河南省應(yīng)對(duì)氣候變化與保障能源發(fā)展的政策研究

李 威

(河南工程學(xué)院能源資源環(huán)境法律與政策研究中心，河南鄭州 451191)

隨著應(yīng)對(duì)氣候變化成為國(guó)家基本戰(zhàn)略，國(guó)家層面的政策與行動(dòng)的落實(shí)越來越明確和堅(jiān)定，中央高度重視氣候變化問題，把積極應(yīng)對(duì)氣候變化作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容和重大機(jī)遇，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃。作為中部大省的河南省也充分認(rèn)識(shí)到氣候變化深刻影響著人類的生存和發(fā)展，已成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的全球性問題。應(yīng)對(duì)氣候變化問題的實(shí)質(zhì)是能源問題，能源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和基本保障。為保障河南省建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州航空港區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí)，必須在能源供應(yīng)層面滿足可持續(xù)發(fā)展的要求，加快構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的能源體系?；谏鲜霰尘?，根據(jù)《河南省人民政府關(guān)于印發(fā)河南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要的通知》(豫政〔2011〕38號(hào))、《河南省建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)綱要》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2011〕32號(hào))精神，《河南省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃》于2012年發(fā)布。為深入推進(jìn)河南省應(yīng)對(duì)氣候變化工作，根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)地方應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知》(發(fā)改辦氣候〔2011〕2552號(hào))，《河南省“十二五”應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》于2013年年底發(fā)布。

一、能源發(fā)展與氣候變化的關(guān)系

國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，需要充足的低價(jià)能源來保障能源安全。然而，不斷擴(kuò)大的能源需求直接增加了氣候變化的危害，也使節(jié)能減排以應(yīng)對(duì)氣候變化成為成本高昂的國(guó)家行動(dòng)。發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)際上表現(xiàn)為能效低、能耗高、排放多，這是發(fā)展過程中無法回避的問題之一。對(duì)此，發(fā)展中國(guó)家往往試圖在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與效率之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。［1］以中國(guó)為例，盡管無論是中央還是地方，幾乎所有政府規(guī)劃都致力于降低能耗，減小能源強(qiáng)度，但是據(jù)筆者觀察，這些措施對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能耗結(jié)構(gòu)的影響微乎其微。當(dāng)然，這并不能否定發(fā)展中國(guó)家為減少碳排放所做的努力。不過，只要了解能源安全與氣候變化之間的關(guān)系，我們就能更清楚地認(rèn)識(shí)到發(fā)展中國(guó)家減少碳排放的困難和潛力。減緩氣候變化和保障能源安全均需要政府出臺(tái)綜合性的政策，不存在單獨(dú)解決其中任一問題的靈丹妙藥。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要以充足的能源供應(yīng)為后盾，同時(shí)又受到環(huán)境制約。鑒于其對(duì)進(jìn)口石油的依賴程度日益加深以及煤炭消費(fèi)量的不斷擴(kuò)大，發(fā)展中國(guó)家有充分理由開發(fā)新型清潔能源，以保障能源安全，解決環(huán)境問題。發(fā)展中國(guó)家亦有必要發(fā)展新能源技術(shù)和清潔能源資源。問題在于，出臺(tái)哪些政策才能鼓勵(lì)“一攬子”技術(shù)選擇?由于發(fā)展中國(guó)家注重社會(huì)穩(wěn)定和能源成本，而能源價(jià)格又是個(gè)非常敏感的話題，所以能源安全政策和氣候變化政策往往相互矛盾。

中國(guó)的清潔能源行業(yè)在過去幾年中經(jīng)歷了一波投資熱潮。不過，到2012年，該行業(yè)卻因產(chǎn)能過剩、歐債危機(jī)以及來自美國(guó)和歐元區(qū)的調(diào)查而受到影響。太陽能、風(fēng)能等清潔技術(shù)的發(fā)展持續(xù)不振，其前景成為人們關(guān)注的重要問題。為了緩解這種低迷狀況，政府和清潔能源企業(yè)需要重新評(píng)估其發(fā)展戰(zhàn)略，控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。理論上，只要全球化進(jìn)程順利，并且出臺(tái)相關(guān)政策，發(fā)展中國(guó)家巨大的清潔能源市場(chǎng)就可以為清潔能源行業(yè)提供足夠的發(fā)展空間，使清潔能源技術(shù)具有充足的利潤(rùn)空間。因此，氣候變化的主要原因雖然來自于化石能源的過度消費(fèi)，①政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)第五次評(píng)估報(bào)告(AR5)。但是傳統(tǒng)能源(石油與煤炭)的安全使用在人類發(fā)展進(jìn)程中仍無法廢棄，可再生能源的開發(fā)利用政策的完善將促使能源創(chuàng)新并使應(yīng)對(duì)氣候變化取得實(shí)質(zhì)性成果?！逗幽鲜　笆濉蹦茉窗l(fā)展規(guī)劃》指出:“在保障能源安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化的共同挑戰(zhàn)下，在今后較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，世界能源發(fā)展將進(jìn)一步呈現(xiàn)全球化、多元化、清潔化和高效化的趨勢(shì)，我國(guó)和我省非常規(guī)能源的開發(fā)潛力很大，有利于推進(jìn)能源清潔、高效、多元發(fā)展。”把能源問題和氣候變化問題綜合起來進(jìn)行政策規(guī)劃，將能在保障能源安全與促進(jìn)新能源創(chuàng)新的同時(shí)實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)。

二、能源發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃中的法律與政策的交叉

《河南省“十二五”應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》指出:“應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)逐步完善?！敝笙嗬^公布了《河南省節(jié)約能源條例》《河南省節(jié)約用水管理?xiàng)l例》，修訂了《河南省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》，出臺(tái)了《河南省“十二五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案》，實(shí)行了節(jié)能減排目標(biāo)問責(zé)制和“一票否決”制，印發(fā)了《河南省環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》《河南省循環(huán)經(jīng)濟(jì)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《河南省“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，編制完成了《2005—2010年河南省溫室氣體排放清單》《河南省近50年氣候變化評(píng)估報(bào)告》《河南省應(yīng)對(duì)氣候變化方案研究》《河南省氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃研究》《氣候變化對(duì)大型水利工程影響研究報(bào)告》。建立了太陽能資源評(píng)估系統(tǒng)，開展了風(fēng)能資源觀測(cè)和普查工作。加大了氣候變化教育與宣傳力度，提高了公眾應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)。同時(shí)，《河南省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃》也提出:“研究制定我省《中華人民共和國(guó)可再生能源法》配套法規(guī)，積極落實(shí)國(guó)家促進(jìn)新能源和可再生能源發(fā)展的價(jià)格、投資、信貸、稅收、入網(wǎng)等激勵(lì)政策，制定實(shí)施稅收優(yōu)惠、臨時(shí)補(bǔ)貼電價(jià)等配套政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)各界自愿開發(fā)利用可再生能源。拓寬投融資渠道，建立競(jìng)爭(zhēng)有序、公開公平的能源投資機(jī)制，合理引導(dǎo)并支持社會(huì)資本進(jìn)入新能源開發(fā)等能源建設(shè)領(lǐng)域?！笨梢姡茉窗l(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃中的法律與政策存在廣泛的交叉。

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，“十二五”時(shí)期，要加快能源生產(chǎn)和利用方式變革，強(qiáng)化節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，全面提高能源開發(fā)轉(zhuǎn)化和利用效率，合理控制能源消費(fèi)總量，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。上述政策無不顯示節(jié)能減排的意志，背后直接反映的是應(yīng)對(duì)、減緩和適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)。例如，國(guó)家層面能源發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)具體包括以下幾點(diǎn):一是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)資源勘探開發(fā)。安全高效開發(fā)煤炭和常規(guī)油氣資源，加強(qiáng)頁巖氣和煤層氣勘探開發(fā)，積極有序發(fā)展水電、風(fēng)能、太陽能等可再生能源。二是推動(dòng)能源的高效清潔轉(zhuǎn)化。高效清潔發(fā)展煤電，推進(jìn)煤炭洗選和深加工，集約化發(fā)展煉油加工產(chǎn)業(yè)，有序發(fā)展天然氣發(fā)電。三是推動(dòng)能源供應(yīng)方式變革。大力發(fā)展分布式能源，推進(jìn)智能電網(wǎng)建設(shè)，加強(qiáng)新能源汽車供能設(shè)施建設(shè)。四是加快能源儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施建設(shè)，提升儲(chǔ)備應(yīng)急保障能力。五是實(shí)施能源民生工程，推進(jìn)城鄉(xiāng)能源基本公共服務(wù)均等化。六是合理控制能源消費(fèi)總量。全面推進(jìn)節(jié)能提效，加強(qiáng)用能管理。七是推進(jìn)電力、煤炭、石油天然氣等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，理順能源價(jià)格形成機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入能源領(lǐng)域。推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，提高科技裝備水平。深化國(guó)際合作，維護(hù)能源安全?！逗幽鲜　笆濉蹦茉窗l(fā)展規(guī)劃》明確提出“加快新能源和可再生能源發(fā)展”，因地制宜、統(tǒng)籌推進(jìn)生物質(zhì)能、太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉撮_發(fā)利用，努力提高非化石能源在能源消費(fèi)中的比重，積極建設(shè)新能源汽車供能設(shè)施。同時(shí)提出“加強(qiáng)能源行業(yè)節(jié)能減排工作”，推動(dòng)能源技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加強(qiáng)能源資源節(jié)約開發(fā)和綜合利用，著力提高能源轉(zhuǎn)換利用效率，推進(jìn)能源行業(yè)清潔生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)，盡可能減少能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)換造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞?！逗幽鲜　笆濉睉?yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》還明確提出:“把控制能源消費(fèi)和碳排放總量、大幅降低能源消耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度作為重要著力點(diǎn)，綜合運(yùn)用調(diào)整結(jié)構(gòu)、節(jié)能減排、增加碳匯等多種手段，完善政策，健全機(jī)制，加快構(gòu)建低碳產(chǎn)業(yè)、低碳城鎮(zhèn)、低碳交通和低碳消費(fèi)體系，不斷提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力，促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一，努力建設(shè)美麗中原?！眱蓚€(gè)規(guī)劃在政策與法律層面的交叉非常明顯，這充分說明能源發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化的緊密關(guān)系，不應(yīng)在政策規(guī)劃層面人為地割裂開來，而應(yīng)在規(guī)劃中綜合起來，避免重復(fù)，相輔相成，共同以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

三、能源發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃的綜合原則

氣候變化是環(huán)境問題，但歸根到底還是發(fā)展問題。河南省統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化與加快發(fā)展的關(guān)系，重視應(yīng)對(duì)氣候變化蘊(yùn)藏的發(fā)展機(jī)遇，遵循的基本原則是堅(jiān)持應(yīng)對(duì)氣候變化與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展、堅(jiān)持應(yīng)對(duì)氣候變化與實(shí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、堅(jiān)持減緩與適應(yīng)、堅(jiān)持科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新、堅(jiān)持政府主導(dǎo)與全民廣泛參與等。為全省應(yīng)對(duì)氣候變化提供有力支撐，河南省將在低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減碳、清潔能源、森林碳匯和生態(tài)保護(hù)、適應(yīng)氣候變化能力提升以及應(yīng)對(duì)氣候變化基礎(chǔ)能力建設(shè)等領(lǐng)域?qū)嵤┮慌攸c(diǎn)工程，具體來說，有低碳產(chǎn)業(yè)培育壯大工程、節(jié)能減碳工程、清潔能源發(fā)展工程、森林碳匯與生態(tài)建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)適應(yīng)能力提升工程、防災(zāi)減災(zāi)工程、基礎(chǔ)能力建設(shè)工程等。

既然能源發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化不能分而治之，那么就要在規(guī)劃中明確統(tǒng)一的原則和思路。有關(guān)原則包括但不限于如下內(nèi)容:首先，堅(jiān)持應(yīng)對(duì)氣候變化與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展相互促進(jìn)。以提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益為中心，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，在保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康較快發(fā)展的基礎(chǔ)上，全面提升應(yīng)對(duì)氣候變化的綜合能力。其次，堅(jiān)持減緩與適應(yīng)氣候變化兩種手段并舉。在積極控制能源消費(fèi)總量、有效減緩經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)帶來的高排放的同時(shí)，積極調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化能力，做到減緩與適應(yīng)并重，實(shí)現(xiàn)效益最大化。再次，堅(jiān)持制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新同步推進(jìn)。把應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域里的關(guān)鍵技術(shù)作為科技創(chuàng)新的重點(diǎn)，構(gòu)建科技創(chuàng)新體系。科學(xué)制定和完善應(yīng)對(duì)氣候變化的政策措施，形成有利于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的體制機(jī)制。復(fù)次，堅(jiān)持統(tǒng)籌全局與突出重點(diǎn)緊密結(jié)合。要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)，全面落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策。緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心任務(wù)，把優(yōu)化結(jié)構(gòu)、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和提高基礎(chǔ)能力等工作擺在重要位置。

四、能源發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃的相通途徑

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向低碳化轉(zhuǎn)變、能源結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化調(diào)整、能源利用效率明顯提升等議題是能源發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃的相通途徑。將河南省能源發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃的途徑打通，將事半功倍地提升兩個(gè)規(guī)劃的集合力，為美麗中原的發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。具體的相通途徑包括:加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、增加森林碳匯，著力控制工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域溫室氣體排放，控制全省溫室氣體排放總量、努力降低溫室氣體排放強(qiáng)度等。

第一，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，抑制高耗能產(chǎn)業(yè)過快發(fā)展，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展低耗能、低排放、高附加值產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)先進(jìn)、附加值高的低碳產(chǎn)業(yè)體系。

第二，積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。優(yōu)化發(fā)展化石能源，大力發(fā)展生物質(zhì)能、風(fēng)能、太陽能等非化石能源，構(gòu)建安全、高效、清潔的現(xiàn)代能源保障體系。著力優(yōu)化化石能源結(jié)構(gòu)。強(qiáng)力推進(jìn)煤層氣和煤礦瓦斯抽采利用工作。大力發(fā)展非化石能源。以加快發(fā)展燃料乙醇、生物柴油、沼氣發(fā)電為重點(diǎn)，合理開發(fā)利用生物質(zhì)能。

第三，大力推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)。積極開展國(guó)家和省兩級(jí)生態(tài)市、生態(tài)縣、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)村創(chuàng)建工作。把完善林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、提升生態(tài)效能作為林業(yè)生態(tài)省建設(shè)的重要組成部分，繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林工程，推進(jìn)林業(yè)剩余物資源化利用工作，提高林業(yè)和其他生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化能力。

第四，著力推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減碳。河南省在節(jié)能減排安排中明確指出:“要組織實(shí)施工業(yè)節(jié)能減排行動(dòng)計(jì)劃、建筑節(jié)能減排行動(dòng)計(jì)劃、交通運(yùn)輸節(jié)能減排行動(dòng)計(jì)劃、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能減排行動(dòng)計(jì)劃、重點(diǎn)耗能企業(yè)節(jié)能減排行動(dòng)計(jì)劃等多項(xiàng)工作?！雹俸幽鲜∪嗣裾k公廳《關(guān)于印發(fā)2014年河南省節(jié)能減排工作安排的通知》(豫政辦〔2014〕83號(hào))。通過實(shí)施節(jié)能重點(diǎn)工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)工程、藍(lán)天工程、碧水工程、鄉(xiāng)村清潔工程等推動(dòng)河南省在重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減排。各省轄市應(yīng)在2014年冬季供暖前，基本完成高污染燃料禁燃區(qū)和集中供熱、供氣覆蓋區(qū)內(nèi)10蒸噸/時(shí)及以下燃煤鍋爐清潔能源改造或拆除，城市建成區(qū)內(nèi)20蒸噸/時(shí)以上未拆改燃煤鍋爐全部建成脫硫和高效除塵設(shè)施的目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)，落實(shí)國(guó)家建立完善省、市、縣三級(jí)節(jié)能監(jiān)察體系要求，推動(dòng)各地組建節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取全部省轄市和2/3以上的縣(市)成立節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)。制定節(jié)能監(jiān)察行政執(zhí)法法律文書制度，規(guī)范節(jié)能監(jiān)察程序，組織開展節(jié)能監(jiān)察培訓(xùn)。河南省應(yīng)協(xié)調(diào)政策與法律建設(shè)，通過節(jié)能減排將能源問題與應(yīng)對(duì)氣候變化問題聯(lián)動(dòng)起來綜合解決，保障傳統(tǒng)能源安全，促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用，增強(qiáng)地方減緩與適應(yīng)氣侯變化的能力建設(shè)，保障河南省可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

［1］林伯強(qiáng).發(fā)展中國(guó)家如何協(xié)調(diào)能源安全與氣候變化的關(guān)系?［EB/OL］.(2012-11-08).http://www.inengyuan.com/nengyuanold/a/zixun/dujia/2012/1108/26551.html.