)移民安置規(guī)劃，與水電工程建設(shè)項(xiàng)目法人簽訂移民安置工作協(xié)議。

（2）完善土地征占用相關(guān)配套政策。為確保水電工程 “先移民后建設(shè)”方針的貫徹落實(shí)，按照國家現(xiàn)行法律法規(guī)，建議妥善處理樞紐工程建設(shè)與移民安置用地問題。一是對農(nóng)村移民采取調(diào)整、流轉(zhuǎn)和開墾等方式解決生產(chǎn)生活用地問題，不辦理國家建設(shè)用地手續(xù)，只辦理農(nóng)村宅基地建設(shè)手續(xù)和農(nóng)用地承包手續(xù)。二是對樞紐工程建設(shè)區(qū)用地，由省級人民政府依據(jù)國土資源部 《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問題的通知》 （國土資發(fā) 〔2001〕355號），辦理先行用地手續(xù)，也可以按 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》 （國務(wù)院令第471號）第二十三條規(guī)定，由縣級國土資源部門辦理臨時用地手續(xù)。三是移民專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建工程用地，按原土地使用產(chǎn)權(quán)辦理用地手續(xù)。產(chǎn)權(quán)屬國有或者國有控股性質(zhì)的，由地方政府或原產(chǎn)權(quán)單位依據(jù)國土資源部 《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問題的通知》 （國土資發(fā) 〔2001〕355號）辦理先行用地手續(xù)；產(chǎn)權(quán)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由國土資源部門辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地手續(xù)。