非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策選擇

張彥軍

(河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南鄭州 451191)

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，日益加重的霧霾天氣使全社會(huì)對(duì)清潔能源的渴求迅速升溫。人們急切地期盼著能用低污染、環(huán)境友好的清潔能源逐步取代煤炭、石油等傳統(tǒng)的化石能源。

在各種類型的新能源中，相對(duì)清潔而廉價(jià)的天然氣備受矚目。天然氣在燃燒時(shí)所產(chǎn)生的二氧化碳遠(yuǎn)低于其他化石燃料，且基本不產(chǎn)生二氧化硫和粉塵，非常有助于降低大氣中可吸入顆粒物的含量，減少酸雨的發(fā)生，延緩地球溫室效應(yīng)，從而可以從根本上改善環(huán)境質(zhì)量。另外，天然氣還是一種重要的化工原料，在工業(yè)生產(chǎn)中有著廣泛的應(yīng)用。因此，如何更加快速地增加天然氣的產(chǎn)量和供給成為一個(gè)全球性的熱門話題。

天然氣包括常規(guī)天然氣和非常規(guī)天然氣兩大類型。現(xiàn)在開(kāi)發(fā)的絕大部分是常規(guī)天然氣。非常規(guī)天然氣主要包括致密砂巖氣(簡(jiǎn)稱致密氣)、頁(yè)巖氣和煤層氣。另外，還有分布在海洋深處的天然氣水合物(即俗稱的可燃冰)。本文只探討前三種陸基的非常規(guī)天然氣。

與常規(guī)天然氣相比，非常規(guī)天然氣在成藏機(jī)理、氣藏特征、勘探開(kāi)采技術(shù)要求等方面都有著較大的區(qū)別，開(kāi)采成本也較高，一般不能通過(guò)傳統(tǒng)的天然氣開(kāi)采方法獲得經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出。但由于常規(guī)天然氣的探明儲(chǔ)量和產(chǎn)量難以在短時(shí)間內(nèi)大幅提高，滿足社會(huì)的需求，因而世界各國(guó)就把希望的目光投向了非常規(guī)天然氣。

很明顯，在這三種非常規(guī)天然氣當(dāng)中，究竟應(yīng)該優(yōu)先開(kāi)采哪一種，是決策者首先需要面對(duì)的一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題。

二、三種非常規(guī)天然氣的特點(diǎn)

致密氣實(shí)際上是指滲透率小于常規(guī)天然氣的砂巖地層天然氣。與其他主要天然氣生產(chǎn)國(guó)不同，在氣藏統(tǒng)計(jì)上，我國(guó)至今還沒(méi)有把致密氣藏與常規(guī)天然氣藏分開(kāi);在開(kāi)采的過(guò)程中也沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分兩者的產(chǎn)量;在法律上至今也并未對(duì)其實(shí)行特殊的管理政策?？梢哉f(shuō)，在政策層面，國(guó)家?guī)缀跏前阎旅軞馀c常規(guī)天然氣同樣對(duì)待。但實(shí)際上，致密氣本身的特點(diǎn)注定了其開(kāi)采難度較大，相對(duì)開(kāi)發(fā)成本偏高。在目前的天然氣價(jià)格體系下，開(kāi)采致密氣，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益往往較差，甚至經(jīng)常虧損。所以，要想鼓勵(lì)企業(yè)大力開(kāi)發(fā)致密氣，必須參考近年來(lái)國(guó)家對(duì)煤層氣、頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)所采取的補(bǔ)貼扶持政策，采取更多和有效的鼓勵(lì)措施。

頁(yè)巖氣是指賦存于富有機(jī)質(zhì)泥頁(yè)巖及其夾層中，以吸附或游離狀態(tài)為主要存在方式的非常規(guī)天然氣。其開(kāi)采難度相比于致密氣更甚，只是在最近的十幾年中才逐步進(jìn)入人們的視野。但是，近年來(lái)，美國(guó)在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)方面突飛猛進(jìn)，在開(kāi)采技術(shù)和產(chǎn)量上都取得了重大突破，甚至從根本上改變了美國(guó)的能源供應(yīng)格局，被業(yè)界稱之為“頁(yè)巖氣革命”。這自然引起了包括中國(guó)在內(nèi)的全世界很多國(guó)家的廣泛關(guān)注。國(guó)土資源部調(diào)查的結(jié)果初步顯示，中國(guó)擁有可采頁(yè)巖氣資源潛力25萬(wàn)億立方米以上，是全世界擁有資源最大的國(guó)家之一［1］發(fā)展?jié)摿ο鄬?duì)更大，所以能源界很多人士都在極力呼吁國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，大力加強(qiáng)中國(guó)頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)。

但與此同時(shí)，關(guān)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的不同聲音也一直沒(méi)有停息過(guò)。有業(yè)內(nèi)人士指出，我國(guó)的情況與美國(guó)有很大不同，地質(zhì)條件更加復(fù)雜、環(huán)境承載能力也更加脆弱。如果把美國(guó)現(xiàn)行的頁(yè)巖氣主要開(kāi)發(fā)技術(shù)——水平井加注化學(xué)劑壓裂開(kāi)采法，直接照搬到中國(guó)來(lái)，在環(huán)境和成本兩個(gè)方面則可能完全無(wú)法承受。［2］因此，現(xiàn)階段中國(guó)所要做的不是立即展開(kāi)頁(yè)巖氣的規(guī)?；虡I(yè)開(kāi)發(fā)，而是更多地進(jìn)行基礎(chǔ)科研和開(kāi)發(fā)工藝的探索，為未來(lái)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)打牢基礎(chǔ)。

把煤層氣列入天然氣，可能很多非專業(yè)人士不太習(xí)慣。因?yàn)槊簩託膺€有另外一個(gè)更加著名也更加令人談之色變的名字——煤礦瓦斯。長(zhǎng)期以來(lái)，它一直被認(rèn)定為煤礦生產(chǎn)的最大安全隱患之一。實(shí)際上，這種氣體就是一種與煤炭伴生、以吸附狀態(tài)儲(chǔ)存于煤層內(nèi)的非常規(guī)天然氣。如果不能在煤炭開(kāi)采之前提前開(kāi)發(fā)煤層氣，煤炭生產(chǎn)過(guò)程中就會(huì)自然地把它排放到空氣中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前每年煤礦開(kāi)采過(guò)程中排空的煤層氣約200億立方米，相當(dāng)于排放二氧化碳3.5億噸。［3］這不僅是一種巨大的能源和資源浪費(fèi)，還會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)全球氣候變暖的步伐。而如果能夠在煤炭開(kāi)采之前把煤層氣從煤層中提取出來(lái)加以利用，就不只是可以獲得清潔高效的能源和化工原料，而且可以大大減少瓦斯爆炸的風(fēng)險(xiǎn)，降低煤礦開(kāi)采的危險(xiǎn)程度，并大幅度減少煤礦生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)大氣的溫室氣體排放，可謂一舉多得。也正因?yàn)槿绱?，煤層氣的開(kāi)發(fā)就不僅是一個(gè)能源供應(yīng)問(wèn)題，還是一個(gè)煤礦安全問(wèn)題，更是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題。由于我國(guó)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都還無(wú)法擺脫對(duì)煤炭的依賴，因而煤層氣的開(kāi)發(fā)就不是可有可無(wú)，而是迫在眉睫了。

三、對(duì)三種非常規(guī)天然氣的政策差別

通過(guò)以上分析我們可以看出，三種非常規(guī)天然氣各具特點(diǎn)，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。

由于致密氣與常規(guī)天然氣在分布和開(kāi)采上都密不可分，礦權(quán)也相對(duì)集中和簡(jiǎn)單，因而應(yīng)該繼續(xù)由幾家主要的大型國(guó)有油氣開(kāi)發(fā)企業(yè)主導(dǎo)。其他社會(huì)資本短期內(nèi)可以先逐步進(jìn)入油服等輔助領(lǐng)域，待今后條件成熟時(shí)再逐步放開(kāi)。不過(guò)考慮到致密氣開(kāi)發(fā)成本相對(duì)于常規(guī)天然氣較高，可以在即將展開(kāi)的天然氣價(jià)格改革時(shí)考慮將致密氣與常規(guī)天然氣區(qū)別對(duì)待，適當(dāng)提高致密氣價(jià)格，以保證企業(yè)有足夠的動(dòng)力和熱情去關(guān)注致密氣的開(kāi)發(fā)。

關(guān)于頁(yè)巖氣，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，國(guó)家有關(guān)部門的態(tài)度還是比較切合實(shí)際的。2012年3月13日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、國(guó)家能源局等四家單位聯(lián)合發(fā)布了《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》，提出到2015年要基本完成全國(guó)頁(yè)巖氣資源潛力調(diào)查與評(píng)價(jià)，建成一批頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)區(qū)，初步實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，頁(yè)巖氣產(chǎn)量要達(dá)到65億立方米。而相比之下，2013年，僅中石油一家的致密氣產(chǎn)量就已達(dá)到249億立方米。［4］可見(jiàn)，國(guó)家并未對(duì)頁(yè)巖氣有過(guò)高要求。2013年10月，國(guó)家能源局制定了《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》，從產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、示范區(qū)建設(shè)、支持政策等方面進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定，總體的態(tài)度很明顯，現(xiàn)階段對(duì)頁(yè)巖氣還只是以局部探索為主，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論和開(kāi)采技術(shù)的攻關(guān)，期待盡早獲得根本性突破。

對(duì)于煤層氣，情況則有明顯的不同?；谇拔姆治龅脑?，我國(guó)的煤層氣開(kāi)發(fā)存在著明顯的緊迫性，可以說(shuō)時(shí)不我待。但現(xiàn)實(shí)情況是，2010年，全國(guó)煤層氣的抽采量?jī)H為88億立方米，利用量?jī)H為36億立方米。［5］這雖與“十五”期間相比取得了不小的進(jìn)步，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。而且，“十一五”期間，煤層氣開(kāi)采呈現(xiàn)全行業(yè)虧損，這不可避免地影響了煤層氣的開(kāi)發(fā)力度。造成這一結(jié)果的原因是多方面的，包括我國(guó)煤層氣賦存地質(zhì)情況相對(duì)國(guó)外更加復(fù)雜、管道建設(shè)滯后等，但管理體制仍然沒(méi)有真正理順也是重要因素之一。

2011年11月，國(guó)家發(fā)布了《煤層氣(煤礦瓦斯)開(kāi)發(fā)利用“十二五”規(guī)劃》。與此前的“十一五”規(guī)劃相比，煤層氣的計(jì)劃抽采和利用量都大幅上升，增長(zhǎng)比率甚至遠(yuǎn)超業(yè)界的普遍預(yù)測(cè)。該規(guī)劃在行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)和管理、落實(shí)完善扶持政策、加大勘探投入、加強(qiáng)科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)等方面都作出了安排。在廣受關(guān)注的煤炭與煤層氣協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)方面，規(guī)劃提出要建立和完善煤層氣和煤炭共同勘探、合作開(kāi)發(fā)、合理避讓、資料共享等制度。要求新設(shè)探礦權(quán)必須對(duì)煤層氣、煤炭資源進(jìn)行綜合勘查、評(píng)價(jià)和儲(chǔ)量認(rèn)定。煤炭遠(yuǎn)景開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“先采氣后采煤”，新設(shè)煤層氣礦業(yè)權(quán)優(yōu)先配置給有實(shí)力的企業(yè)。煤礦生產(chǎn)區(qū)(煤炭采礦權(quán)范圍內(nèi))實(shí)行“先抽后采”“采煤采氣一體化”。已設(shè)置煤層氣礦業(yè)權(quán)但未設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)，根據(jù)煤炭建設(shè)規(guī)劃五年內(nèi)需要建設(shè)的，按照煤層氣開(kāi)發(fā)服務(wù)于煤炭開(kāi)發(fā)的原則，調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍，保證煤炭開(kāi)采需要。煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)要加強(qiáng)協(xié)作，建立開(kāi)發(fā)方案互審、項(xiàng)目進(jìn)展通報(bào)、地質(zhì)資料共享的協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)機(jī)制。這些規(guī)定很明顯是針對(duì)近些年來(lái)煤層氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中實(shí)際存在的現(xiàn)實(shí)矛盾所做的措施，相信對(duì)今后協(xié)調(diào)煤氣關(guān)系、加快煤層氣開(kāi)發(fā)步伐必將發(fā)揮有力的推動(dòng)作用。

2013年2月22日，《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》出臺(tái)。與此后不久發(fā)布的《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》相比較，不難看出，國(guó)家對(duì)煤層氣的態(tài)度要積極得多、大膽得多。與《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》并未設(shè)定清晰具體的目標(biāo)不同，《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》所提出的近期目標(biāo)和中期目標(biāo)都非常具體。近期目標(biāo)上，要求在“十二五”期間建成沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣兩個(gè)國(guó)家級(jí)煤層氣產(chǎn)業(yè)化基地，初步形成煤層氣勘探開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)加工、輸送利用一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。中期目標(biāo)是，再用5—10年時(shí)間新建3—5個(gè)產(chǎn)業(yè)化基地，實(shí)現(xiàn)煤層氣開(kāi)發(fā)利用與工程技術(shù)服務(wù)、重大裝備制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。在投資主體方面，鼓勵(lì)具備條件的各類所有制企業(yè)參與煤層氣勘探開(kāi)發(fā)利用，尤其是明確外資公司可以參與中國(guó)的煤層氣開(kāi)發(fā)。在科技投入方面，明確要求加大研發(fā)力度，提升煤層氣產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力。具體層面上，要求在實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)、科技支撐計(jì)劃、“863”計(jì)劃、“973”計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)化示范工程時(shí)，向煤層氣行業(yè)進(jìn)行傾斜。鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)、科研院所和高校聯(lián)合攻關(guān)，盡快實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破。另外，還要加強(qiáng)煤層氣工程(技術(shù))研究中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，爭(zhēng)取早出成果。

關(guān)于業(yè)內(nèi)普遍關(guān)注的煤層氣國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼問(wèn)題，《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》明確提出要提高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大稅費(fèi)優(yōu)惠力度，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性。這可以說(shuō)給煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)以很大的期待。眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行的煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)還是2007年制定的，受各種因素制約，當(dāng)時(shí)確定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，僅為0.2元/立方米，遠(yuǎn)低于后來(lái)出臺(tái)的頁(yè)巖氣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。這不僅無(wú)法彌補(bǔ)多數(shù)煤層氣企業(yè)的財(cái)務(wù)虧損，更遏制了潛在投資者的投資熱情，不利于充分調(diào)動(dòng)各界開(kāi)發(fā)煤層氣的積極性。因此當(dāng)務(wù)之急就是盡快落實(shí)《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)在非常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)方面的基本政策實(shí)際上已經(jīng)逐步清晰。對(duì)三種非常規(guī)天然氣在戰(zhàn)略層面都要高度重視，尤其要加大科研攻關(guān)力度，盡快探索出一條適合我國(guó)特色的規(guī)?；_(kāi)發(fā)路子。但在中近期的現(xiàn)實(shí)投資中，對(duì)三種非常規(guī)天然氣還是要有所區(qū)別，有所側(cè)重。對(duì)致密氣要調(diào)整價(jià)格政策，激發(fā)投資熱情，盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量的大規(guī)模增長(zhǎng)，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)天然氣的迫切需求。對(duì)頁(yè)巖氣則要相對(duì)慎重穩(wěn)妥，保證基礎(chǔ)理論和開(kāi)發(fā)方法研究的深入，為下一步的開(kāi)發(fā)積蓄力量。同時(shí)，在部分試點(diǎn)區(qū)塊，積極進(jìn)行新技術(shù)的驗(yàn)證，爭(zhēng)取早日有所突破。對(duì)煤層氣則要盡快增加財(cái)政補(bǔ)貼和其他優(yōu)惠措施，引導(dǎo)煤炭企業(yè)和獨(dú)立煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)加快開(kāi)發(fā)力度，尤其是對(duì)現(xiàn)有高瓦斯礦井要增加煤炭開(kāi)采前的煤層氣抽采和利用，盡量減少瓦斯排空，同時(shí)也為下一步的大規(guī)模開(kāi)發(fā)煤層氣作好技術(shù)和配套措施的準(zhǔn)備。

［1］新疆石油地質(zhì)編輯部.中國(guó)頁(yè)巖氣儲(chǔ)量冠全球［J］.新疆石油地質(zhì)，2012(3):352.

［2］梁鵬，張希柱，童莉.我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境影響與監(jiān)管建議［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013(2):25-26.

［3］朱學(xué)蕊.非常規(guī)天然氣發(fā)展迎來(lái)新契機(jī)［N］.中國(guó)能源報(bào)，2011-06-27(13).

［4］何清.中石油力推致密氣［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2014-03-24(12).

［5］郭力方.去年煤礦瓦斯抽采量達(dá)88億方［N］.中國(guó)能源報(bào)，2011-01-10(04).