重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的不足和完善

陳夢雨，袁新尚，王 萌（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 杭州 311300）

生態(tài)文明

重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的不足和完善

陳夢雨，袁新尚，王 萌
（浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 杭州 311300）

重點生態(tài)功能區(qū)關(guān)乎地區(qū)乃至國家的生態(tài)安全，屬于限制開發(fā)區(qū)。該類功能區(qū)為提供生態(tài)產(chǎn)品投入大量的環(huán)境建設(shè)成本，又因限制開發(fā)導(dǎo)致發(fā)展權(quán)受限，需要對其進行生態(tài)補償。作為當(dāng)前生態(tài)補償?shù)闹饕绞?，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度在資金分配、資金使用、監(jiān)督考核和激勵機制方面存在不足，因此提出確定生態(tài)環(huán)境保護為轉(zhuǎn)移支付的主要目標、健全資金用途監(jiān)管和績效評估制度、補充適用橫向生態(tài)補償制度等措施予以完善。

重點生態(tài)功能區(qū)；財政轉(zhuǎn)移支付；橫向生態(tài)補償

1 重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的實施情況

重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立在均衡性轉(zhuǎn)移支付項之下，其目的在于加強生態(tài)環(huán)境保護和推進基本公共服務(wù)均等化。這種雙重目標的設(shè)立在財政部頒布的2009年《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點）辦法》、2011年《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》和《2012年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》 (以下簡稱《轉(zhuǎn)移支付辦法》)中均有體現(xiàn)。以重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為主的中央財政轉(zhuǎn)移支付是目前對重點生態(tài)功能區(qū)最直接的資金補助，也是區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹饕绞?。近年來，國家加大了財政轉(zhuǎn)移支付力度，從2008年至2014年累計下?lián)? 004億元用于重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)，其中2014年創(chuàng)下歷史新高，投入480億元。黨的十八屆三中全會明確提出要“完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制”，完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度是其應(yīng)有之意。在此背景下，經(jīng)國務(wù)院批準，中央財政又將河北環(huán)京津生態(tài)屏障、西藏珠穆朗瑪峰等區(qū)域內(nèi)的20個縣納入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，享受轉(zhuǎn)移支付的縣市已達512個[3]。國家不斷提高轉(zhuǎn)移支付金額，擴大轉(zhuǎn)移支付范圍，為重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)作出了貢獻，也在一定程度上縮小了區(qū)域之間的差距，緩解了區(qū)域利益沖突。但是，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)立之初的雙目標并沒有實現(xiàn)，現(xiàn)有的制度并沒有達到引導(dǎo)地方政府積極投入生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的預(yù)期效果。

2 重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的不足

國家實施重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付以來，財政部共頒布了三部《轉(zhuǎn)移支付辦法》。這三部《轉(zhuǎn)移支付辦法》都規(guī)定了加強生態(tài)環(huán)境保護和提高基本公共服務(wù)的雙重目標。對比發(fā)現(xiàn)，2012年的《轉(zhuǎn)移支付辦法》在基本原則、監(jiān)督考評兩個方面僅考慮生態(tài)環(huán)境保護目標。政策的演變體現(xiàn)了國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策對生態(tài)環(huán)境的重視程度逐步提高[4]。但是這種轉(zhuǎn)變似乎仍未達到引導(dǎo)重點生態(tài)功能區(qū)政府積極投入環(huán)保建設(shè)的目的，沒有真正發(fā)揮激勵作用。究其原因，可以總結(jié)為以下三個方面：

2.1 資金分配方面

雙重目標的存在，影響了轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補助額的計算公式，現(xiàn)有的計算公式對于兩個目標的考量顯然更側(cè)重于實現(xiàn)“改善民生”這一目標的實現(xiàn)。相較于社會保障、教育、醫(yī)療等，對重點生態(tài)功能區(qū)投入的環(huán)境建設(shè)成本和喪失的機會成本關(guān)注不夠。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付雖然也體現(xiàn)了生態(tài)補償?shù)男再|(zhì)，但并未達到生態(tài)補償?shù)囊蟆＾D(zhuǎn)移支付應(yīng)補助額的計算公式并不以滿足生態(tài)補償為核心，導(dǎo)致對重點生態(tài)功能區(qū)不能足額補償，起不到生態(tài)補償應(yīng)有的激勵作用，無法實現(xiàn)引導(dǎo)政府積極進行環(huán)境保護建設(shè)的目的。

2.2 資金使用方面

資金如何使用直接關(guān)系到重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的效果。然而，財政部頒布的歷次《轉(zhuǎn)移支付辦法》都沒有對資金如何使用作出相關(guān)規(guī)定。重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立在均衡轉(zhuǎn)移支付項之下，資金的用途由各省自主決定。其優(yōu)點在于能充分發(fā)揮地方政府的自主權(quán)，結(jié)合地方具體情況，靈活運用資金。但是，這種做法也存在弊端，給“重民生輕環(huán)?！鳖A(yù)留了空間。環(huán)境保護本身具有投入高、周期長、見效慢的特點，大部分的重點生態(tài)功能區(qū)又是經(jīng)濟落后地區(qū)，具有強烈的發(fā)展愿望。環(huán)保意識的薄弱和經(jīng)濟利益的驅(qū)動，極易導(dǎo)致地方政府逃避環(huán)保責(zé)任，將資金用于提高基本公共服務(wù)。實踐也證明，資金使用不規(guī)范是導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度在環(huán)境保護方面效果不佳的原因之一。

2.3 監(jiān)督考核、激勵機制方面

在監(jiān)督考核與激勵機制方面，政策的演變體現(xiàn)出了國家對生態(tài)環(huán)境保護的重視。2012年之前的《轉(zhuǎn)移支付辦法》以環(huán)境保護和民生改善兩個因素作為獎懲的依據(jù)，2012年的《轉(zhuǎn)移支付辦法》取消了對改善民生的考評，僅將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為獎懲依據(jù)。考核依據(jù)的轉(zhuǎn)變在一定程度上影響了地方政府對環(huán)境保護的投入。然而，目前的績效考核手段主要限于對資金撥付額度的控制，還沒有對地方各級政府的績效評估產(chǎn)生明顯影響。如果發(fā)展經(jīng)濟帶來的收益遠大于國家財政轉(zhuǎn)移支付額度，扣減財政轉(zhuǎn)移支付的懲罰效果對

果對地方政府的約束能力就會大打折扣[5]。政策要具有導(dǎo)向作用，引導(dǎo)地方政府積極地采取環(huán)保措施，提高生態(tài)產(chǎn)品的供給能力[6]。

近年來，國家越來越重視對重點生態(tài)功能區(qū)的保護，但生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善程度卻和資金投入量不成正比。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是多種因素作用的結(jié)果，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計本身存在缺陷是其中的一個原因。資金如何合理分配？資金如何使用？轉(zhuǎn)移支付的效果評估以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果是否能發(fā)揮效用？對以上問題的回答對于完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度至關(guān)重要。

3 重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化路徑

3.1 確定生態(tài)環(huán)境保護為主要目標

轉(zhuǎn)移支付制度雙重目標的存在導(dǎo)致資金分配和使用不盡合理，因此，要完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度就要將生態(tài)環(huán)境保護作為主要目標。在生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的大背景下，要以保障重點生態(tài)功能區(qū)持續(xù)提供生態(tài)產(chǎn)品為第一要務(wù)，同時要兼顧區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)的建設(shè)。重點生態(tài)功能區(qū)大多是經(jīng)濟落后區(qū)，區(qū)域內(nèi)居民有著強烈的發(fā)展愿望，只注重環(huán)境保護忽視經(jīng)濟發(fā)展會導(dǎo)致區(qū)域矛盾加劇。當(dāng)前，仍然要保留雙重目標，但是要將生態(tài)環(huán)境保護作為主要的目標，在不影響環(huán)境保護的情況下提高政府基本公共服務(wù)能力。具體的資金分配和使用要綜合考慮各地的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、財政狀況、環(huán)境治理難度、人口等因素，可以保留地方政府的自主權(quán)，但是應(yīng)規(guī)定投入到環(huán)境保護上的資金不得低于一定的比例。另外，我國重點生態(tài)功能區(qū)根據(jù)不同的生態(tài)功能又可分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型、生物多樣性維護型四類，資金分配和使用時要考慮到各類功能區(qū)的差異性。

3.2 健全資金用途監(jiān)管和績效評估制度

在財政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管方面，2012年《轉(zhuǎn)移支付辦法》第六條的規(guī)定缺乏可操作性，只強調(diào)資金要用于保護生態(tài)環(huán)境和改善民生，并沒有規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金在二者之間的投放比例。在禁止性規(guī)定方面，有明確提出資金不得用于樓堂館所及形象工程建設(shè)，不得用于競爭性領(lǐng)域，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施，使該條規(guī)定的約束力大打折扣。即便是政府擁有對資金使用的決定權(quán)，資金使用狀況也應(yīng)該是公開、透明，受到公眾監(jiān)督的，《轉(zhuǎn)移支付辦法》并沒有資金用途監(jiān)管方面的具體規(guī)定。資金用途監(jiān)管制度不健全，資金投入使用情況不受監(jiān)督，削弱了財政轉(zhuǎn)移支付的效果。我國可以借鑒西方國家的財政資金審計制度，無論是政府直接發(fā)放生態(tài)補貼，還是政府的財政轉(zhuǎn)移支付的資金，都有嚴格的審核程序，以防止作假或資金的挪用[7]。為保障資金的合理利用，除了對財政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管之外，還要設(shè)立相應(yīng)的懲罰措施，否則只監(jiān)管不處罰，監(jiān)管形同虛設(shè)。在績效評估方面，2013年10月16日，財政部預(yù)算司發(fā)布了《關(guān)于2013年環(huán)境質(zhì)量考核和獎懲情況的通報》 （以下簡稱《通報》）。根據(jù)《通報》，我國重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好。該《通報》將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量分為“變好”、“輕微變好”、“基本穩(wěn)定”、“變差”和“輕微變差”五個等級，并根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的考核結(jié)果給予獎懲，最高可享受轉(zhuǎn)移支付額10%的獎勵（生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“變好”的縣），最差全額扣減其應(yīng)享受的轉(zhuǎn)移支付額（生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“變差”的縣）。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為獎懲的唯一依據(jù)，按照不同的等級分別對各縣進行獎懲，發(fā)揮了一定的激勵作用。分析該獎懲措施不難發(fā)現(xiàn)，僅就環(huán)境質(zhì)量“變好”的各縣來說，各縣治理環(huán)境的難度各不相同、環(huán)境質(zhì)量改善程度也不盡相同，但這些因素都沒有體現(xiàn)在獎勵結(jié)果中。獎懲制度設(shè)置不盡合理也會影響轉(zhuǎn)移支付激勵效果的發(fā)揮。筆者認為，應(yīng)該將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善情況盡可能量化，將各縣環(huán)境狀況、治理難度、改善情況等因素予以評估，由此決定最后的獎勵比例，更能體現(xiàn)公平。獎罰要分明，2013年《通報》對重點生態(tài)功能區(qū)的最重懲罰也只是扣減轉(zhuǎn)移支付額，并不能起到懲罰作用。當(dāng)生態(tài)環(huán)保投入大于轉(zhuǎn)移支付金額，或懲罰金額小于生態(tài)環(huán)保投入時，政府有可能在利益衡量后選擇降低環(huán)保力度。因此，建議在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與轉(zhuǎn)移支付金額掛鉤的基礎(chǔ)之上，增大獎懲力度。

3.3 以橫向生態(tài)補償為補充

十八屆三中全會明確指出要“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”，2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十一條第三款之規(guī)定為地區(qū)之間開展橫向生態(tài)補償提供了法律依據(jù)。當(dāng)前，重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償仍以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，區(qū)域間橫向生態(tài)補償開展較少?？v向轉(zhuǎn)移支付制度無法有效地反映省際間由生態(tài)效益或成本外溢形成的橫向生態(tài)補償關(guān)系，因此需要建立以生態(tài)補償為導(dǎo)向的省際間橫向轉(zhuǎn)移支付制度，由受益省份向國家重點功能區(qū)省份進行補償[8]。我國的橫向生態(tài)補償仍處于起步階段，成功案例多發(fā)生于權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較明確的流域上下游之間，例如我國首例跨省流域生態(tài)補償——新安江生態(tài)補償。理論上來講，由于生態(tài)外溢性的存在，受益區(qū)要向重點生態(tài)功能區(qū)進行補償，但在實際操作中卻存在諸多困難。首先，生態(tài)外溢性無法測量，無法由此認定受益區(qū)，即補償主體不明確；其次，我國現(xiàn)有的管理體制阻礙了橫向生態(tài)補償制度的開展。即便是已經(jīng)成功的新安江跨省流域生態(tài)補償也前后磋商幾年時間甚至幾度擱置，后在中央的推動下完成；最后，生態(tài)補償?shù)臉藴孰y以確定。生態(tài)補償標準是地區(qū)間橫向生態(tài)補償?shù)靡猿晒﹂_展的又一關(guān)鍵因素，目前的科學(xué)技術(shù)水平無法準確測量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值?，F(xiàn)階段，仍要以重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為主，同時積極探索區(qū)域間的橫向生態(tài)補償方式。橫向生態(tài)補償?shù)拈_展需要有協(xié)調(diào)機制作為保障，關(guān)于生態(tài)補償標準等問題建議由雙方協(xié)商決定，因為磋商的過程就是各方利益不斷博弈和妥協(xié)的結(jié)果，有利于平衡區(qū)域利益，減少區(qū)域沖突。

4 結(jié)語

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，2020年要實現(xiàn)全國主體功能區(qū)布局基本形成，重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)是實現(xiàn)該目標的關(guān)鍵一環(huán)。要保障重點生態(tài)功能區(qū)持續(xù)提供生態(tài)產(chǎn)品，就要對其投入的建設(shè)成本和損失的機會成本進行補償。作為重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)闹匾绞?，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計不完備影響了其生態(tài)保護目標的實現(xiàn)。筆者提出確立生態(tài)環(huán)境保護為雙重目標中的主要目標、健全資金用途監(jiān)管和績效評估制度、以橫向生態(tài)補償作為補充三個措施，希望為完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度提供一種思路。

[1]繆若妮，王萌，曾瑾.論以市場為主導(dǎo)的生態(tài)補償法律制度[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2013，23（6）：5-8.

[2]李克國.對生態(tài)補償政策的幾點思考[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2007，17（1）：19-22.

[3]佚名.中央財政下?lián)車抑攸c生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付480億[EB/ OL].（2014-07-01）[2014-10-25].http：//www.chinanews.com/gn/ 2014/07-01/6336356.shtml.

[4]李國平，李瀟，汪海洲.國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償效果分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟科學(xué)，2013，35（5）：58-64，126.

[5]李寶林，袁燁城，高錫章，等.國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護面臨的主要問題與對策[J].環(huán)境保護，2014（12）：15-18.

[6]李國平，劉倩，張文彬.國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量——基于陜西省縣級數(shù)據(jù)的實證研究[J].西安交通大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，34（2）：27-31.

[7]吳越.國外生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐——發(fā)達國家實施重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗及啟示[J].環(huán)境保護，2014（12）：21-24.

[8]楊曉萌.中國生態(tài)補償與橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立[J].財政研究，2013（2）：19-23.

（編輯：周利海）

Deficiencies and Perfection of Fiscal Transfer Payment System in Key Ecological Functional District

Chen Mengyu,Yuan Xinshang,Wang Meng
（Zhejiang A＆F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

Key ecological functional areas,which belong to the restricted area,are related to the ecological safety of a district even a country.On one hand,this kind of functional areas paid a lot of environmental construction costs to provide eco-products,on the other hand,the right to develop was limited in ecological function areas because of the restrictions,so it need some ecological compensation.As the major method of ecological compensation,there are some problems of the financial transfer payment,such as the allocation of funds,the use of funds,supervision evaluation and incentive mechanism.This paper presented some perfecting measures,such as fixing ecological environment protection as the main target of transfer payment,perfecting funds supervision and performance evaluation system,offering the supplementary application of horizontal ecological compensation system and so on.

ecological function areas；financial transfer payment；horizontal ecological compensation

X321

A

1008-813X（2014）06-0019-04

2014-10-30

浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計劃（新苗人才計劃）《基于市場的生態(tài)補償法律制度的構(gòu)建及推廣》（2013R412050）；浙江農(nóng)林大學(xué)研究生創(chuàng)新基礎(chǔ)項目《基于市場的生態(tài)補償法律制度的構(gòu)建》（3122013240245）

陳夢雨（1989-），女，河南商丘人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護法專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事生態(tài)保護法律與政策的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.07

重點生態(tài)功能區(qū)以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功 能，其生態(tài)系統(tǒng)脆弱且生態(tài)功能十分重要。該類

生態(tài)功能區(qū)為提供生態(tài)產(chǎn)品投入大量的生態(tài)建設(shè)成本，又因被限制開發(fā)導(dǎo)致發(fā)展權(quán)受損。為平衡區(qū)域利益，要對重點生態(tài)功能區(qū)投入的建設(shè)成本和損失的發(fā)展權(quán)進行生態(tài)補償。政府作為公共利益的代理人和公權(quán)力主體，在環(huán)境管理中起著不可或缺的作用[1]，我國目前實施的生態(tài)補償仍然以財政補償為主，其中，中央財政補償所占的比例最高[2]。