論環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)中公眾參與機(jī)制的建立

段翔 張琳

(武漢輕工大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，湖北武漢 430023)

1 概述

城市規(guī)劃學(xué)在城市建設(shè)中有著十分重要的作用，引導(dǎo)著社會資源的合理配置，在城市發(fā)展日趨完善的過程中，人們發(fā)現(xiàn)城市居民的健康受到了極大威脅，這與空氣污染等環(huán)境問題有不可分割的關(guān)系。20世紀(jì)70年代首次提出“生態(tài)城市”的概念之后，城市建設(shè)中的環(huán)境問題得到廣泛重視，而且為了保證城市合理發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展的思路提出以來，人們對于村鎮(zhèn)建設(shè)問題進(jìn)行了深入研究，為保證村鎮(zhèn)在建設(shè)過程中避免重蹈城市的覆轍，進(jìn)行環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)勢在必行。

政策的改革、網(wǎng)絡(luò)等公共環(huán)境的建設(shè)使我國的社會民主性進(jìn)程大大提升，公眾都積極對社會環(huán)境的一些行為進(jìn)行監(jiān)督批評，促進(jìn)了我國社會文明的建設(shè)。而在一些關(guān)系到民生的專業(yè)領(lǐng)域，雖然也體現(xiàn)了一定的公眾參與，但基本還是靠專家學(xué)者以及政府行為，難免會對現(xiàn)實問題考慮不周。如何在環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)過程中建立和實施公眾參與制度是一個值得討論的議題。

2 公眾參與在環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)中的特殊意義

科學(xué)發(fā)展觀的核心是“以人為本”，即尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權(quán)利。城市規(guī)劃工作的任務(wù)雖然是統(tǒng)籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，但還是建立在滿足人民生產(chǎn)生活的基本要求之上，公眾參與更能體現(xiàn)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。

村鎮(zhèn)建設(shè)與城市建設(shè)的出發(fā)點都是為了提高人民的生活質(zhì)量，但是在具體要求方面有很多不同。如今越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工使城市人口密度劇增，給交通、市政、環(huán)境等都方面造成了巨大壓力，同時也影響了村鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程，此時村鎮(zhèn)建設(shè)要考慮的問題之一就是如何吸引人潮回流，使城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，公眾參與能在規(guī)劃和建設(shè)過程中直接了解當(dāng)?shù)厝嗣竦男枰?，采用合理措施吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地保障全社會基本生活，也是村鎮(zhèn)居民重要的生產(chǎn)生活來源，在建設(shè)中需要我們尤其注意對農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)，隨著“城市化”不斷發(fā)展，許多村鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地被公路、工廠、小區(qū)等取代，這樣的發(fā)展模式促使村鎮(zhèn)居民不斷建房，因為“拆遷補(bǔ)償”是致富的捷徑，在破壞農(nóng)業(yè)用地，造成資源巨大浪費的同時并不能有效解決當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔栴}，此時公眾參與可以使利益雙方充分了解彼此需要，保護(hù)資源，減少矛盾。

環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)不僅要滿足上述要求，還要考慮對環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，公眾參與的意義就不僅僅局限于為了保障其個人切身利益，更多的是為了讓其維護(hù)社會公共利益。在特殊的國情下，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，使得我國的資源分配不均衡，尤其是教育資源的不均衡使我國大多數(shù)村鎮(zhèn)居民的文化程度不高，從讓村鎮(zhèn)居民理解社會公共利益的重要性和滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要來看，公眾參與是十分必要的舉措。

3 建立多層次的公眾參與機(jī)制

3．1 擴(kuò)大參與人員范圍

介于村鎮(zhèn)居民的文化程度普遍不高，目前我國在村鎮(zhèn)建設(shè)過程中的群眾參與人員主要是以村委會為主的村干部和教師等文化程度較高的人員，這些人員的參與可以在一定程度上代表當(dāng)?shù)厝嗣竦囊庠?，也較為容易理解環(huán)境建設(shè)的重要意義。但也存在一些弊端，比如在上傳下達(dá)過程中不能清楚的表述雙方意愿，容易造成誤解;部分人員的參與不能使環(huán)境建設(shè)的概念普及，在管理方面有一定難度;村鎮(zhèn)居民對村鎮(zhèn)建設(shè)的參與性普遍不高，但村鎮(zhèn)建設(shè)卻關(guān)系到他們十分在意的自身利益，只有參與到建設(shè)中來才能更好的滿足他們的需求。

環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中的公眾參與要考慮村鎮(zhèn)群眾的巨大作用，從現(xiàn)有的村鎮(zhèn)干部和教師群體擴(kuò)大到以務(wù)農(nóng)為生的普通群眾。這樣有利于在村鎮(zhèn)規(guī)劃初期廣泛了解當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷囊庠福部梢宰尮娬J(rèn)識到環(huán)境建設(shè)的重要性，而且可以發(fā)揮村鎮(zhèn)居民監(jiān)督作用，有效杜絕在村鎮(zhèn)建設(shè)過程中產(chǎn)生的一些不法行為。

3．2 公眾參與貫徹到整個建設(shè)過程中

無論是城市建設(shè)還是村鎮(zhèn)建設(shè)，都包括前期調(diào)研、規(guī)劃方案制定、貫徹落實以及后期管理。從西方國家的城市建設(shè)來看，公眾參與已經(jīng)成為其中一個十分重要的環(huán)節(jié)，甚至在一定程度上被賦予城市建設(shè)的決策權(quán)。在我國沿海發(fā)達(dá)城市中，公眾參與程度較高，但多數(shù)地區(qū)還欠缺公眾參與意識，尤其是村鎮(zhèn)建設(shè)中，公眾參與還僅停留在前期調(diào)研階段，甚至只是被動的告知式參與［1］。

公眾參與應(yīng)該落實到規(guī)劃建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)，在前期調(diào)研中要積極聽取廣大群眾的意愿，尤其是關(guān)于拆遷安置補(bǔ)償問題，許多村鎮(zhèn)建設(shè)在占用農(nóng)用地和宅基地后以樓房的形式給予補(bǔ)償，但對于以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)民來說，沒有院落的樓房并不合適他們，農(nóng)作物無處存放晾曬的問題迫使他們在自家地頭又建新房，大多數(shù)村鎮(zhèn)居民一時無法適應(yīng)由“村民”向“市民”的身份轉(zhuǎn)換。

環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)在前期調(diào)研中還應(yīng)該普及環(huán)境建設(shè)知識，讓村鎮(zhèn)居民了解規(guī)劃目的和意圖，以便理解政府行為。值得注意的是我國規(guī)劃方案的確定環(huán)節(jié)，在此環(huán)節(jié)所謂的公眾參與基本都是舉辦專家學(xué)者的聽證會，結(jié)合這些專業(yè)人士的意見對規(guī)劃進(jìn)行修改確定，這種“關(guān)起門來”的參與方式更多是在學(xué)術(shù)上完善，而缺乏現(xiàn)實考慮，我們看到的在村鎮(zhèn)建設(shè)過程中由于矛盾而產(chǎn)生的極端事件多半是缺乏對實際情況的考慮而引起的。

筆者認(rèn)為，規(guī)劃方案應(yīng)由政府和相關(guān)單位制定，但一定要汲取群眾的合理建議后進(jìn)行最終確定。貫徹落實階段的公眾參與有利于建設(shè)的透明化、公開化，在建設(shè)完成之后還應(yīng)該及時向公眾傳達(dá)在建設(shè)過程中遇到的問題及取得的成果，明確了解相關(guān)管理部門，以保障日后的公民利益。

4 建立多形式的公眾參與機(jī)制

目前我國采用的比較廣泛的公眾參與形式是聽證會、報告會和座談會等，主要以文件資料和口頭傳達(dá)的形式來實現(xiàn)，在城市建設(shè)當(dāng)中或許能取得一定效果，但村鎮(zhèn)建設(shè)所面對的群體需要更直觀的體會到規(guī)劃意圖和效果。此時，需要我們開展更多的公眾參與途徑。

文化建設(shè)也是村鎮(zhèn)建設(shè)十分重要的一個方面，我國村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得了一定成果，圖書館、村鎮(zhèn)文化活動中心等的建設(shè)初顯成效。可以充分利用這些資源廣泛普及環(huán)保知識，同時舉辦圖片展、電影展等形式多樣，內(nèi)容豐富的活動，使廣大群眾有興趣參與進(jìn)來;模型比起文字更直觀，可以采用模型展向群眾闡述規(guī)劃成果，而公眾也能直接提出自己的想法，實現(xiàn)和專業(yè)人士的充分互動［2］。

科技的發(fā)展使網(wǎng)絡(luò)成為一個良好的平臺，現(xiàn)在我國的一些城市建設(shè)中網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)發(fā)揮出公眾參與的積極效應(yīng)，比如在2012年杭州市濱江區(qū)要對垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行二期工程擴(kuò)建，廣大濱江區(qū)人民通過網(wǎng)絡(luò)平臺向政府表達(dá)夙愿，提出自己對擴(kuò)建之后可能帶來的健康問題的擔(dān)憂，2013年廣東江門鶴山核燃料項目也因江門群眾的強(qiáng)烈反對而取消，這體現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)平臺在公眾參與中的巨大作用。

在環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)過程中，我們也可以建立一個專門的網(wǎng)絡(luò)平臺，這樣不僅可以讓當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c進(jìn)來，還可以讓所有公眾都參與進(jìn)來，為規(guī)劃建設(shè)和環(huán)保意識的建立做出貢獻(xiàn)。

5 公眾參與的保障措施

公眾參與在我國憲法中具有明確的法律地位，新頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃法也對公眾參與做了一系列明確規(guī)定，但就具體的參與形式、參與效果沒有明章細(xì)則。公民缺乏參與意識很大程度上跟沒有參與效果有關(guān)，認(rèn)為提了意見也沒用，這說明我國的公民參與還流于形式，公民沒有一定的決策權(quán)。美國的《國家環(huán)境政策法》《聯(lián)邦交通法》等規(guī)定公眾的知情和參與是其合法的前提［3］，我國應(yīng)該完善相關(guān)法律，就公民參與的實質(zhì)性給予保障。

為了保證在環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)過程中公眾參與具有實際意義，應(yīng)該加大教育宣傳力度。知識文化水平的欠缺一方面使大部分村鎮(zhèn)居民在面對專業(yè)性較強(qiáng)的規(guī)劃時顯得力不從心，降低了參與的積極性;另一方面即使參與進(jìn)來提出的意見和建議也缺乏參考價值，反而使參與過程顯得形式化，在村鎮(zhèn)建設(shè)之前可以專門開設(shè)一些講座或者展覽對相關(guān)知識進(jìn)行教育普及。當(dāng)然從長期發(fā)展來看，持續(xù)改善村鎮(zhèn)教育才是解決問題的根本途徑。

6 結(jié)語

公眾參與是體現(xiàn)一個國家民主政治的重要方面，我國作為一個人民民主專政國家，更應(yīng)該重視公眾參與制度的建立，充分發(fā)揮群眾在城市建設(shè)當(dāng)中的主動權(quán)和決策權(quán)。作為一個農(nóng)業(yè)大國，村鎮(zhèn)建設(shè)是我國城市建設(shè)當(dāng)中非常重要的環(huán)節(jié)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和生態(tài)環(huán)境更是可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實要求。公眾參與到環(huán)境友好型村鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中從政策和發(fā)展等各方面來看都是十分必要的，如何發(fā)揮公眾參與優(yōu)勢還需要社會各界的繼續(xù)努力。

［1］羅 鑌．我國公眾參與城市規(guī)劃的問題及其對策［J］．城鄉(xiāng)建設(shè)，2010(8):6．

［2］張 斌，張春杰．村鎮(zhèn)規(guī)劃:如何構(gòu)建有效的公眾參與機(jī)制［J］．規(guī)劃師，2000(4):25-28．

［3］吳思紅．國外城市民主治理中公眾參與機(jī)制及其啟示［J］．湖北行政學(xué)院學(xué)報，2010(1):68-72．