農村土地承包經營權流轉問題研究
——以肥城市為例

何傳新，林敬龍

(1.泰安市委黨校，山東 泰安 271000；2.山東省地礦工程勘察院，山東 濟南 250014)

土地是農村最基本的生產資料，也是農民的命根子。20世紀70年代末80年代初，廣大農村實行了家庭聯產承包責任制。這一制度實現了土地所有權和使用權的初步分離，使農民獲得了相對獨立的承包經營權，極大地調動了農民的生產積極性。然而，隨著農村經濟社會的發(fā)展，人地矛盾日益激化，土地的邊際生產力已出現明顯的遞減趨勢，土地小規(guī)模家庭經營，農業(yè)的比較利益大大下降；同時，農村的剩余勞動力涌向經濟較發(fā)達的大中城市，城市化進程驟然加劇等，使得土地家庭承包經營這一土地制度逐漸顯露出自身的缺陷。在穩(wěn)定農村土地承包關系的前提下，促進農村土地流轉，可以在一定程度上發(fā)揮土地的規(guī)模效益，促進農村經濟社會的健康持續(xù)發(fā)展。

1 農村土地承包經營權流轉的必要性

所謂農村土地承包經營權的流轉，是在保持土地集體所有權屬性和土地農業(yè)用途不變的前提下，擁有農地承包經營權的農戶在承包期內，依法自愿將自己的土地承包經營權以轉讓、轉包、出租、互換、入股、抵押或其他方式轉移給他人的行為。

隨著我國農村經濟條件的變化，原有土地制度自身的缺陷和不足日益凸顯，土地規(guī)模經營的效益難以體現，嚴重妨礙著我國農業(yè)生產效率的進一步提高和現代農業(yè)的發(fā)展，影響了社會主義新農村建設進程。

(1)村土地經營整體效率低下。一家一戶的小農經濟對于農業(yè)新要素的有效需求相對不足。而且由于土地經營規(guī)模小，比較效益差，許多農戶放棄經營農田外出打工或經商，導致土地荒蕪，必須通過土地流轉來提高土地的經營效率并促進農民增收。

(2)農村土地細碎現象日益突出。在農村土地承包過程中基本上實行“均田承包”，每家每戶又根據各家需要，將承包土地作不同用途，種植各種作物。這加劇了土地經營規(guī)模的不合理，從而帶來土地成本收益的不經濟，影響到整體農業(yè)生產效率的提高[1]。

表1 魯江浙三地農戶耕地零碎化程度

由表1可知，平均每塊土地的面積0.067hm2(1畝)左右，不可能實現大規(guī)模的機器耕作，使農村土地公平有余而效率不足，嚴重制約了農業(yè)經營規(guī)模的擴大和生產效率的提高。

(3)農村土地流失現象存在。根據資料統計，我國現有耕地面積51.12萬km2，約占國土面積的14．2%。在全部耕地面積中，水土流失面積約占35%，沙漠化面積占2%，鹽堿化面積占6%，并且，耕地面積以平均每年2.876萬hm2的速度遞減[2]，致使耕地的生產及其經濟功能喪失，嚴重影響了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。

2 肥城市農村土地承包經營權流轉狀況分析

肥城市總面積1277km2，轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個街道辦事處，607個村，96.6萬人，農戶20.5萬戶、農業(yè)人口71.6萬人、農村勞動力39.3萬人，耕地面積6.2萬hm2。截至2008年底，全市流轉土地7185.33hm2，占耕地總面積的11.6%，涉及農戶32400戶，占承包土地農戶的16.3%。

2.1 發(fā)展階段

總體來講，肥城市的農村土地承包經營權流轉可以劃分為3個階段：

第一階段：農村土地承包經營權流轉的孕育期(1984—1989年)。1984年開始，在一些地方開始出現了土地流轉現象，主要是荒山、荒灘、荒溝、荒坡等四荒資源的流轉。1989年，儀陽、安站等山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以多種形式承包的四荒總面積達到1萬hm2。這一階段的土地流轉主要集中在非耕地領域，還沒有出現耕地的流轉，因而屬于孕育期。

第二階段：農村土地承包經營權流轉的起步期(1990—2005年)。在這一階段，安站、儀陽等山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉主要內容是林地(山坡地)，流轉的形式主要是以租賃和轉包為主，流轉土地主要用于一些農業(yè)綜合開發(fā)項目；王瓜店、石橫等礦區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快，農民勞動力轉移到二、三產業(yè)較多，許多村莊都采取了無償分配給農戶耕種的方式，以避免耕地撂荒。到2005年，全市土地承包經營權流轉面積達到2976hm2，占耕地總面積的48%。

第三階段：農村土地承包經營權流轉的擴張期(2006年至今)。隨著經濟社會的不斷發(fā)展，高產、優(yōu)質、高效的現代化農業(yè)成為廣大農村的發(fā)展目標。在這期間，農村土地承包經營權的流轉現象從自發(fā)到政府規(guī)范，流轉的面積不斷擴大，且流轉的形式多種多樣。特別是在桃園、王莊、孫伯、邊院、汶陽等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以得天獨厚的地理、水澆條件，在農業(yè)種植結構調整上邁出了較大的步子，著重發(fā)展了有機蔬菜及兩菜一糧。2011年全市流轉土地面積9000hm2，占農戶承包土地總面積的16.4%，比上年增加2446.67hm2，增加37.3%；涉及農戶5.2萬戶，占承包土地農戶的17.57%。

表2 肥城農村土地承包經營權流轉情況

2.2 主要流轉形式

目前，肥城市農村土地承包經營權流轉的具體形式有5種。

(1)轉包：即農戶經發(fā)包方同意，將自己承包期內的部分或全部土地以一定條件轉包給第三者，承包方與發(fā)包方仍按原承包合同履行權利和義務關系。

(2)轉讓：即農戶經發(fā)包方同意，把自己承包期內的土地全部轉讓給第三者，由第三者代替自己向發(fā)包方履行土地承包合同規(guī)定的義務。

(3)租賃：即按照農戶自愿、有償原則，由村集體組織將農民承包的土地“租”回來，再承包給個人或單位經營。這是由集體組織介入的流轉，由于集體組織的介入，在流轉規(guī)模和流轉范圍上比農戶個人的流轉都會有所突破。

(4)互換：即農戶為了便于耕種管理或者發(fā)展高效農作物，經發(fā)包方同意，把承包土地部分或全部調劑使用。土地互換則有3種形式：一是由集體出面組織的互換，二是農戶之間的互換。

(5)為土地股份合作：即以土地經營權證或承包人口為依據，將農戶承包土地的經營權量化為股權，農民憑土地使用權入股，組建土地股份合作社，合作社對土地實行招標承包或對外租賃，農民按股分紅。

2.3 肥城市農村土地承包經營權流轉的基本特點

(1)土地流轉規(guī)模擴大，速度加快。近年來，肥城市委、市政府高度重視農村土地的流轉問題，于2006年出臺了《關于加快農村土地承包經營權流轉的實施意見》，并專門設立了農村土地承包經營權流轉辦公室。在政府部門的大力倡導之下，土地流轉的規(guī)模擴大，速度加快。

表3 肥城市2005—2011年土地流轉情況

(2)土地流轉區(qū)域不斷擴張。2005年以前，農村土地承包經營權流轉主要發(fā)生在農村二、三產業(yè)比較發(fā)達，農民非農收入較高且穩(wěn)定的礦區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)[3]。但隨著經濟社會的發(fā)展和經濟體制改革的深入，非農產業(yè)的發(fā)展和農村剩余勞動力的流動，土地流轉已經在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍展開。

(3)土地流轉形式多樣化。目前，肥城市農村土地承包經營權流轉有轉包、轉讓、租賃、互換、入股等形式。對于上述方式，我國法律明確規(guī)定的有轉讓、轉包、租賃和互換4種[4]，其他方式雖未被法律明確規(guī)定，但在肥城農村土地流轉實踐中客觀存在。

(4)土地流轉對象多元化。近年來，土地流轉對象已從初始時的農戶間的自發(fā)流轉逐步擴大到農戶與集體[5]、農戶與城鎮(zhèn)業(yè)主之間、農戶與企業(yè)之間、農戶與專業(yè)大戶之間的流轉，流轉的對象不僅有本地業(yè)主及企業(yè)，也有外來業(yè)主及企業(yè)。

表4 肥城市土地流轉對象統計(hm2)

2.4 績效分析

農村土地流轉，突破了傳統農業(yè)的局限，利用市場機制優(yōu)化農業(yè)資源配置，再次極大地釋放出其創(chuàng)新能量，凸現了農村土地的商業(yè)運用與市場價值，全面推動了農村市場經濟的發(fā)展。

(1)實現了土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。通過土地流轉，促進了城鄉(xiāng)之間的資金、技術、人才、設備等生產要素的合理流動和優(yōu)化組合，形成了城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、協調發(fā)展的新格局。

(2)探索了農村經營機制改革的新途徑。根據市場需求優(yōu)化配置土地，生產優(yōu)質、短缺、適銷農產品，提高農產品商品率；按照價值規(guī)律合理開發(fā)利用土地，解決了有人無地種、有地無人種和農村勞動力缺乏的現實矛盾，實現了家庭承包責任制與社會化大生產之間的有效對接，創(chuàng)新了農村土地經營管理方式，促進了政府職能轉變，推進了城鄉(xiāng)一體化進程。

(3)有效增加了農業(yè)投入。農業(yè)龍頭企業(yè)、農村種養(yǎng)大戶、個體私營經濟積極參與農業(yè)規(guī)模經營，促進了二、三產業(yè)向農業(yè)滲透，增加了農業(yè)投入。

(4)提高了農業(yè)的比較效益。由于農村土地承包經營權向農民專業(yè)合作社、農村種養(yǎng)大戶集中，在邊院、汶陽、安莊、王莊等鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了一大批具有一定規(guī)模的有機蔬菜生產基地，實現了土地規(guī)?；a，提高了農業(yè)比較效益。經調查，全市規(guī)模經營土地畝產值是傳統生產模式的3～5倍，其中有機蔬菜生產基地每畝收益一般都在3500～4500元左右。

(5)增強了農產品的市場競爭力。實行適度規(guī)模經營后，業(yè)主普遍采用先進生產技術，運用現代裝備，推進企業(yè)化管理，培育產品品牌，增強了市場競爭力。目前，全市有機蔬菜面積達到1.1267萬hm2，年產量51萬t，總收入6億多元；綠色及無公害瓜菜發(fā)展到1.7333萬余公頃，成為全國有機蔬菜國際認證最早、編制規(guī)劃最先、面積規(guī)模最大、加工出口最多的縣份，并初步形成了有機菜、肥城桃、“兩菜一糧”、干鮮果品、速生豐產林5個6666.67余公頃(10萬畝)的特色種植格局。

(6)促進了農村富余勞動力轉移。農戶承包地流轉給農村種養(yǎng)大戶、農民專業(yè)合作社或農業(yè)龍頭企業(yè)后，農戶可以獲得穩(wěn)定的租金收入，避免了土地撂荒，解決了外出農戶的后顧之憂，拉動了農村勞動力的轉移。據統計，全市農村勞動力轉移已達15．2萬人，其中，市內轉移4．3萬人，市外轉移10．9萬人，年實現勞務收入達到20億元。

2.5 流轉對策

(1)解放思想、強化宣傳，提高廣大群眾參與流轉的自覺性。要搞好農村土地承包經營權的流轉，首要的就是要強化宣傳，讓農民群眾認識到農民土地承包經營權流轉的好處。應該有針對性的宣傳建立土地流轉機制的重要性和必要性，增強農民群眾的發(fā)展意識，推進流轉工作的順利開展。要堅持用農民身邊的典型去教育群眾，引導群眾，通過算賬對比，特別是通過土地流轉前后，群眾收入的對比來提高廣大群眾參與農村土地承包經營權流轉的自覺性和積極性。

(2)建立健全農村土地承包經營權的流轉市場。要建立專門的土地流轉交易場所，解決信息傳遞問題，以提高農村土地承包經營權流轉機制的運作效果。要逐步建立土地經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司、土地生產期貨市場等來完善咨詢、代理、仲裁、融資、保險、地價評估等中介服務[6]，以促進農村土地承包經營權流轉高效、公開、公正地進行。要建立農村土地承包經營權流轉的市場機制。農村土地承包經營權流轉的市場機制應該包括供求機制、價格機制和宏觀調控機制等多個方面，它們有機地融為一體，自發(fā)地、分散地和間接地調節(jié)農村土地承包經營權流轉，發(fā)揮“看不見的手”的市場職能。

(3)規(guī)范農村土地承包經營權流轉的程序和交易方式。要嚴格農村土地承包經營權流轉操作程序，防止暗箱操作。采取轉讓方式流轉的，應當經發(fā)包方同意：采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案[7]。同時，政府要進一步明確承包農戶在土地流轉中的主體地位，禁止鄉(xiāng)、村兩級組織代替農戶或越過農戶對外簽訂土地流轉合同。要加強對農村土地承包經營權流轉登記的管理，流轉合同如不經過有關機構審查、鑒證和登記，則不具備法律效力。要加強對農村土地承包經營權流轉合同的管理，提高合同的合法性、規(guī)范性、安全性和保密性。

(4)健全完善相關的政策法規(guī)，推動農村土地承包經營權的流轉。要盡快出臺財政扶持、信貸支持、稅收扶持等搞好農村土地承包經營權流轉的優(yōu)惠政策[8]。要實行城鄉(xiāng)統一的戶籍制度和就業(yè)制度，推動城鄉(xiāng)之間、不同城鎮(zhèn)、城市之間人員的合理流動、居住和就業(yè)，有利于農村勞動力向城市有序流動，進入平等、競爭、統一的勞動力市場。

(5)優(yōu)化環(huán)境，保障農村土地承包經營權流轉的健康運行。要轉變農村教育方式，變農村人力資源為人力資本，促進農村產業(yè)結構的優(yōu)化升級，促進農村剩余勞動力的轉移，為加快土地流轉創(chuàng)造條件。要優(yōu)化農村產業(yè)結構，實行產業(yè)化經營，推動農業(yè)和農村經濟發(fā)展，加快農村土地流轉，增加農民收入、增強社會穩(wěn)定、保證農村經濟社會持續(xù)發(fā)展。要構建農民階層的養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、最低生活保障制度等農民社會保障體系，以推動農村勞動力轉移，加速農村土地承包經營權流轉，促進農村土地適度規(guī)模經營。

3 結語

農村土地承包經營權流轉能夠最大程度地發(fā)揮土地的規(guī)模效益，促進農村經濟社會的健康持續(xù)發(fā)展。肥城市積極探索實踐，采用轉包、轉讓、租賃、互換土地股份合作等形式進行土地流轉，突破了傳統農業(yè)的局限，提高了農村土地的商業(yè)運用和市場價值。在穩(wěn)定農村土地承包關系的前提下，促進農村土地流轉，值得各地借鑒。

參考文獻：

[1] 史清華,田傳浩.農戶家庭農地流轉及形成根源——以東部沿海三省為例[J].農業(yè)經濟導刊，2004,(11):38-39.

[2] 王露，李艷.促進我國農村土地流轉的對策建議[J].廣東農業(yè)科學，2006，(12)：109-110.

[3] 姚洋.中國土地制度分析框架[J].中國社會科學，2002,(2):18-19.

[4] 陳彥彥，李曉聰.農村土地流轉中的問題及對策分析[J].黑龍江農業(yè)科學，2009，(9):142-144.

[5] 宗學成,卞向陽.東明縣華航農產品專業(yè)合作社推進土地流轉探索[J].山東國土資源,2010,26(3):31-34.

[6] 安海崗.關于我國農村土地流轉問題的思考[J].資源與產業(yè)，2007,(1)：47-49 .

[7] 趙迎紅,侯新軍.文登市宋村鎮(zhèn)農村土地流轉探索[J].山東國土資源,2010,26(12):36-38.

[8] 趙美玲，王素齋.關于促進和規(guī)范天津農村土地承包經營權流轉的研究[J].理論與現代化,2010,(4);32-34.