社區(qū)增權(quán)：實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與旅游發(fā)展的有效路徑＊

潘植強(qiáng)，梁保爾，吳玉海，林 琰，曹婷婷

（上海師范大學(xué) 旅游學(xué)院，上海200234）

引言

在當(dāng)前社區(qū)旅游規(guī)劃中，作為增加社區(qū)居民收入、轉(zhuǎn)變社區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)社區(qū)快速發(fā)展的有效手段，社區(qū)參與旅游發(fā)展引起了學(xué)術(shù)界廣泛的關(guān)注?！吧鐓^(qū)參與”通常是指“目的地社區(qū)最大限度地參與到旅游規(guī)劃和旅游決策中，并達(dá)到一定的可行性，最大限度地參與到實(shí)際發(fā)展和旅游管理中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益最大化”［1］。國(guó)外研究中，社區(qū)參與理論作為西方政治文明和政治制度產(chǎn)物，最初是由Arnstein所提出，旨在實(shí)現(xiàn)權(quán)力的再分配［2］。國(guó)外學(xué)者M(jìn)urphy在參與理論的研究中提出基于社區(qū)的規(guī)劃方法，將社區(qū)參與理論運(yùn)用于旅游規(guī)劃之中，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及其居民對(duì)發(fā)展旅游的意見作為重要的參考依據(jù)［3］。此后，參與理論逐漸被運(yùn)用于社區(qū)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。受國(guó)外學(xué)術(shù)界旅游研究的影響，國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始將社區(qū)參與理論引入到旅游理論研究和旅游規(guī)劃實(shí)踐中。在對(duì)目的地社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者不再局限于旅游路線和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)，而是將目的地社區(qū)也納入到旅游規(guī)劃的范圍之中，并將社區(qū)提升到主要利益相關(guān)者的地位［4］。

然而在旅游發(fā)展實(shí)踐中，社區(qū)作為利益競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)群體，它的參與是象征的、被動(dòng)的。旅游發(fā)展通常為政府部門和開發(fā)商所控制而非以社區(qū)利益為主導(dǎo)，這種象征式、被動(dòng)式的參與只不過是一種對(duì)公共關(guān)系的虛飾，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)只被允許對(duì)即將實(shí)施的規(guī)劃和建設(shè)在很小的范圍內(nèi)做出反應(yīng)。與政府的強(qiáng)制力和開發(fā)商的資本力相比，作為弱勢(shì)群體的社區(qū)在參與過程中只被當(dāng)做客體而非主體，旅游發(fā)展所帶來的大量利益從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)流失，造成了“旅游漏損”；因此，社區(qū)居民——即旅游資源持有者——并沒有成為真正的獲益者［5］。

社區(qū)參與理論在旅游實(shí)踐中所遭遇的困境，正是由于國(guó)內(nèi)外研究者更多地把社區(qū)參與視做一種經(jīng)濟(jì)或技術(shù)過程，而普遍忽略了其本質(zhì)：社區(qū)參與是一種政治過程。社區(qū)參與旅游收益分配，不是簡(jiǎn)單的利益相關(guān)者之間的經(jīng)濟(jì)問題，而是涉及法律與制度層面的安排問題。就擁有自身利益取向的政府和開發(fā)商而言，當(dāng)自身效用函數(shù)與社區(qū)居民利益不相兼容時(shí)，社區(qū)參與在本質(zhì)上是無效的［6］59。要讓社區(qū)真正參與到旅游發(fā)展中來，就必須將社區(qū)參與從經(jīng)濟(jì)層面、技術(shù)層面推進(jìn)到政治層面，改變社區(qū)由于制度模糊、信息匱乏、意識(shí)和能力缺失而被排斥的失權(quán)狀態(tài)。

正是基于對(duì)旅游發(fā)展的政治屬性和當(dāng)前社區(qū)參與理論不足之處的深入分析，增權(quán)理論應(yīng)運(yùn)而生。本文嘗試突破社區(qū)制度增權(quán)的研究局限，將外部制度增權(quán)和內(nèi)部自主增權(quán)相結(jié)合，側(cè)重通過以賦予社區(qū)參與權(quán)力為核心的制度增權(quán)與以提升社區(qū)參與能力為核心的自主增權(quán)相結(jié)合的方式，探討實(shí)現(xiàn)社區(qū)增權(quán)的有效途徑。社區(qū)如何通過制度增權(quán)和自主增權(quán)相結(jié)合來實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)增權(quán)，這將是本文的研究重點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)回顧與相關(guān)概念

（一）文獻(xiàn)回顧

增權(quán)理論（Empowerment theory），又稱賦權(quán)、充權(quán)、激發(fā)權(quán)能理論，是指“通過外部的干預(yù)和幫助而增強(qiáng)個(gè)人的能力和對(duì)權(quán)利的認(rèn)識(shí)以減少或消除無權(quán)感的過程”［7］；最初由社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域所提出，主要是關(guān)注提高弱勢(shì)群體的權(quán)力和社會(huì)參與程度［8］。隨著研究的不斷深入，增權(quán)理論逐漸擴(kuò)展到旅游研究領(lǐng)域。西方學(xué)者Akamal最早提出社區(qū)旅游增權(quán)的必要性［9］，Scheyvens也將增權(quán)理論引入生態(tài)旅游研究中，并提出構(gòu)建包含經(jīng)濟(jì)、心理、社會(huì)、政治4個(gè)維度在內(nèi)的社區(qū)增權(quán)框架［10］。此后，國(guó)外學(xué)者紛紛從權(quán)力關(guān)系［11］、政治結(jié)構(gòu)［12］以及社區(qū)權(quán)力整合［13］等方面開展關(guān)于社區(qū)增權(quán)的研究，社區(qū)增權(quán)理論在解決社區(qū)參與問題中開始得到廣泛應(yīng)用。

伴隨著國(guó)外社區(qū)增權(quán)研究的影響，國(guó)內(nèi)學(xué)者在審視社區(qū)參與旅游發(fā)展的現(xiàn)狀和成因后，也逐漸將研究目光轉(zhuǎn)向社區(qū)增權(quán)。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，國(guó)內(nèi)學(xué)者保繼剛、孫九霞、左冰等率先將旅游增權(quán)理論引入中國(guó)，在對(duì)增權(quán)理論梳理與吸收的基礎(chǔ)上提出社區(qū)增權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)依賴于一定的政治體制［6］62，并以西雙版納傣族園和云南迪慶州等民族旅游社區(qū)為例，通過明晰土地所有權(quán)主體資格［14］30、改革旅游資源租賃使用制度［15］等制度增權(quán)路徑來實(shí)現(xiàn)社區(qū)增權(quán)。受此影響，國(guó)內(nèi)學(xué)者陳娟等以青島海島社區(qū)為例，從“權(quán)利關(guān)系”角度分析海島社區(qū)“無權(quán)”、“去權(quán)”的成因，并從心理、制度、教育、經(jīng)濟(jì)等方面提出海島社區(qū)參與旅游發(fā)展的增權(quán)途徑［16］。同時(shí)，相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)，在貴州郎德苗寨［17］和西江苗寨［18］等民族村寨社區(qū)旅游發(fā)展過程中，社區(qū)居民對(duì)旅游增權(quán)的感知狀況影響著社區(qū)增權(quán)的效能，并且組織增權(quán)已經(jīng)成為民族村寨旅游地社區(qū)增權(quán)的有效途徑。

上述研究成果很好地從制度增權(quán)角度出發(fā)，為解決社區(qū)參與過程中社區(qū)無權(quán)、失權(quán)的本質(zhì)問題提供了重要依據(jù)；但已有研究較少考慮制度增權(quán)的落實(shí)需要以自主增權(quán)為保證，忽視了自主增權(quán)對(duì)社區(qū)參與旅游發(fā)展的重要性，同時(shí)未就如何將制度增權(quán)與自主增權(quán)相結(jié)合來實(shí)現(xiàn)社區(qū)增權(quán)展開系統(tǒng)研究，這為本文提供了一定的研究空間。

本文認(rèn)為，真正解決社區(qū)參與旅游發(fā)展的問題，是需要在法律和制度層面上進(jìn)行制度性增權(quán)，即以制度增權(quán)形式實(shí)現(xiàn)“外部增權(quán)”；與此同時(shí)，也需要社區(qū)及其居民發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過增強(qiáng)自身組織能力、參與能力、經(jīng)營(yíng)能力和管理能力來凸顯社區(qū)在旅游發(fā)展中的主導(dǎo)地位，即以自主增權(quán)形式實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部增權(quán)”。只有將“外部增權(quán)”與“內(nèi)部增權(quán)”相結(jié)合，使“社區(qū)參與”模式轉(zhuǎn)向更有效的“社區(qū)主導(dǎo)”模式，真正意義上的社區(qū)增權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。

（二）相關(guān)概念

1.制度增權(quán)與自主增權(quán)

社區(qū)是旅游發(fā)展以及各利益相關(guān)者博弈的特定空間，由于權(quán)力關(guān)系的非對(duì)稱性以及收益分配的非均衡性，使得社區(qū)增權(quán)研究既要考慮與外部利益相關(guān)者的權(quán)力博弈，又要關(guān)注社區(qū)內(nèi)部能力的培養(yǎng)與提升［19］。因此，從空間而言，在對(duì)社區(qū)增權(quán)的類型進(jìn)行劃分時(shí)我們不得不考慮到有“社區(qū)外部增權(quán)”和“社區(qū)內(nèi)部增權(quán)”兩種情況。周永康研究認(rèn)為，“解決社區(qū)參與的不平等問題，需要國(guó)家（政府）與社會(huì)（社區(qū)）之間通過自主博弈來實(shí)現(xiàn)：一方面國(guó)家讓渡公共空間并主動(dòng)還權(quán)于社會(huì)，即賦權(quán)于民；另一方面社區(qū)主動(dòng)爭(zhēng)取公共空間以及權(quán)利意識(shí)的覺醒，即公民爭(zhēng)權(quán)”［20］。因此，通過博弈，社區(qū)增權(quán)可進(jìn)一步衍生為“制度增權(quán)”和“自主增權(quán)”兩種類型（見圖1）：

圖1 社區(qū)增權(quán)的類型

（1）制度增權(quán)

在我國(guó)旅游發(fā)展實(shí)踐中，由于土地所有權(quán)歸屬問題的復(fù)雜性以及附著在土地上的景觀資源所有權(quán)歸屬問題法律上的不確定性形成的產(chǎn)權(quán)問題［21］，造成了社區(qū)在初始資源分配上的先天不足，政府和開發(fā)商之間“合謀”主導(dǎo)了社區(qū)參與的全過程，因而社區(qū)及其居民的合法權(quán)益往往受到侵占。這種狀況極大地制約了社區(qū)參與旅游發(fā)展的進(jìn)程，為解決土地產(chǎn)權(quán)界定模糊導(dǎo)致的制度性缺權(quán)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于制度性增權(quán)的研究逐漸增多。王亞娟在制度增權(quán)研究中將制度劃分為正式制度和非正式制度兩類，并按照增權(quán)方式，最終將制度性增權(quán)劃分為4種類型（見表1）［22］20。

表1 制度性增權(quán)的4種類型

然而在我國(guó)現(xiàn)行體制中，非正式制度盡管能在一定程度上對(duì)社區(qū)進(jìn)行增權(quán)，但并不具有法律效力；非正式制度只有在正式制度的確認(rèn)下才能生效。因此，本文僅從“正式制度直接增權(quán)”的角度關(guān)注制度性增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，即通過法律和制度層面明確社區(qū)土地所有權(quán)主體資格，增強(qiáng)社區(qū)在與政府和開發(fā)商博弈過程中的權(quán)力，從而改變現(xiàn)有旅游收益分配格局。

（2）自主增權(quán)

相對(duì)于制度增權(quán)在國(guó)家法律和制度層面上的考量，自主增權(quán)則更加關(guān)注社區(qū)及其居民自身能力的提升。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，以政府或開發(fā)商為主導(dǎo)的社區(qū)參與模式雖然在旅游發(fā)展初期能取得一定的成效，但處于相對(duì)邊緣的社區(qū)往往因缺乏實(shí)現(xiàn)自我利益主張的能力而導(dǎo)致合法權(quán)益被侵占。因此，作為利益相關(guān)者中的弱勢(shì)群體，社區(qū)亟須通過自主增權(quán)以提升其參與能力。國(guó)外增權(quán)理論研究者Lee認(rèn)為，增權(quán)的基本價(jià)值，在于協(xié)助弱勢(shì)群體及其成員，透過自身行動(dòng)和社會(huì)政策，為民眾提供平等地接近資源的能力和機(jī)會(huì)［23］。國(guó)內(nèi)學(xué)者孫九霞也指出，作為弱勢(shì)群體的社區(qū)，亟須增權(quán)以提高參與能力，只有通過培養(yǎng)意識(shí)、增強(qiáng)能力和發(fā)展技能，才能實(shí)現(xiàn)自身在旅游發(fā)展中更大程度上的參與和平等［24］。這些研究在一定程度上反映了學(xué)術(shù)界對(duì)于社區(qū)及其居民自身能力充實(shí)或提升的關(guān)注，即對(duì)于社區(qū)自主增權(quán)的關(guān)注。

換而言之，社區(qū)自主增權(quán)研究，應(yīng)充分考慮社區(qū)及其居民的訴求，即通過自主增權(quán)，充實(shí)或提升旅游目的地社區(qū)及其居民的組織能力、參與能力和經(jīng)營(yíng)能力。同時(shí)，自主增權(quán)可以協(xié)同制度增權(quán)共同扭轉(zhuǎn)社區(qū)及其居民無權(quán)或去權(quán)的局面，將“以政府或開發(fā)商為主導(dǎo)”的旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)向更有效的“以社區(qū)為主導(dǎo)”的旅游發(fā)展模式，使社區(qū)及其居民得以作為主導(dǎo)力量和利益主體參與旅游規(guī)劃與決策、開發(fā)與經(jīng)營(yíng)、管理與監(jiān)督等活動(dòng)［25］，從而在最大限度上保障和增進(jìn)社區(qū)及其居民的旅游發(fā)展收益。

2.社區(qū)增權(quán)的主體與受體

由于社區(qū)增權(quán)在空間上表現(xiàn)為外部增權(quán)和內(nèi)部增權(quán)兩種類型，因此社區(qū)增權(quán)的主體和受體也相應(yīng)出現(xiàn)了兩種情況。

首先，就外部制度性增權(quán)而言，制度創(chuàng)新無疑涉及到多元的利益主體，須有不同主體的協(xié)同創(chuàng)新才能得以實(shí)現(xiàn)［26］。外部增權(quán)主要是從國(guó)家法律和制度層面對(duì)社區(qū)及其居民進(jìn)行增權(quán)，因此外部增權(quán)的主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府，而受體則是旅游目的地社區(qū)及其居民。

其次，以自主增權(quán)為核心的內(nèi)部增權(quán)，重視旅游目的地社區(qū)及其居民在旅游發(fā)展中的主導(dǎo)地位，注重旅游目的地社區(qū)及其居民自身能力的培養(yǎng)、建設(shè)、充實(shí)、提升，因此內(nèi)部增權(quán)的主體和受體有同一性，皆為旅游目的地社區(qū)及其居民。

二、社區(qū)參與的增權(quán)需要

“社區(qū)參與”作為西方社會(huì)自治精神的基本體現(xiàn)，是與“公民參與”緊密結(jié)合在一起的，內(nèi)蘊(yùn)著公民參與的理念［27］。但是在中國(guó)具體的社會(huì)環(huán)境中，發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)①一直在社區(qū)參與旅游發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位。在國(guó)家和集體土地所有權(quán)與控制權(quán)的“委托－代理制度”作用下，為了促指標(biāo)、保增長(zhǎng)，地方政府運(yùn)用資源控制權(quán)與企業(yè)形成共生關(guān)系，甚至為實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)而漠視社區(qū)利益；同時(shí)，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的開發(fā)商，憑借自身雄厚的資本力量在社區(qū)參與中取得優(yōu)勢(shì)地位——在此雙重作用下，社區(qū)非但無法參與旅游規(guī)劃和利益分配的博弈，其應(yīng)有的合法權(quán)益也往往受到侵占。

因此，在社區(qū)參與理論研究中，任何將社區(qū)參與僅僅作為一種技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性實(shí)踐的觀點(diǎn)都是不徹底的。本文認(rèn)為，對(duì)社區(qū)增權(quán)時(shí)應(yīng)該考慮兩種情況：一種是在法律和制度層面的賦權(quán)而形成的外部增權(quán)；一種是使社區(qū)居民具備從事旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的知識(shí)和技能并作為旅游發(fā)展的主導(dǎo)力量而形成的內(nèi)部增權(quán)。外部的制度增權(quán)是針對(duì)由于制度模糊而引發(fā)的增權(quán)需要，內(nèi)部的自主增權(quán)是針對(duì)由于社區(qū)及其居民的權(quán)力缺失而引發(fā)的增權(quán)需要。

（一）制度模糊引發(fā)的外部增權(quán)需要

在我國(guó)，土地資源權(quán)屬問題的不確定性以及“集體”含義法律規(guī)定上的模糊性，使得土地集體所有權(quán)模糊不清；權(quán)利的模糊致使權(quán)力出現(xiàn)真空現(xiàn)象，權(quán)利被權(quán)力剝奪并服從于權(quán)力［14］29。在這種情況下，社區(qū)集體土地所有權(quán)支配受限制，社區(qū)居民作為土地的產(chǎn)權(quán)人行使法定權(quán)利、參與談判的資格被剝奪，由土地增值帶來的收益分配被扭曲。因此，對(duì)以土地資源為主的自然資源所有權(quán)的缺乏，已經(jīng)成為社區(qū)難以直接參與利益分配的最大阻礙。同時(shí)，土地上附著的森林、湖泊、水流等形成的自然景觀資源、動(dòng)植物資源、歷史遺跡以及居民生產(chǎn)生活空間等，都具有審美價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、科學(xué)價(jià)值和游憩價(jià)值［14］28；從理論上說，對(duì)于附著在土地上的旅游吸引物所帶來收益的索取權(quán)和處置權(quán)應(yīng)當(dāng)為旅游吸引物權(quán)的法律主體所有，但我國(guó)目前對(duì)此并未做出法律上的規(guī)定，因此，未獲取相應(yīng)法律主體地位的社區(qū)就無法獲得吸引物所帶來的收益。

在土地所有權(quán)主體資格模糊的情況下，社區(qū)無法參與旅游發(fā)展的決策、控制以及旅游收益分配的討論。社區(qū)居民存在兩種選擇：一種是積極地反對(duì)并陷入各種社會(huì)沖突的泥淖；一種是消極地接受。但這些都不是社區(qū)參與所期待的效果。

因此，由權(quán)利模糊而產(chǎn)生的所有權(quán)主體資格模糊、吸引物權(quán)法律真空等致使社區(qū)無法參與旅游發(fā)展的諸多問題，唯有通過外部增權(quán)才能予以解決。在國(guó)家層面上，只有通過法律明晰土地所有權(quán)主體資格和旅游吸引物權(quán)，才能確保社區(qū)及其居民不僅明確地?fù)碛卸夷軌蛐惺蛊渲黧w權(quán)利，同時(shí)也能確保旅游社區(qū)及其居民的訴求得到表達(dá)、利益得到實(shí)現(xiàn)。

（二）權(quán)力缺失引發(fā)的內(nèi)部增權(quán)需要

權(quán)力由權(quán)利產(chǎn)生，權(quán)利的模糊或真空會(huì)導(dǎo)致權(quán)力缺失［14］29。社區(qū)及其居民的權(quán)力并不是單純由法律和制度層面上的外部增權(quán)賦予；盡管外部增權(quán)在一定程度上能切實(shí)保障社區(qū)參與旅游發(fā)展的權(quán)益，但這種缺乏對(duì)權(quán)力關(guān)系深度分析而倡導(dǎo)的“他增權(quán)”，不會(huì)簡(jiǎn)單地被賦予或移交給社區(qū)［28］。社區(qū)增權(quán)不僅需要外部力量的介入和推動(dòng)來實(shí)現(xiàn)制度增權(quán)，同時(shí)更需要社區(qū)及其居民發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)向主動(dòng)參與，實(shí)現(xiàn)源自于內(nèi)部力量的自主增權(quán)。

自主增權(quán)作為內(nèi)部增權(quán)的核心，將社區(qū)及其居民能力的培養(yǎng)與建設(shè)作為社區(qū)參與旅游發(fā)展的重中之重。人類發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是人的功能和所能實(shí)現(xiàn)能力的發(fā)展，是一個(gè)人在生活中所能做和所能實(shí)現(xiàn)的所有事情的范圍的擴(kuò)大［29］。社區(qū)的權(quán)益和主張，只有通過自身力量才能轉(zhuǎn)化為權(quán)力［30］，如果社區(qū)自身能力缺乏，那么由制度增權(quán)所帶來的權(quán)力不會(huì)簡(jiǎn)單地被賦予或移交給社區(qū)。因此，本文認(rèn)為，社區(qū)及其居民通過外部增權(quán)而獲取的土地所有權(quán)、旅游吸引物權(quán)等權(quán)利，最終必須通過內(nèi)部增權(quán)才能得以保障和實(shí)現(xiàn)。

三、社區(qū)增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

不同類型的社區(qū)增權(quán)，其增權(quán)的主體和受體是不同的，因此實(shí)現(xiàn)路徑也各不相同。

以制度增權(quán)為核心的外部增權(quán)，其增權(quán)的主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府，受體是旅游目的地社區(qū)及其居民，這是一種通過外部制度供給實(shí)現(xiàn)的增權(quán)路徑。而以自主增權(quán)為核心的內(nèi)部增權(quán)，其增權(quán)的主體和受體是目的地社區(qū)及其居民，實(shí)現(xiàn)的增權(quán)路徑實(shí)質(zhì)上是一種“自我增權(quán)”。

下文分別對(duì)制度增權(quán)和自主增權(quán)這兩種社區(qū)增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑加以說明。

（一）制度增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

目前，在我國(guó)通過制度供給方式進(jìn)行增權(quán)的路徑主要有兩種：一種是“自上而下型”制度變遷方式，一種是“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式［31］。

第一種增權(quán)路徑，即“自上而下型”的增權(quán)路徑，是由國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)展?fàn)顩r而進(jìn)行的制度安排，增權(quán)主體是全國(guó)人民代表大會(huì)和中央人民政府，從而保證了制度的合法性和強(qiáng)制性［22］23。對(duì)于“自上而下型”增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，將從以下三方面進(jìn)行：

1.改革集體土地所有制

在旅游發(fā)展過程中，針對(duì)社區(qū)集體土地產(chǎn)權(quán)不完整而導(dǎo)致的權(quán)力缺失狀況，國(guó)家應(yīng)在法律和制度層面上改革我國(guó)現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)制度，明晰土地所有權(quán)主體資格，明確各種旅游資源的使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)，賦予社區(qū)對(duì)于土地在法律上和實(shí)際上的處分權(quán)，消除由于處分權(quán)缺失而形成的地方政府代理集體行使處分權(quán)的“委托－代理”制度，使土地所有權(quán)得到真正的回歸。

2.加快旅游吸引物權(quán)立法

國(guó)外一些國(guó)家由于土地為私人所有，因此不存在無法獲得附著在土地上的旅游吸引物所帶來的收益的情況。但我國(guó)土地歸集體所有，且現(xiàn)行法律并未對(duì)旅游吸引物權(quán)做出明確規(guī)定，因此社區(qū)所提出的“旅游吸引物所獲收益歸社區(qū)所有”的主張得不到重視。從法律上來看，吸引物權(quán)表達(dá)的是對(duì)物的利用，應(yīng)屬于土地產(chǎn)權(quán)中的“他物權(quán)”［14］30。因此，作為設(shè)定在土地所有權(quán)上的吸引物權(quán)，也應(yīng)隨著土地所有制的改革而不斷發(fā)展和完善。在當(dāng)前社區(qū)參與旅游發(fā)展之中，應(yīng)在旅游法或更高法律層次上為吸引物權(quán)訂立條款，對(duì)旅游吸引物的歸屬權(quán)、處置權(quán)以及所獲收益的索取權(quán)在法律上予以明確規(guī)定。

3.對(duì)“集體”進(jìn)行法人化處理

由于“集體”或“全體”在法律上具有確定性而事實(shí)上存在模糊性，其既不屬于自然人，也不屬于法人。在此情況下，各級(jí)地方政府在增權(quán)實(shí)施過程中會(huì)對(duì)“受體”的對(duì)象根據(jù)需要進(jìn)行解釋，這已成為制度性增權(quán)在實(shí)際操作中面臨的最大障礙。本文認(rèn)為，為了保證集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保證“集體”或“全體”真正擁有所有權(quán)主體地位，就必須對(duì)目的地社區(qū)集體進(jìn)行法人化處理，使集體所有權(quán)能夠在法人制度的框架下充分地行使。

第二種增權(quán)路徑，“中間擴(kuò)散型”的增權(quán)路徑，是指由各級(jí)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展?fàn)顩r而進(jìn)行的制度安排，增權(quán)主體是各級(jí)地方政府，這在一定程度上保證了制度的可實(shí)施性和有效性。

由于各地區(qū)旅游發(fā)展所處的階段不同，“自上而下型”的增權(quán)路徑所帶來的效果也是有所差異的。在這種情況下，應(yīng)在充分尊重地方差異和發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，將符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的資源分配和利益分配制度上報(bào)中央政府，形成以各級(jí)地方政府為增權(quán)主體的“中間擴(kuò)散型”制度增權(quán)。但“中間擴(kuò)散型”制度增權(quán)也存在著一定的自身缺陷，難以避免過于注重地方利益而導(dǎo)致對(duì)國(guó)家整體利益的侵犯。

因此在制度增權(quán)的實(shí)際過程中，應(yīng)在均衡博弈的思想理念下，將“自上而下型”制度增權(quán)和“中間擴(kuò)散型”制度增權(quán)相結(jié)合使用。

（二）自主增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

在我國(guó)現(xiàn)有的社區(qū)增權(quán)研究和實(shí)踐中，外部增權(quán)盡管具有國(guó)家法律和制度層面的保障，但在面對(duì)缺乏主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性的社區(qū)時(shí)往往失效，其增權(quán)所取得的效果往往與預(yù)期不符。因此，在增權(quán)過程中只考慮外部增權(quán)是不夠的，只有通過內(nèi)部增權(quán)提升自身能力，才能保障社區(qū)通過外部增權(quán)所要獲得的預(yù)期效果。

從人類學(xué)的角度來看，人類自身不斷發(fā)展和進(jìn)步的核心目標(biāo)之一就是使自己成為生活和所在社區(qū)的實(shí)際行動(dòng)者［32］。因此，社區(qū)及其居民如何在旅游發(fā)展和決策中處于主體地位以實(shí)現(xiàn)自身參與能力的增強(qiáng)，就成為內(nèi)部增權(quán)所關(guān)注的重點(diǎn)。下文從兩個(gè)方面闡述自主增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑。

1.成立社區(qū)旅游服務(wù)公司

在自主增權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中，政府不再以旅游資源的所有者、管理者和使用者自居；社區(qū)及其居民成為賦權(quán)群體和受益主體，社區(qū)旅游資源的使用權(quán)、旅游發(fā)展的決策權(quán)、控制權(quán)以及收益分配權(quán)由社區(qū)所掌握，社區(qū)及其居民通過社區(qū)內(nèi)部力量來謀求自身利益的最大化［33］。

因此，社區(qū)應(yīng)成立“以村委會(huì)為管理主體，村民全體參與”的社區(qū)旅游服務(wù)公司，代表社區(qū)行使土地使用權(quán)和旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高社區(qū)居民參與旅游發(fā)展的組織化程度，改變社區(qū)居民“散眾”狀態(tài)。在社區(qū)旅游發(fā)展和決策中，以“戶”為單位，采取一戶一票制，使得社區(qū)旅游發(fā)展的決策權(quán)掌握在居民手中，而不是被少部分社區(qū)精英所控制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)及其居民的自主組織、自主管理、自主經(jīng)營(yíng)和自我服務(wù)。

2.進(jìn)行信息增權(quán)和教育增權(quán)

在社區(qū)旅游發(fā)展過程中，處于弱勢(shì)群體的社區(qū)居民由于信息的不對(duì)稱常常不能做出理性的或者最有利的選擇［6］60。國(guó)外學(xué)者Koch的研究指出：社區(qū)居民信息、技能、知識(shí)和資源的缺乏，會(huì)阻礙社區(qū)積極參與旅游發(fā)展［34］。同時(shí)，Millar和Aiken進(jìn)一步指出：社區(qū)居民集體能力低下，主要是因?yàn)樾畔⒌娜狈?，使其不能在參與中及時(shí)做出對(duì)自己最有利的決策［35］。因此，信息公開作為各級(jí)政府依法實(shí)施行政管理的制度性規(guī)定，在社區(qū)旅游的發(fā)展、規(guī)劃與管理中也不能例外。社區(qū)及其居民作為旅游發(fā)展的利益主體之一，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行信息增權(quán)，使其合法地享有獲得社區(qū)旅游發(fā)展、規(guī)劃以及決策等相關(guān)信息的權(quán)力，防止政府和開發(fā)商利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)而壟斷旅游發(fā)展帶來的收益。

盡管信息增權(quán)是保證社區(qū)居民參與旅游發(fā)展所獲收益不受侵占的有效手段［6］60，但絕大部分社區(qū)居民理解和處理信息的能力是有限的，這使得由信息增權(quán)帶來的重要信息并不能完全為社區(qū)居民所使用。因此，在對(duì)社區(qū)及其居民進(jìn)行信息增權(quán)的同時(shí)，還需要對(duì)其進(jìn)行教育增權(quán)，以提升其組織能力、經(jīng)營(yíng)能力與管理能力。一方面，培養(yǎng)居民積極參與意識(shí)，使其意識(shí)到當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的價(jià)值，只有意識(shí)上的根本轉(zhuǎn)變，才能引導(dǎo)居民積極主動(dòng)地參與到旅游發(fā)展中；另一方面，增強(qiáng)居民企業(yè)管理、資本運(yùn)作以及市場(chǎng)營(yíng)銷等方面的知識(shí)技能，提升其參與發(fā)展旅游的信心和能力。只有通過教育增權(quán)，使社區(qū)居民具有主動(dòng)參與意識(shí)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)能力，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)旅游目的地社區(qū)參與旅游發(fā)展。

四、研究結(jié)論

社區(qū)增權(quán)，實(shí)質(zhì)是尋找一條能夠在保證社區(qū)居民利益最大化的情況下改變社區(qū)參與旅游發(fā)展缺權(quán)狀態(tài)、促進(jìn)旅游發(fā)展公平性和可持續(xù)性的有效途徑。事物的發(fā)展是在內(nèi)因和外因共同作用下推動(dòng)的，因此社區(qū)增權(quán)也應(yīng)從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)角度對(duì)社區(qū)參與的有效性加以研究?，F(xiàn)有研究側(cè)重外部的制度增權(quán)，本文則提出了將以制度增權(quán)為核心的外部增權(quán)與以自主增權(quán)為核心的內(nèi)部增權(quán)相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)路徑。主要觀點(diǎn)包括：

在以政府、開發(fā)商、社區(qū)及其居民為主要參與者的利益主體之間，通過有效的設(shè)計(jì)達(dá)成新的權(quán)力關(guān)系的均衡，使各方訴求都能得到充分表達(dá)，這是關(guān)系到社區(qū)是否能成功發(fā)展的重要因素。在這個(gè)反復(fù)的利益博弈過程中，通過改革現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)制度、明晰土地所有權(quán)主體資格、賦予集體土地的主體在法律上和實(shí)際上的處分權(quán)、消除“委托－代理”制而實(shí)現(xiàn)的制度增權(quán)，是解決社區(qū)參與過程中基本問題的開端。

在社區(qū)參與過程中，社區(qū)的權(quán)利和主張只有通過自身力量才能轉(zhuǎn)化為權(quán)力；如果社區(qū)自身能力缺乏，那么由制度增權(quán)所帶來的權(quán)力不會(huì)簡(jiǎn)單地被賦予或移交給社區(qū)。社區(qū)及其居民通過外部增權(quán)而獲取的土地所有權(quán)、旅游吸引物權(quán)等權(quán)利，最終必須通過內(nèi)部增權(quán)才能得以保障和實(shí)現(xiàn)。

真正解決社區(qū)參與旅游發(fā)展的問題，需要在法律和制度層面上進(jìn)行制度性增權(quán)，即實(shí)現(xiàn)“外部增權(quán)”；與此同時(shí)，也需要社區(qū)及其居民發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過增強(qiáng)自身組織能力、參與能力、經(jīng)營(yíng)能力和管理能力進(jìn)行自主增權(quán)，凸顯社區(qū)在旅游發(fā)展中的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部增權(quán)”。只有“外部增權(quán)”與“內(nèi)部增權(quán)”相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)增權(quán)。

本文主要從“正式制度直接增權(quán)”的角度，嘗試對(duì)制度性增權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑做了初步研究；制度增權(quán)的其他3種類型也應(yīng)在后續(xù)研究中進(jìn)一步予以關(guān)注。同時(shí)，由于我國(guó)體制和制度的復(fù)雜性，社區(qū)增權(quán)理論在現(xiàn)實(shí)的旅游發(fā)展過程中面臨多重困難，這有賴于今后的深入研究予以解決。

注釋：

①左冰《發(fā)展主義語境下社區(qū)參與旅游發(fā)展困境及出路》一文中“發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)”指的是“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是社會(huì)進(jìn)步的先決條件并將發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等同于GDP或GNP的提高”的一種思潮。

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