土地使用制度與新農(nóng)村建設(shè)的矛盾淺析

陶 然

(中國(guó)建筑西南設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川成都610041)

土地問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)，乃至我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題。處理得當(dāng)，土地可成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的助力器；失當(dāng)，則會(huì)嚴(yán)重阻礙農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展。可是，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村土地使用制度與新農(nóng)村建設(shè)需求之間存在一定的矛盾。

1 新農(nóng)村建設(shè)需求與農(nóng)村土地承包制度的矛盾

20世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)民土地使用權(quán)和集體所有權(quán)的分離上進(jìn)行了一場(chǎng)深刻的改革。1984年的中央1號(hào)文件奠定了中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體制的基礎(chǔ)，正式確認(rèn)了土地使用權(quán)和所有權(quán)的分離，并明確了集體所有土地可以以15年的期限承包給農(nóng)戶。1993年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定：“在原定耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變”，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。”1995年國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》中規(guī)定：“在承包期內(nèi)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許子女繼承?！?001年，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中規(guī)定：“禁止集體組織強(qiáng)制收回農(nóng)民土地并有償發(fā)包給非本村村民”，“所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t；土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式；土地流轉(zhuǎn)的所有收益歸農(nóng)戶；集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得擅自截留或扣繳農(nóng)戶的任何流轉(zhuǎn)收益”。

相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)的保護(hù)只是停留在政策層面，沒(méi)有形成法律。第一部有關(guān)農(nóng)民土地權(quán)利的法律是1998年修訂的《土地管理法》，該法從法律層面確定了政策條款中所規(guī)定的屬于農(nóng)民的30年土地使用權(quán)。2003年3月1日生效的《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步完善了對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的保障，將農(nóng)民的土地權(quán)利劃分為各種農(nóng)地(包括耕地、林地、草地和荒地的承包權(quán)和使用權(quán))其中耕地的承包和使用權(quán)是30年，草地30～50年，林地30年或者更長(zhǎng)。

《農(nóng)村土地承包法》在對(duì)土地流轉(zhuǎn)做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也有一些紕漏。

農(nóng)村土地承包法規(guī)定，在兩種情形下村集體可以合法回收農(nóng)戶的承包地：①農(nóng)戶全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口；②農(nóng)戶家庭成員全部死亡，使得該農(nóng)戶不存在。首先，第“①”條會(huì)使得農(nóng)民為了不丟棄意識(shí)中賴以生存的“保障”，而不愿意響應(yīng)城市化號(hào)召，遷入城市，客觀上阻礙了城市化進(jìn)程；其次，對(duì)于第“②”條而言，我國(guó)農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模本來(lái)在世界范圍內(nèi)就算很小的，我國(guó)農(nóng)業(yè)想要取得比較大的發(fā)展，需要也必然會(huì)伴隨著土地的不斷集中和農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，但是其前提條件要求有完善的土地使用權(quán)市場(chǎng)作為支撐，通過(guò)實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的自愿轉(zhuǎn)讓得以實(shí)現(xiàn)。第“②”條會(huì)使再次受讓人是否可以拋開(kāi)出讓人的家庭變遷而繼續(xù)享有承包權(quán)受到質(zhì)疑，影響到農(nóng)地的土地流轉(zhuǎn)，也就影響到農(nóng)村土地價(jià)值的最大發(fā)揮及農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展的可能。

2 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村土地征用制度的矛盾

在快速工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地在任何一個(gè)國(guó)家都是不可避免的。土地征用制度是土地收益分配制度的核心內(nèi)容。我國(guó)的《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，中國(guó)目前的征地法要求“所有的非農(nóng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地”，于是集體所有土地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收變成國(guó)家所有后才能進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)領(lǐng)域。隨著城市化進(jìn)程的加速，我國(guó)農(nóng)地的城市化速度也隨之加快，于是失地農(nóng)民越來(lái)越多的現(xiàn)象出現(xiàn)，隨之帶來(lái)了一些矛盾。

從是否有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的角度審視我國(guó)現(xiàn)行的征地制度，主要問(wèn)題在于：按照現(xiàn)行征用制度的規(guī)定，失地農(nóng)民的保障程度很低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到保證。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)失地農(nóng)民采取“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則，要求企業(yè)自行安置失地農(nóng)民。但是隨著城市和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征地?cái)?shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場(chǎng)發(fā)生了變化。被征地越來(lái)越多用于市政、房產(chǎn)、土地開(kāi)發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目。然而這類項(xiàng)目征用單位沒(méi)有能力長(zhǎng)期安置被征地農(nóng)民，于是新的補(bǔ)償模式開(kāi)始被探索，一次性支付補(bǔ)償金的辦法逐漸獨(dú)占鰲頭。目前我國(guó)法律規(guī)定的農(nóng)地征用貨幣補(bǔ)償主要由三個(gè)方面組成：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但是《土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)安置費(fèi)的補(bǔ)助均按照征收土地前三年的平均產(chǎn)值計(jì)算，而與被征地區(qū)位、土地供求狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及土地征用以后的市場(chǎng)價(jià)值和土地用途無(wú)關(guān)?？偟膩?lái)說(shuō)，貨幣補(bǔ)償辦法不僅需要失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障，就連支付給農(nóng)民的征用補(bǔ)償費(fèi)也不足以維持他們的現(xiàn)實(shí)生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。農(nóng)民本來(lái)就普遍面臨文化素質(zhì)、勞動(dòng)技能偏低的就業(yè)困惑，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力非常弱；如果連最后根本保障都不能延續(xù)，新農(nóng)村如何長(zhǎng)治久安？無(wú)形之中，廣大的失地農(nóng)民成為了社會(huì)的邊緣群體，處于社會(huì)保障的真空地帶，危及著新農(nóng)村建設(shè)的順利推行。

3 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村宅基地制度的矛盾

改革開(kāi)放以后，農(nóng)民有了結(jié)余，第一件事就是修房、建房。但是建設(shè)的無(wú)序使得農(nóng)村土地使用零散、耕地被濫占等現(xiàn)象極為嚴(yán)重。為了規(guī)范建房的秩序，1981年4月國(guó)務(wù)院發(fā)出了制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知。次年2月又頒布了《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，12月第一次將宅基地屬于集體所有寫進(jìn)了《憲法》。隨后，1986年6月正式公布了《土地管理法》(于1998年8月修訂)。這些法規(guī)政策中，與宅基地有關(guān)的規(guī)定主要有：農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地；申請(qǐng)宅基地要符合條件；面積要有限額；由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地的使用權(quán)的，應(yīng)按照規(guī)定辦理申請(qǐng)、審批手續(xù)；出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地；社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊(duì)收回，統(tǒng)一安排使用；不得在承包地和自留地上建房；建住宅應(yīng)當(dāng)使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地，使用耕地的要報(bào)縣政府批準(zhǔn)……1993年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》提出：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證。”2004年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。國(guó)土資源部提出的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》(同年11月)，在前一個(gè)“嚴(yán)禁”之后又加了一個(gè)“嚴(yán)禁”：“嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。這一管理制度一直延用至今。

法律禁止將宅基地轉(zhuǎn)讓給城市居民，在農(nóng)村內(nèi)部實(shí)行的又是“一戶一宅”的制度，使得即使在本集體內(nèi)部，有資格成為受讓人的戶數(shù)也將非常少。隨著城市化和工業(yè)化的加速，農(nóng)民進(jìn)城從事二、三產(chǎn)業(yè)的人雖然增多，但是由于宅基地制度對(duì)流轉(zhuǎn)的限制，大多數(shù)農(nóng)民即使愿意，也沒(méi)有辦法處理掉宅基地或舊房。農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)的閑置程度越來(lái)越高，形成了越來(lái)越多的“空心村”。大量農(nóng)村資源無(wú)法轉(zhuǎn)化為資本，一方面造成了農(nóng)村資源的極大浪費(fèi)，另一方面“空心村”現(xiàn)象加重著農(nóng)村的蕭條，使得農(nóng)村缺乏建設(shè)生機(jī)。

4 小結(jié)

土地是農(nóng)民謀生的主要手段，也是農(nóng)民進(jìn)行投資、積累及代際轉(zhuǎn)移財(cái)富的主要途徑?！皼](méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民的小康，沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒(méi)有國(guó)家的現(xiàn)代化?！爆F(xiàn)實(shí)情況推演出迫切問(wèn)題：基于科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，我們應(yīng)該如何更好的以土地使用為突破口，將社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)好？發(fā)展好？值得所有研究農(nóng)村問(wèn)題的同仁思考。

[1] 農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)[S].1995

[2] 中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知[S].2001

[3] 土地管理法[S].1998年8月修訂

[4] 農(nóng)村土地承包法[S].2003.3.1實(shí)施

[5] 萬(wàn)寧.哈爾濱市新農(nóng)村建設(shè)中居民點(diǎn)用地需求與整理研究[D].東北林業(yè)大學(xué)，2009

[6] 陸嘉.我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市化進(jìn)程中農(nóng)村居民點(diǎn)改造的策略研究[D].同濟(jì)大學(xué)，2006

[7] 張正芬.上海郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)拆并和整理的實(shí)踐與評(píng)價(jià)[D].同濟(jì)大學(xué)，2008