淺談土地財政的成效及改進思路
——以萊蕪市為例

郭文強，徐祥忠,劉文鵬

(萊蕪市國土資源局,山東 萊蕪 271100)

土地財政主要表現(xiàn)為：一是地方政府依靠出讓增量土地創(chuàng)造財政收入[1]，維持財政支出；二是通過出讓工業(yè)用地，帶動地方實體經(jīng)濟發(fā)展；三是通過房地產(chǎn)[2]和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加地方稅收收入；四是以土地為抵押作為融資媒介獲得銀行貸款，以此來進行基礎(chǔ)設(shè)施投資和市政建設(shè)。狹義的土地財政一般為第一種表現(xiàn)。

1 土地財政成因

土地財政的形成，與財政體制、干部考核體系及土地的潛在價值有著密切的聯(lián)系，主要是地方政府為了在資本的原始積累階段高效率地積聚發(fā)展資金，并確保能在維持經(jīng)濟運行中有持續(xù)的資金來源[3]。

(1)稅收體制原因?，F(xiàn)行的財政稅收體制，在當前各項民生支出逐漸加大的情況下，財政困難地區(qū)的難題越來越多。發(fā)展實體經(jīng)濟投資大、見效慢，而搞房地產(chǎn)開發(fā)，成本低、收益大、見效快，地方政府更傾向于選擇土地財政。

(2)考核體系原因。干部政績考核過分注重GDP和財政收入的數(shù)量增長，而不考核以什么樣的代價取得增長，經(jīng)濟發(fā)展的長期性和領(lǐng)導(dǎo)干部任期的短期性之間存在的“時差”矛盾，也導(dǎo)致部分地區(qū)寅吃卯糧，提前賣地。

(3)經(jīng)濟利益原因。房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的巨大帶動作用、土地潛在價值所形成的利益驅(qū)動，使地方政府和部分企業(yè)靠囤積土地和搞地產(chǎn)開發(fā)而發(fā)財致富，在一定程度甚至會出現(xiàn)“房地產(chǎn)業(yè)綁架政府、綁架經(jīng)濟”的現(xiàn)象，反過來也助推了“土地財政”。

2 政策機理

現(xiàn)行的土地征收、供應(yīng)、收益分配制度為土地財政的發(fā)展壯大提供了條件。比如土地征收制度、土地收購儲備制度、土地集中供給制度，以及土地的招拍掛制度等，都或多或少地為地方政府通過土地創(chuàng)造收益提供了實現(xiàn)的可能。其中，土地征收及收購儲備制度保證了取得土地的低成本，而集中供給和招拍掛又保證了土地高價出讓的現(xiàn)實，在土地保有和二級市場環(huán)節(jié)，土地使用稅、土地增值稅等可以源源不斷地提供穩(wěn)定的土地收益，再加上政府規(guī)劃掌控，就形成了較大的剪刀差，使土地財政得以順利運行。從萊蕪來看，增量用地的成本主要是支付農(nóng)民的補償費、新增建設(shè)用地有償使用費，畝均成本在7萬元左右；而商住用地招拍掛出讓收益每畝一般六七十萬元，增值近10倍。

3 主要歷史成效

以土地征收、供應(yīng)制度為核心的土地財政，為城鎮(zhèn)建設(shè)積累了大量資金，加快了城鎮(zhèn)化步伐，在很大程度上支持了城市的運行和發(fā)展。在土地財政和土地金融形成的近十幾年中，萊蕪市城市建設(shè)發(fā)展較快，原因之一就在于政府通過經(jīng)營土地，積聚了較多建設(shè)資金。

(1)土地的有效供給支撐了經(jīng)濟高增長。土地供給與經(jīng)濟增長相輔相成，一般呈正相關(guān)關(guān)系，土地供應(yīng)充足能促進經(jīng)濟增長，經(jīng)濟的高增長也會倒逼土地的加速供應(yīng)。2002年之前，萊蕪市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度比較慢，土地資源的消耗相對較少，速度也不快，每年總用地量一般不足133.33hm2；2002年以來的10年中，萊蕪市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展階段，對土地資源的消耗也進入快速發(fā)展期。2002—2011年，全市新增工業(yè)用地達到2286.67hm2，有力保障了工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，加快了城市化進程，GDP從2002年的141.9億元增長到2011年的625億元，經(jīng)濟增幅多項指標在全省名列前茅。萊蕪市加快實施工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動戰(zhàn)略，在積極審批供應(yīng)工業(yè)用地的同時，加快工業(yè)項目固定資產(chǎn)投資，2007—2011年，固定資產(chǎn)投資完成額分別為165.32億元、207.45億元、260.55億元、321.36億元、350.1億元，年均增長23.02%。2011年，萊蕪市城鎮(zhèn)化率達到了52.56%，高于同期全國51.27%、全省50.9%的平均水平，位居全省第7位。

(2)土地的資產(chǎn)化促進了快速的城市化。萊蕪市積極發(fā)揮土地的資本、資產(chǎn)功能，大力推進土地的市場化運營，土地資產(chǎn)收益呈逐年上升趨勢：2003年土地出讓收入6.3億元，2007年接近20億元，2009—2011年平均13億元，土地收益占全市地方財政收入的比重一般在25%左右。土地收益量隨國家政策變化呈曲線波動：2007—2011年，土地出讓收入在全市財政總收入中的份額，分別為13.35%，21.71%，28.49%，37.77%，23.72%。

萊蕪市合理二次分配土地收益，政府將土地出讓收入資金主要投向城市配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了快速城市化過程中資金需求不足的問題，也推動了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，帶動了建材、民用電器、五金、化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市經(jīng)濟快速發(fā)展，城市居民的生活質(zhì)量不斷提高，吸引了大量周邊地區(qū)的農(nóng)民進城務(wù)工，帶動了附近農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。同時將部分資金投向山丘地區(qū)土地開發(fā)整理項目，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，積極為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險，解除農(nóng)民后顧之憂，實現(xiàn)了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”，這也是“土地財政”的主要體現(xiàn)。

(3)土地的城市化保障了城市規(guī)模合理擴張。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城，公共基礎(chǔ)設(shè)施對土地的需求急劇增加。萊蕪市根據(jù)發(fā)展實際，近10年來先后征用城市周邊土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊集體土地4846.67hm2，將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，建成區(qū)面積從2002年的4846.67hm2增加到9646.67hm2，擴張了1倍多，對提高城市品位、增強城市承載能力等都起到了積極的推進作用。

4 對土地財政發(fā)展態(tài)勢的研判

新時期城鎮(zhèn)化發(fā)展呈加快推進態(tài)勢，萊蕪作為山東省唯一的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化試點”，城鄉(xiāng)差距相對較小，今后一段時期，城鎮(zhèn)化速度將會明顯加快，以前并不突出的土地財政，可能隨著供地量的擴大相應(yīng)水漲船高。從全國情況看，現(xiàn)行土地財政政策運行存在的問題及潛在風險已經(jīng)顯現(xiàn)。

(1)政府收益不可持續(xù)。由于土地出讓[4]來錢快，數(shù)量大，造成一些地方政府樂于寅吃卯糧、竭澤而漁，而不考慮下一屆政府如何實現(xiàn)財政收入。隨著城鎮(zhèn)化水平的逐年提高并達到一定水平后，城鎮(zhèn)外延擴大趨勢會慢慢趨穩(wěn)，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展再依靠新增土地創(chuàng)造財政收入也就不再現(xiàn)實。

(2)導(dǎo)致房價虛高。同時地方政府為了獲取更大的土地收益，千方百計推高地價，導(dǎo)致房價飆升，住房得不到保障引發(fā)的社會矛盾將進一步激化。

(3)造成土地粗放利用。目前土地財政主要是依靠賣新增土地創(chuàng)造財政收入，也形成了城市“征地—賣地—收益”的粗放式土地經(jīng)營模式，既剝奪農(nóng)民利益，也容易造成城市規(guī)模無序擴張和土地資源的浪費。

因此，客觀地講，土地財政在特定時期發(fā)揮了重要的作用，但隨著發(fā)展變遷，土地財政已亟需改革完善。土地是不可再生的稀缺資源，如果過度依賴土地財政，就會坐吃山空，經(jīng)濟更無持續(xù)發(fā)展可言。要從根本上預(yù)防和解決當前困局及將來的潛在風險，必須切實落實科學發(fā)展觀，加快土地財政運行機制的調(diào)整步伐，通過對存量土地的節(jié)約集約利用、征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造財政收入，改變單純依靠新增土地出讓金和房地產(chǎn)稅收為主要土地收入的財政現(xiàn)狀，讓土地財政趨于理性，既體現(xiàn)公平性，也保證政府有持續(xù)的、相對穩(wěn)定的土地財政收入。而且，主觀上也會促使政府平抑地價，同時將力量聚焦到優(yōu)化市場環(huán)境，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，走轉(zhuǎn)型升級發(fā)展之路，將土地財政逐步調(diào)整為改善民生的一種方式。

5 土地財政存在的困難和問題

土地財政在促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等方面起了積極的推動作用，但也存在一些困難和問題，亟待解決。

(1)土地出讓制度有待于進一步改進。在現(xiàn)行的土地出讓制度下，地方政府無論以何種方式出讓土地使用權(quán)，賣一塊土地，政府就一次性地收取50～70年土地收益，這為地方政府“以地生財”提供了便利。但土地資源有限，且市場有冷暖，土地財政收益也不穩(wěn)定。萊蕪是一個小城市，受土地財政影響較大，近10年來通過出讓土地獲得政府收益約92.49億元，土地出讓收益最高時一年達20多億元，最低時僅7億元。土地收益年度差距過大，導(dǎo)致部分政府預(yù)算項目無法落實，造成工作被動。

(2)土地稅制有待于進一步完善。20世紀90年代，分稅制改革以后，中央上收了大量財權(quán)，特別是將增值稅的75%歸為中央政府，2002年以后又將地方稅種中增長較快的所得稅改為中央、地方共享稅。在財政向上集中的同時，地方財政支出責任不僅沒有減少，反而有所增加。不僅需要承擔建設(shè)性支出以及為重大工程配套資金、行政性支出，還要承擔各種社會保障支出等，地方財政資金緊張。這在客觀上也加劇了“土地財政”現(xiàn)象。

(3)農(nóng)民集體土地權(quán)益有待于進一步得到保障。十七屆三中全會明確要求要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。但目前集體土地的所有權(quán)是不完整的，征地范圍過寬，且具有強制性，在一定程度上是對農(nóng)民權(quán)益的剝奪。征地補償標準雖有所提高，但補償價格依然僅參考土地的原農(nóng)業(yè)用途，沒有合理體現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益。而且，土地收益的剪刀差過大，從農(nóng)民手中每畝3～5萬元征得的土地，拍賣到每畝上百萬元，農(nóng)民有抵觸情緒。

6 改革完善土地財政的建議

鑒于以上問題，土地財政改革緊迫而必要，結(jié)合當前實際，提出如下建議：

(1)探索建立耕地保護基金制度，用經(jīng)濟手段加強耕地保護。建議從每年的土地出讓收入中劃出一定比例，建立中央、省和縣(市)三級耕地保護基金，實行分賬核算，通過異地轉(zhuǎn)移支付專項用于耕地保護和基本農(nóng)田建設(shè)，使承擔保護耕地任務(wù)的地區(qū)獲得相應(yīng)的收益，改變“保護耕地就是保護落后”的現(xiàn)象，提高各級政府及農(nóng)民保護耕地的積極性，同時遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為。

(2)完善土地稅制，形成科學合理的土地稅收體系[5]。將所有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地者納入征稅范圍，同時提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率。完善土地增值稅，擴大土地增值稅征收范圍，采取“普遍征收”的辦法，在征收范圍上要能覆蓋引起土地增值的所有對象。提高耕地占用稅稅率，通過稅收杠桿，倒逼企業(yè)節(jié)約和集約用地，從源頭上減少新增用地。要進一步深化分稅制改革，使地方財政有穩(wěn)定的稅源，弱化地方“以地生財”的沖動，進而遏制“土地財政”現(xiàn)象。

(3)改革集體土地管理制度，完善集體土地市場。制訂全國統(tǒng)一的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，選取部分城市試行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、抵押等多種形式，與國有土地實行“兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場，統(tǒng)一管理”。集體建設(shè)用地用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途以及有2個以上意向用地者的，應(yīng)當進入土地有形市場采取招標、拍賣或者掛牌等方式公開交易。同時，積極探索實行集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押和作價入股，進一步增強土地的抵押、流通和兌現(xiàn)等功能。通過打破國有、集體2種產(chǎn)權(quán)的二元化結(jié)構(gòu)，在供地時雙管齊下，緩解用地供需矛盾，也以釜底抽薪的形式，減少土地財政發(fā)生的可能性。

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