鐵路用地綜合開發(fā)利用的分析與研究

邊頭保 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

鐵路用地綜合開發(fā)利用的分析與研究

邊頭保 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

針對鐵路用地的特點(diǎn)和上海鐵路局鐵路用地的現(xiàn)狀，按照“盤活存量，用好增量”的思路，分析鐵路用地可綜合開發(fā)利用的重點(diǎn)領(lǐng)域，提出綜合開發(fā)利用的總體原則，通過摸底調(diào)查、規(guī)劃研究、建立機(jī)制、信息共享等舉措，切實(shí)保證鐵路用地綜合開發(fā)利用健康有序開展，形成規(guī)模效益。

鐵路用地；綜合開發(fā)；開發(fā)領(lǐng)域；實(shí)現(xiàn)途徑

近年來，我局鐵路用地的綜合開發(fā)利用積累了很多較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，逐步探索出由簡單租借向規(guī)?；?、集約化轉(zhuǎn)變的新路子，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益。然而，鐵路用地仍然具有巨大的綜合開發(fā)利用潛力，可綜合開發(fā)利用的鐵路用地資源體量仍然十分龐大。

1 實(shí)施鐵路用地綜合開發(fā)利用的重要意義

（1）搞好鐵路用地綜合開發(fā)利用是鐵路企業(yè)改革鐵路投融資體制、加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的內(nèi)在需要。2013年7月24日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，要求按照統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運(yùn)作、政策配套的基本思路，推進(jìn)鐵路投融資體制改革，加大力度盤活鐵路用地資源，搞好綜合開發(fā)利用，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。2013年8月9日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制 加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）的通知，要求強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營管理，努力提高資產(chǎn)收益水平。2014年7月29日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于支持鐵路建設(shè) 實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號），對土地綜合開發(fā)的原則進(jìn)行了明確，對既有鐵路用地和新建場站用地的綜合開發(fā)分別提供了政策支持。國家這一系列重要文件的出臺(tái)，對于提高鐵路資產(chǎn)經(jīng)營效益，增強(qiáng)鐵路企業(yè)發(fā)展活力，促進(jìn)鐵路改革與發(fā)展具有重要意義。

（2）搞好鐵路用地綜合開發(fā)利用是鐵路適應(yīng)形勢發(fā)展，節(jié)約集約用地的重要舉措。我國土地資源極為緊缺，大規(guī)模的鐵路建設(shè)對土地的需求又十分旺盛。盤活鐵路土地資源不僅可以解決目前一些鐵路建設(shè)負(fù)債率較高的問題，同時(shí)可以成為鐵路建設(shè)的資金來源。必須按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，統(tǒng)籌利用好鐵路車站及線路周邊用地，提高開發(fā)密度，創(chuàng)新節(jié)地技術(shù)，綜合開發(fā)利用既有鐵路地上、地下空間。

（3）搞好鐵路用地綜合開發(fā)利用是依法合規(guī)使用國有資產(chǎn)，提高資產(chǎn)經(jīng)營效益的迫切要求。從國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)來看，大部分國家的鐵路建設(shè)和運(yùn)營都與土地的綜合開發(fā)利用相銜接。在“盤活存量，用好增量”的綜合開發(fā)思路下，取得地方政府對鐵路企業(yè)進(jìn)行車站及線路用地一體化規(guī)劃的支持，按照市場化原則實(shí)施綜合開發(fā)，提高資產(chǎn)經(jīng)營效益正成為鐵路企業(yè)日益迫切的要求。

2 當(dāng)前鐵路用地綜合開發(fā)利用面臨的形勢分析

（1）當(dāng)前鐵路用地綜合開發(fā)利用受到很多限制因素。一是土地使用用途的限制。鐵路以劃撥方式取得的鐵路用地，受制于使用用途的限制，土地開發(fā)水平還處于較低的層次。車站周邊土地因地方政府規(guī)劃限制無法建設(shè)，區(qū)間廢棄用地，往往和農(nóng)用地交叉，必須聯(lián)合地方政府，共同開發(fā)，實(shí)現(xiàn)雙贏。鐵路用地資源分布在鐵路沿線，每宗地情況不同，受不同地塊位置、政策環(huán)境、資金投入、人員業(yè)務(wù)能力等因素影響造成開發(fā)的困難。二是國家政策制約鐵路用地的開發(fā)經(jīng)營。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路等用地，禁止擅自改變用途；在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證?！惰F路安全管理?xiàng)l例》明確：在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)不得建造建筑物、構(gòu)筑物。三是開發(fā)利用積極性不高。鐵路雖然擁有龐大的土地資源，目前大多粗放式經(jīng)營，經(jīng)營品質(zhì)不高，缺乏有效競爭力，缺少激勵(lì)機(jī)制，開發(fā)的積極性不高。

（2）我局實(shí)施鐵路用地綜合開發(fā)利用具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢。目前，我局營業(yè)里程達(dá)到7804.3km，其中時(shí)速200km及以上線路營業(yè)里程達(dá)到2490.1km、占全國高鐵營業(yè)里程的26.6%，高速鐵路網(wǎng)初具規(guī)模，形成了以上海、杭州、南京、合肥、徐州等中心城市為核心的快速交通圈。我局所處的華東地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為迅速，管內(nèi)“三省一市”土地面積僅為全國面積的3.65%，而人口占全國的16.1%，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到全國四分之一以上，特別是長三角地區(qū)城鎮(zhèn)化程度高，市場經(jīng)濟(jì)活躍，物流人流總量龐大，運(yùn)輸需求非常旺盛。區(qū)域經(jīng)濟(jì)必將繼續(xù)保持快速發(fā)展，市場空間更為廣闊，這為我們創(chuàng)造了突出的區(qū)位優(yōu)勢。

（3）當(dāng)前可綜合開發(fā)利用鐵路用地的潛力仍然巨大。我局管內(nèi)可進(jìn)行綜合開發(fā)利用鐵路用地主要有以下類型。一是廢棄線路用地和改線用地，例如原浙贛線、滬昆線松江段外繞、寧蕪線外繞、長牛線、京滬線電化曲線改造以及關(guān)閉車站用地等（含撤銷的站、段、場用地）；二是貨場搬遷盤活鐵路用地，例如南京西貨場搬遷建寧路貨場用地、合肥南貨場置換用地；三是職工保障性住房配套商業(yè)用地，例如昆山正儀定銷房、淮南貨場、杭州長興安居房等；四是地方涉鐵置換的土地，例如余杭苗圃、上海西站、蘇州站廣場以東地塊等；五是鐵路建設(shè)多余空置用地和部分代征用地；六是其他零星存量鐵路用地，主要為生產(chǎn)力布局調(diào)整后低效利用和其他鐵路用地。

3 鐵路用地綜合開發(fā)利用的重點(diǎn)領(lǐng)域

（1）城市綜合體建設(shè)及立體空間運(yùn)用領(lǐng)域。積極爭取地方政府支持，參與車站周邊城鎮(zhèn)綜合體建設(shè)，爭取低成本儲(chǔ)備土地資源，納入地方發(fā)展規(guī)劃，大力推進(jìn)新線、新站的整體性、綜合性開發(fā)。充分利用鐵路車站、線路上部及下部空間，實(shí)施上蓋和地下空間商業(yè)、住宅開發(fā)，并積極拓展物業(yè)經(jīng)營。近年來，國內(nèi)很多城市特別是一線城市越來越注重土地的立體空間開發(fā)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，上海市已開發(fā)地下空間31037個(gè)，包括地下鐵道、地下道路、地下變電站、地下商業(yè)設(shè)施、地下文化體育設(shè)施等，建筑面積達(dá)5699萬m2。

（2）綜合性物流開發(fā)領(lǐng)域。根據(jù)鐵路貨運(yùn)物流集散情況和貨運(yùn)設(shè)施布局，利用存量鐵路用地建造物流基地、戰(zhàn)略裝車點(diǎn)、材料加工基地、交易市場、廠礦專用線、商品集散基地、倉儲(chǔ)廠房等項(xiàng)目，積極拓展增值服務(wù)。

（3）新型業(yè)態(tài)開發(fā)領(lǐng)域。綜合利用城市城區(qū)及周邊存量土地，在滿足地方政府規(guī)劃的前提下，接軌市場需求，開發(fā)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)意文化園區(qū)、商業(yè)文化區(qū)。

（4）房地產(chǎn)及商業(yè)配套開發(fā)領(lǐng)域。結(jié)合地方政府城區(qū)改造，通過收購、置換等方式集中土地資源，科學(xué)籌劃、合理安排，開展商品房、保障房及配套商業(yè)設(shè)施開發(fā)。

（5）鐵路沿線保護(hù)性利用領(lǐng)域。因地制宜地對鐵路沿線土地進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，在確保鐵路運(yùn)輸安全的前提下，可采取建設(shè)倉儲(chǔ)基地、停車場、新農(nóng)經(jīng)濟(jì)等方式進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營。

4 鐵路用地綜合開發(fā)利用的原則

（1）堅(jiān)持安全發(fā)展的原則。安全是鐵路的飯碗工程，是鐵路改革發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。鐵路用地綜合開發(fā)利用必須緊密結(jié)合鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)實(shí)際，始終以滿足鐵路運(yùn)輸功能需求和運(yùn)營安全為目標(biāo)，正確處理好綜合開發(fā)利用與運(yùn)輸生產(chǎn)安全的關(guān)系。

（2）堅(jiān)持依法合規(guī)的原則。鐵路用地綜合開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃以及鐵路發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排，明確界定土地使用權(quán)人和土地使用者、管理單位和非運(yùn)輸企業(yè)、合資鐵路用地管理委托方和受托方的責(zé)、權(quán)、利。

（3）堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)化的原則。加強(qiáng)市場開發(fā)的調(diào)查研究，合理確定綜合開發(fā)項(xiàng)目，既要注重項(xiàng)目的可行性研究和分析，又要在符合國家產(chǎn)業(yè)政策的前提下創(chuàng)新和實(shí)踐，孵化、培育、儲(chǔ)備一批規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、品牌化重點(diǎn)項(xiàng)目，以優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目帶動(dòng)鐵路用地的整體開發(fā)，分享土地增值收益。

（4）堅(jiān)持市場化的原則。調(diào)查摸清鐵路樞紐地區(qū)鐵路用地利用現(xiàn)狀，以運(yùn)輸生產(chǎn)和市場為導(dǎo)向，對使用效率低下的地塊進(jìn)行更新改造，提高容積率，充分發(fā)揮其區(qū)位優(yōu)勢。堅(jiān)持全局一盤棋的思路，最大限度提高土地綜合利用效率。

（5）堅(jiān)持集約化的原則。節(jié)約用地，集約用地，不斷提高單位面積的生產(chǎn)率是土地稀缺性的客觀決定，必須提高鐵路用地綜合開發(fā)利用的廣度、深度和強(qiáng)度，因地制宜，在高效利用、立體空間運(yùn)用等方面做文章，求突破。

5 實(shí)現(xiàn)鐵路用地綜合開發(fā)利用的有效途徑

（1）認(rèn)真細(xì)致開展調(diào)查，摸底資產(chǎn)底數(shù)。重點(diǎn)對生產(chǎn)力布局調(diào)整后關(guān)閉的車站和辦公用地、線路改造后的空置用地、線路設(shè)備設(shè)施已拆除的空置用地或線路設(shè)備設(shè)施雖未拆除但已停用的空置用地、正在使用或已辦理出借但可進(jìn)一步綜合開發(fā)利用的鐵路用地、權(quán)屬有爭議尚未確權(quán)領(lǐng)證的空置鐵路用地、地方政府置換或提供的土地，從市場取得的土地、新線建設(shè)產(chǎn)生的增量土地、可綜合開發(fā)的職工住宅等土地情況進(jìn)行調(diào)查，進(jìn)一步挖掘土地潛力，為鐵路多元化經(jīng)營提供可靠的土地支持。

（2）緊密結(jié)合市場規(guī)劃，做好調(diào)查研究。密切與地方政府部門的聯(lián)系溝通，及時(shí)了解和掌握地方城市規(guī)劃編制、調(diào)整和涉鐵項(xiàng)目信息，充分挖掘鐵路土地資源的潛在價(jià)值。正確處理好全局與局部、長遠(yuǎn)和當(dāng)前、鐵路與地方、社會(huì)效益與企業(yè)效益之間的關(guān)系，對暫時(shí)或短期閑置的零小地塊，可因地制宜，形成適合市場需求的投入少、見效快的"短、平、快"的項(xiàng)目。對一線城市地理位置好、潛在商業(yè)價(jià)值高的存量土地進(jìn)行整合改造，積極培育新的利潤增長點(diǎn)。同時(shí)，要積極創(chuàng)新開發(fā)模式，進(jìn)一步做好經(jīng)營項(xiàng)目的儲(chǔ)備。

（3）建立有效的工作機(jī)制。一是建立工作運(yùn)行機(jī)制，研究制定“鐵路用地綜合開發(fā)利用項(xiàng)目管理辦法”，明確項(xiàng)目的提出、審查、開發(fā)、營銷、運(yùn)作和管理等一套閉環(huán)的工作機(jī)制。二是建立考核激勵(lì)機(jī)制，研究制定《鐵路用地綜合開發(fā)利用項(xiàng)目考核辦法》，明確考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)條件等內(nèi)容，評選突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，提高工作積極性。

（4）建立信息共享平臺(tái)。將土地房產(chǎn)資源、優(yōu)質(zhì)客戶資源、租賃市場定價(jià)等信息建立數(shù)據(jù)庫，實(shí)行公開招租。規(guī)范合同、招投標(biāo)等專業(yè)管理，簡化審批程序，提高效率。以市場為導(dǎo)向，增加專業(yè)培訓(xùn)和人才引進(jìn)，健全人才使用、薪酬激勵(lì)等配套政策。由路局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極爭取追加投資、資金調(diào)劑、利率優(yōu)惠等政策建立資金扶持，確保鐵路用地綜合開發(fā)利用健康有序開展，形成規(guī)模化效益。

責(zé)任編輯：萬寶安

來稿日期：2014-07-23