公眾參與環(huán)境保護(hù)制度屬性及制度模塊構(gòu)建

趙 博，毛立敏（. 伊甸園巧克力（蘇州工業(yè)園區(qū)）有限公司，江蘇 蘇州 504；. 中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心，北京 0003）

公眾參與環(huán)境保護(hù)制度屬性及制度模塊構(gòu)建

趙 博1，毛立敏2
（1. 伊甸園巧克力（蘇州工業(yè)園區(qū)）有限公司，江蘇 蘇州 215024；2. 中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心，北京 100013）

民主政治是公眾參與制度的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，通過(guò)公眾的有效參與，環(huán)境執(zhí)法權(quán)得到監(jiān)督；有序是公眾參與制度的自然屬性，有序才能使參與變得順暢；利益均衡是公眾參與制度的價(jià)值準(zhǔn)則，環(huán)境矛盾最終體現(xiàn)為環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益之爭(zhēng)，解決環(huán)境糾紛的最佳手段是尋找利益均衡點(diǎn)；政府居于環(huán)境執(zhí)法的主導(dǎo)地位，同時(shí)發(fā)揮指導(dǎo)、引導(dǎo)、疏導(dǎo)公眾和企業(yè)的作用；多重溝通平臺(tái)是公眾參與制度的效率保證，政府、企業(yè)、公眾在執(zhí)法前后的多重溝通，才能達(dá)到參與的最終目標(biāo)。與公眾參與環(huán)境執(zhí)法制度屬性相對(duì)應(yīng)的是制度模塊建設(shè)，如監(jiān)督制度、程序制度、糾紛調(diào)處制度、潤(rùn)性執(zhí)法制度以及溝通制度等。這些制度既能準(zhǔn)確反映公眾參與環(huán)境執(zhí)法制度屬性，又能完成制度賦予的使命。

公眾參與；環(huán)境保護(hù)；屬性；模塊

目前我國(guó)正處在環(huán)境敏感期，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年里相繼產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)近二三十年里同時(shí)呈現(xiàn)。近年我國(guó)環(huán)境類(lèi)群體性事件時(shí)有發(fā)生，據(jù)統(tǒng)計(jì)以每年平均29%[1-3]的速度增長(zhǎng)。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域以理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新，建立和完善公眾參與制度迫在眉睫。

公眾參與環(huán)境保護(hù)制度的形成首先需要明確制度的屬性，然后確定符合其屬性特征的制度模塊，由此搭建起制度的構(gòu)架。制度的模塊化建設(shè)將有力吸納公眾參與，有效完成公眾參與，可操作性強(qiáng)。而由于各種屬性均為同一制度所蘊(yùn)涵，因此各制度模塊間存在自然聯(lián)系，從而形成制度體系。

1 公眾參與制度的出發(fā)點(diǎn)和歸宿——民主政治

法治國(guó)家實(shí)行的是民主政治，民主的前提是參與。公眾參與環(huán)境執(zhí)法的社會(huì)目的是實(shí)現(xiàn)民主政治，提高國(guó)家法治化程度和社會(huì)文明程度。社會(huì)文明程度越高，公眾參與意識(shí)越強(qiáng)。在公眾參與環(huán)境執(zhí)法的問(wèn)題上，公眾是環(huán)境保護(hù)的基本主體，這種主體權(quán)利是國(guó)家法律賦予的，公眾應(yīng)當(dāng)享有參與環(huán)境執(zhí)法的權(quán)利，政府有義務(wù)回應(yīng)和維護(hù)這一權(quán)利。

環(huán)境利益既是個(gè)人的私益，也是社會(huì)的公共利益，公眾是公共利益的代表，政府引導(dǎo)他們以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境執(zhí)法，表示出政府執(zhí)政為民的決心，敢于接納公眾的參與，表示出執(zhí)政者的信心。

由于環(huán)境執(zhí)法是以限制、制裁排污單位，維護(hù)公共利益為目的，執(zhí)法者具有一定的公權(quán)力，執(zhí)法時(shí)就需要受到公眾的監(jiān)督。公眾參與環(huán)境執(zhí)法，也是對(duì)環(huán)境執(zhí)法者的執(zhí)法監(jiān)督，從而提高環(huán)境執(zhí)法者的素質(zhì)和水平，避免執(zhí)法犯法、違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。

監(jiān)督模塊的建立：

從民主政治出發(fā)，需要建立環(huán)境保護(hù)公眾監(jiān)督機(jī)制。公眾將民意真實(shí)反饋給政府部門(mén)，有助于環(huán)境執(zhí)法部門(mén)綜合決定。監(jiān)督機(jī)制可提高環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量規(guī)格，使地方環(huán)境部門(mén)在擁有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)力的同時(shí)，認(rèn)真依法履行自身職責(zé)，嚴(yán)格對(duì)待國(guó)家和人民賦予的神圣職責(zé)，防止濫用職權(quán)、人情執(zhí)法、不作為等行為的出現(xiàn)。

建立監(jiān)督機(jī)制，可監(jiān)督企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任。可在各主要污染源企業(yè)附近社區(qū)內(nèi)、重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域附近組織設(shè)立義務(wù)環(huán)境監(jiān)督員，發(fā)現(xiàn)有違法排放、違法違規(guī)建設(shè)工程項(xiàng)目等情況，可隨時(shí)撥打投訴熱線，環(huán)保部門(mén)應(yīng)急指揮中心接到投訴后，按職責(zé)分工，及時(shí)下達(dá)查處指令，執(zhí)法人員必須迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查處理，情況屬實(shí)的依法進(jìn)行處理。

2 公眾參與的必然約束——有序

制度是一種行為規(guī)范，是維護(hù)社會(huì)秩序的工具，人類(lèi)的一切活動(dòng)都與制度有關(guān)。制度是一種保障，公眾參與制度為公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、環(huán)境權(quán)提供了社會(huì)合法性，并為公眾實(shí)現(xiàn)參與權(quán)提供有效形式和途徑，同時(shí)制度又具有約束功能，是一種制約。公眾要嚴(yán)格按照憲法、法律規(guī)定的程序參與環(huán)境執(zhí)法?！皞€(gè)人利益至上者”的環(huán)境訴求很多時(shí)候都是因?yàn)樯婕捌鋫€(gè)人利益或者小家庭利益，他們經(jīng)常采取拉橫幅、打標(biāo)語(yǔ)、圍堵政府辦公樓甚至發(fā)生打砸、肢體沖突等過(guò)激行為。

公眾參與權(quán)要受?chē)?guó)家環(huán)境相關(guān)法律和環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的約束，才能保證這一民主權(quán)利既能實(shí)現(xiàn)又不至違反法治的要求。

程序模塊的建立：

與有序?qū)傩韵嚓P(guān)聯(lián)的制度模塊為程序性制度，公眾參與環(huán)境執(zhí)法主要是程序上的參與，國(guó)家通過(guò)程序立法確立公眾參與的方法、步驟，公眾有序地參與環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)。政府要嚴(yán)格依照法律以及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)，幫助群眾積極、有序地參與環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，為公眾制定細(xì)致合理的參與計(jì)劃或規(guī)劃，嚴(yán)禁濫用職權(quán)、徇私舞弊。

社區(qū)可推舉社會(huì)環(huán)境監(jiān)督員，以季度、半年、年度為單位定期向政府執(zhí)法部門(mén)或企業(yè)提出監(jiān)督意見(jiàn)、整改想法；由于環(huán)境事件的突發(fā)性，環(huán)境執(zhí)法也將具有隨機(jī)性，公民、法人或非政府組織代表可以由具體事件出發(fā)，積極向政府提出參與具體環(huán)境執(zhí)法的意向，并依照政府的相關(guān)程序文明參與環(huán)境執(zhí)法。

公眾在參與中嚴(yán)禁進(jìn)行人身攻擊、語(yǔ)言辱罵等不道德、違法行為。對(duì)于公眾參與環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的違法甚至犯罪行為，公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要依法對(duì)其進(jìn)行處理或處罰。

3 公眾參與的原始動(dòng)力——環(huán)境利益

環(huán)境矛盾最終體現(xiàn)為環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益之爭(zhēng)，企業(yè)生產(chǎn)加工過(guò)程中產(chǎn)生的廢棄物，需要釋放到環(huán)境中進(jìn)行“消化”，獲利的同時(shí)“消耗”著環(huán)境，而公眾身處同一環(huán)境，生活舒適度會(huì)大大降低。公眾在承受周?chē)h(huán)境惡化所造成的損害，因而迫切需要修復(fù)環(huán)境，或者得到應(yīng)有的補(bǔ)償。公眾參與所要達(dá)成的最終結(jié)果，不僅僅是民主政

治的精神需求，還有物質(zhì)利益的均衡。公眾參與環(huán)境制度建立的價(jià)值目標(biāo)是要建立利益均衡體系。

公眾參與環(huán)境執(zhí)法規(guī)范的制定要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，符合社會(huì)生活實(shí)際情況，將利益均衡作為制度的核心價(jià)值準(zhǔn)則。善于發(fā)現(xiàn)利益紛爭(zhēng)焦點(diǎn)，準(zhǔn)確抓住并解決利益紛爭(zhēng)點(diǎn)。這就需要確保公眾具有充分而實(shí)質(zhì)性的話語(yǔ)權(quán)和索賠權(quán)。

糾紛調(diào)處模塊的建立：

利益均衡是解決環(huán)境糾紛的有效手段，糾紛的解決需要建立多元化處理模式。環(huán)境糾紛解決模式之一是申請(qǐng)環(huán)境機(jī)關(guān)居中調(diào)處。環(huán)境機(jī)關(guān)可依據(jù)污染糾紛當(dāng)事人的請(qǐng)求，居中對(duì)賠償爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)查處理，如一方當(dāng)事人對(duì)調(diào)查處理決定不服，即可以對(duì)方當(dāng)事人為被告啟動(dòng)民事訴訟程序。

行政調(diào)處的好處是環(huán)境部門(mén)積極主動(dòng)充當(dāng)牽線搭橋角色，有意促成當(dāng)事人達(dá)成賠付共識(shí)，暫時(shí)化解環(huán)保糾紛爭(zhēng)議，減少重復(fù)信訪投訴的困擾，有利于發(fā)揮處理機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)、節(jié)約司法資源、減輕當(dāng)事人訟累，對(duì)建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)有著重要作用。

同時(shí)環(huán)境機(jī)關(guān)處理民事糾紛也暴露出許多不足，行政機(jī)關(guān)介入民事領(lǐng)域太多容易導(dǎo)致公眾的誤解，因此，應(yīng)增加行政機(jī)關(guān)的仲裁、談判、座談等靈活多樣的形式，讓糾紛當(dāng)事人之間有良好的溝通和交流平臺(tái)。

構(gòu)建環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)利益均衡的重要舉措。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)范圍不應(yīng)僅限于突發(fā)性污染事故，應(yīng)把經(jīng)常性排污造成的第三人受害的民事賠償責(zé)任納入責(zé)任保險(xiǎn)的范圍，防止出現(xiàn)企業(yè)不賠償或拒絕賠償?shù)默F(xiàn)象，使公眾的環(huán)境權(quán)利得到最基礎(chǔ)的保護(hù)和彌補(bǔ)，為公眾毫無(wú)后顧之憂的積極參與環(huán)境執(zhí)法過(guò)程提供強(qiáng)有力的后盾。

4 公眾參與的主導(dǎo)力量——政府

政府在執(zhí)法中居于主導(dǎo)地位，同時(shí)肩負(fù)引導(dǎo)、指導(dǎo)、疏導(dǎo)公眾和企業(yè)的責(zé)任。

盡管倡導(dǎo)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，但就執(zhí)法而言，政府是當(dāng)仁不讓的主導(dǎo)者，是環(huán)境執(zhí)法的核心主體。即使在一些發(fā)達(dá)國(guó)家公眾參與涉及到環(huán)境保護(hù)的諸多領(lǐng)域，但是最終決策還是由環(huán)境行政權(quán)完成。政府是環(huán)保法律的執(zhí)行者和適用者。對(duì)于違法行為的行政處罰，裁量權(quán)的主體只能是政府，而不可能是其他組織或個(gè)人。

政府的決定權(quán)力是國(guó)家立法賦予的，具有正當(dāng)性和拘束力。但是政府行為內(nèi)在的諸多缺陷,如信息失靈、權(quán)利尋租等，使其無(wú)法獨(dú)立高效地完成保護(hù)環(huán)境的任務(wù)。為避免執(zhí)法失誤，提高執(zhí)法的效率和科學(xué)性，設(shè)定公眾參與環(huán)節(jié)以彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的某些不足。公眾參與的實(shí)現(xiàn)有賴于國(guó)家行政權(quán)力的支持和配合，一定程度上處于從屬地位。

柔性執(zhí)法模塊的建立：

環(huán)境執(zhí)法部門(mén)在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中要確立自身的主導(dǎo)地位，積極引導(dǎo)公眾有序地參與環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，謹(jǐn)慎疏導(dǎo)公眾與政府和企業(yè)的矛盾，維護(hù)良好的環(huán)境執(zhí)法秩序和政府行政工作環(huán)境。

政府在公眾參與環(huán)境執(zhí)法中需發(fā)揮“三導(dǎo)”作用：

第一，引導(dǎo)公眾有序參與，引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)守法。公眾如果自發(fā)性參與環(huán)境執(zhí)法，往往缺乏理性，易極端，需要在政府的引導(dǎo)下完成參與過(guò)程，適時(shí)適度參與執(zhí)法；同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)從被動(dòng)受罰到主動(dòng)守法，在和諧中發(fā)展。執(zhí)法由強(qiáng)制性向弱強(qiáng)制性再向說(shuō)服性轉(zhuǎn)變；企業(yè)由他律向自律加他律轉(zhuǎn)變。

第二，指導(dǎo)公眾有效監(jiān)督，指導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)溝通。自由散漫的參與、雜亂無(wú)章的訴求，必然導(dǎo)致參與效果不佳。政府的正確指導(dǎo)，使公眾參與環(huán)境執(zhí)法呈現(xiàn)預(yù)期效果。政府要準(zhǔn)確指導(dǎo)公眾對(duì)企業(yè)形成有效監(jiān)督，另一方面政府更需要指導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)與公眾溝通，使企業(yè)理解公眾，公眾諒解企業(yè)。

第三，疏導(dǎo)公眾信任危機(jī)，疏導(dǎo)企業(yè)對(duì)立心理。社會(huì)轉(zhuǎn)型期企業(yè)環(huán)境意識(shí)淡薄與公眾的環(huán)境訴求上升之間矛盾加?。画h(huán)境執(zhí)法不力與公眾強(qiáng)烈依賴心理矛盾加劇。企業(yè)是環(huán)境執(zhí)法的對(duì)象，在企業(yè)心中政府是管束者，公眾是監(jiān)督者，三者關(guān)系如同水火，不可調(diào)和。政府有責(zé)任在三者中建立相互信任的平臺(tái)，注重心理疏導(dǎo)，消除隔閡和疑慮，促使企業(yè)與政府和公眾間坦誠(chéng)相待，提升公眾參與環(huán)境執(zhí)法的水平。

5 公眾參與的效率保證——多重溝通

政府、企業(yè)、公眾三者應(yīng)該是互相幫助、互相監(jiān)督、互利互惠的和諧關(guān)系，政府與公眾、政府與企業(yè)、企業(yè)與公眾之間需要建立多重溝通平臺(tái)，這樣才能使公眾參與收到實(shí)效。溝通有利于環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中充分運(yùn)用人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)的辦法，化解雙方矛盾，消除公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的積怨，把環(huán)境問(wèn)題解決在初期階段，避免群體性事件的發(fā)生。

企業(yè)在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任方面不只是被動(dòng)地接受法律的規(guī)范、政府的指導(dǎo)和公眾的監(jiān)督，還應(yīng)積極采取措施保護(hù)環(huán)境、虛心接受公眾的正確環(huán)保建議。公眾就自己所關(guān)心的環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目想要與企業(yè)進(jìn)行溝通時(shí)，企業(yè)負(fù)責(zé)人坦誠(chéng)相待，維護(hù)公眾的環(huán)境知情權(quán)，使問(wèn)題得到快速有效的解決，避免過(guò)激事件發(fā)生。

溝通模塊的建立：

溝通機(jī)制的建立包括政府和公眾、公眾和企業(yè)、企業(yè)和政府、政府和媒體、企業(yè)和媒體間的多重溝通。

政府可以定期組織溝通會(huì)（圓桌會(huì)議），設(shè)立環(huán)境信訪聯(lián)絡(luò)員，每月定期到社區(qū)居委會(huì)聽(tīng)取群眾對(duì)環(huán)保投訴，借助基層力量調(diào)處矛盾，就地解決一般環(huán)境糾紛。這種現(xiàn)場(chǎng)辦公，就近、就地解決環(huán)境矛盾的做法，容易取得群眾的理解和接受，尤其能有效解決那些目前因法律盲點(diǎn)、手段缺乏或標(biāo)準(zhǔn)缺失等原因無(wú)法有效處理的環(huán)境糾紛。

有時(shí)政府未必直接參加對(duì)話，但可指導(dǎo)企業(yè)和公眾的溝通環(huán)節(jié)，成為背后的推動(dòng)力量和策劃者。企業(yè)可以設(shè)立環(huán)境咨詢辦公室，委任一至兩名企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員，負(fù)責(zé)接待來(lái)訪群眾、回答群眾有關(guān)質(zhì)疑，作出承諾；企業(yè)可定期邀請(qǐng)社區(qū)居民代表參觀企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、污染物治理過(guò)程，贏得企業(yè)的信任。各企業(yè)之間也可以地域、經(jīng)營(yíng)范圍等關(guān)系密切性為原則聯(lián)合設(shè)立環(huán)境咨詢研究室，減少人員的重疊浪費(fèi)，合理配置資源，解決環(huán)保相同問(wèn)題。

環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅通過(guò)環(huán)境信訪或者執(zhí)法人員下基層調(diào)研與公眾交流，而且通過(guò)開(kāi)通微博、網(wǎng)站、論壇等多種形式讓民眾得以更快、更自由地反映環(huán)境訴求，實(shí)現(xiàn)工作方式由被動(dòng)聽(tīng)取向主動(dòng)吸收的轉(zhuǎn)變。

[1]王周戶.公眾參與的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2011.

[2]王鳳.公眾參與環(huán)保行為機(jī)理研究[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008.

[3]王錫鋅.公眾參與和中國(guó)新公共運(yùn)動(dòng)的興起[M].北京：中國(guó)法制出版社，2008.

[4]李昕.公眾參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的機(jī)制研究[J].環(huán)境保護(hù)，2012 （18）：53-54.

[5]朱謙.公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實(shí)困境及其出路[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012，20（1）：34-36.

（編輯：周利海）

Public Participation in Property and System Module Construction of Environmental Protection Institution

Zhao Bo1,Mao Limin2
（1.Garden of Eden Chocolate（Suzhou Industrial Park）Co.,Suzhou Jiangsu 215024,China；2.China-Asean Environmental Cooperation Center,Beijing 100013,China）

Democracy is the starting point and end-result of public participation system,environmental law enforcement right are supervised through the effective public participation.Order is the natural property of public participation system and makes participation become smooth.The balance of interests is the criterion value of public participation system,environment contradictions are eventually reflected as the competition of environment interests and economic interests,so the best settlement of environmental disputes is balancing the interests.Government plays the leading role in environmental law enforcement,and the roles of guiding,leading and persuading the public and enterprises.Multiple communication platform is the guarantee for efficiency of the public participation system,only by multiple communication between government,enterprises,and the public before or after law enforcement can the ultimate goal of public participation be reached.

public participation；environmental law enforcement；properties；module

X32

A

1008-813X（2014）06-0016-04

2014-11-20

上海市環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃研究項(xiàng)目《新形勢(shì)下公眾參與環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題分析與對(duì)策研究》（XY-ZFCG（12）-074）；亞洲開(kāi)發(fā)銀行技術(shù)援助項(xiàng)目《加強(qiáng)環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)法》（TA-7386）

趙博（1985-），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，畢業(yè)于北京科技大學(xué)行政管理專(zhuān)業(yè)，助理工程師，主要從事環(huán)境、安全、職業(yè)健康衛(wèi)生方面的管理工作。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.06