政府規(guī)制視角下我國環(huán)境信訪成因解析

王勇（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

政府規(guī)制視角下我國環(huán)境信訪成因解析

王勇
（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

我國的環(huán)境規(guī)制在規(guī)制背景上先天不足，在規(guī)制手段上后天失調(diào)，在規(guī)制結(jié)構(gòu)上傾斜失衡，在規(guī)制目標(biāo)上好高騖遠(yuǎn)，以致在效果上低效、失效與無效，造成了環(huán)境信訪問題的困局。針對當(dāng)下環(huán)境信訪的現(xiàn)狀和問題，運用政府規(guī)制理論這個強有力的解釋框架和分析工具探討其成因較有說服力，也更令人信服。

環(huán)境信訪；政府規(guī)制；環(huán)境規(guī)制；成因

1 問題的提出：我國環(huán)境信訪呈高位運行

近年來，我國各類信訪仍呈高發(fā)態(tài)勢，環(huán)境信訪更是高位運行，由環(huán)境信訪引發(fā)的群體性事件也時有發(fā)生。黨的十八大提出要正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機制，完善信訪制度。無論是理論界還是實務(wù)界，政治與公共管理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等各學(xué)科各領(lǐng)域?qū)π旁L問題的關(guān)注、探索與爭論伴隨著一波又一波的信訪洪峰一直從未停止過，關(guān)于信訪成因的各種不同學(xué)科、理論背景和視角下的解釋異常豐富，關(guān)于環(huán)境信訪成因的論述也不在少數(shù)。這些觀點或者論證雖然一定程度上揭示了信訪制度和環(huán)境信訪產(chǎn)生、發(fā)展的原因，但都不能給出一個真正令人信服的解釋。

環(huán)境信訪問題背后暴露的是整個環(huán)境規(guī)制體系的弊端，唯有跳出環(huán)境信訪，將其置于我國環(huán)境規(guī)制整體體系的大背景下，方能撥開云霧見青天。在正常狀態(tài)下，一個國家靠高效的環(huán)境規(guī)制

就應(yīng)該能實現(xiàn)社會的環(huán)境公平與正義，只有少量的環(huán)境糾紛須借助信訪加以彌補。當(dāng)前，我國環(huán)境糾紛的井噴式爆發(fā)，環(huán)境信訪量居高不下，正說明我國環(huán)境規(guī)制存在失靈。正如有學(xué)者所指出的，隨著環(huán)境問題的逐漸凸顯和人們對環(huán)境問題的日益關(guān)注，政府出臺了大量的環(huán)境規(guī)制政策來緩解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間的矛盾，但是，目前我國環(huán)境規(guī)制水平無論從效果還是從效率來看都不是很高[1]。正是我國環(huán)境規(guī)制的低效、失效與無效才造成了環(huán)境信訪問題的爆發(fā)。

2 政府規(guī)制視角下我國環(huán)境信訪成因解析

2.1 規(guī)制背景上的先天不足

眾所周知，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是典型的公共產(chǎn)品，“環(huán)境污染是最典型的外部性問題”[2]。然而，由于人類固有的逐利本性，加之環(huán)境問題的長期積累效應(yīng)，對環(huán)境問題的政府規(guī)制一直滯后于實踐需要。西方發(fā)達(dá)國家自20世紀(jì)60年代環(huán)境問題集中爆發(fā)，公害事件此起彼伏時才開始系統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制，我國的環(huán)境規(guī)制則更是在此后20余年才真正開始。此時，全球性的氣候變暖已成難以逆轉(zhuǎn)的趨勢，諸多世界性的環(huán)境難題業(yè)已形成，而發(fā)達(dá)國家一面向我國轉(zhuǎn)移污染，一面又輸出了較高的環(huán)境保護(hù)意識和理念，我們承接的則既有制造業(yè)的輝煌和“世界工廠”的衣缽，更有土地的消耗、河流的污染和空氣質(zhì)量的下降，以及民眾在環(huán)保理念下對政府發(fā)展方式和規(guī)制政策的質(zhì)疑。正所謂冰凍三尺非一日之寒，沉疴難愈，積重難返，環(huán)境規(guī)制僅就規(guī)制的背景與時機而言已是先天不足。

2.2 規(guī)制手段上的后天失調(diào)

從世界范圍來看，各國的環(huán)境規(guī)制先后經(jīng)歷了從以命令與控制絕對主導(dǎo)到經(jīng)濟激勵政策推廣應(yīng)用，再到以信息披露和自我規(guī)制為特色的政策創(chuàng)新三個階段。相應(yīng)地產(chǎn)生了命令與控制型、基于市場型以及自愿型三種主要規(guī)制工具類型。環(huán)境規(guī)制的演進(jìn)不但豐富了各國的環(huán)境規(guī)制政策工具，而且提高了規(guī)制效率[3]?，F(xiàn)代社會環(huán)境問題日益復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)實際情況，用其所長，避其所短，綜合采用各種工具或者工具組合，形成有效合力。對于我國這樣環(huán)境規(guī)制先天不足的國家而言，本應(yīng)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，積極借鑒發(fā)達(dá)國家在前期實踐中業(yè)已證明有效的多種規(guī)制工具，不再重復(fù)其“先污染、后治理”的老路，實現(xiàn)彎道超車，跨越發(fā)展。現(xiàn)實情況卻是，目前我國在環(huán)境規(guī)制中主要運用的仍是命令與控制型工具，基于市場型和自愿型規(guī)制工具的應(yīng)用范圍非常有限。規(guī)制工具和手段是為規(guī)制目標(biāo)服務(wù)的。環(huán)境問題本身具有各自不同的特點，其所處的具體社會、政治、經(jīng)濟環(huán)境也大相徑庭，這就決定了它沒有固定的模式，為了更好地滿足效率、可行性和公平分配等要求，通常需要多種環(huán)境規(guī)制工具的單獨或者組合使用。俗話說，巧婦難為無米之炊，在我國現(xiàn)有的環(huán)境規(guī)制工具儲備情況下，縱是再高明的規(guī)制者也會陷入“眾口難調(diào)”的困境之中。

2.3 規(guī)制結(jié)構(gòu)上的傾斜失衡

環(huán)境規(guī)制在微觀層面上涉及到規(guī)制者、被規(guī)制者和第三人（利害關(guān)系人、普通民眾、環(huán)保類非政府組織，即ENGOs）等主體；在宏觀視角上則以政府、市場和公民社會為中心，上述各要素既相互聯(lián)系又互相制約，既彼此沖突又合作共贏，形成一個大的系統(tǒng)。我國現(xiàn)階段環(huán)境規(guī)制系統(tǒng)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“大環(huán)保”與“小環(huán)?！钡牟痪庖约皬娬c弱社會之間的不協(xié)調(diào)。

2.3.1 微觀層面的大小失衡

從微觀層面看，環(huán)境規(guī)制涉及的各主體及其相互之間不均衡：一是規(guī)制者自身在“大環(huán)?！崩砟钆c“小環(huán)?！睓C構(gòu)二者的張力之間左右搖擺。環(huán)境規(guī)制在理念上應(yīng)符合“大環(huán)?！备拍?，在機構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)“建立和健全綜合管理、協(xié)調(diào)管理的機制，促進(jìn)各部門在環(huán)境和資源開發(fā)利用、管理和保護(hù)方面的統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃”[4]。然而，實際上環(huán)保部門參與社會經(jīng)濟發(fā)展綜合決策的職能一直不健全，職責(zé)分散交叉十分嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)的職責(zé)越來越重，但是權(quán)力與職責(zé)不匹配，難以有效調(diào)配資源，有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象長期存在，導(dǎo)致環(huán)保目標(biāo)與責(zé)任難以落實[5]?，F(xiàn)行環(huán)境規(guī)制體系中，地方環(huán)保部門同時受上級環(huán)保部門和本級地方政府雙重制約，在人、財、物等諸方面受地方政府牽制更大，而政績考核體系偏重經(jīng)濟發(fā)展，為了給經(jīng)濟發(fā)展開路，環(huán)保部門只能邊緣化[6]。作為環(huán)境規(guī)制主要實施者的地方環(huán)保機構(gòu)，僅僅是地方政府的一個邊緣化的弱勢職能部門，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時，后者通常只能服從前者[7]。如此一來，規(guī)制主體在“大環(huán)?！崩砟钕?，同時受到自上而下的各級政府和上級主管部門的壓力和自下而上的民眾環(huán)境權(quán)益維護(hù)與生態(tài)環(huán)境改善要求雙重重荷，而得到來自這兩方面的支持卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒有足夠的權(quán)力和資源妥

善應(yīng)對。地方政府在話語體系上會與中央政府保持高度一致，對同級環(huán)保部門施壓，以示對中央政府的服從，但在具體行動中，卻奉行“上有政策、下有對策”，或者尋找政策“漏洞”，“打擦邊球”，或者根據(jù)地方實際肢解中央政策，或者推遲行動并進(jìn)行觀望，以察看其他地方政府執(zhí)行生態(tài)政策的直接經(jīng)驗，或者等待中央政府出臺更清晰的替代政策等等[6]；相應(yīng)地，對公眾的環(huán)境訴求也只能區(qū)分輕重緩急，有選擇性地予以回應(yīng)，如救火隊員一般東奔西突，左支右擋，只有微薄的招架之功，毫無還手之力。二是環(huán)境規(guī)制者與被規(guī)制者之間多重博弈紊亂失序。作為政府權(quán)力系統(tǒng)中的邊緣部門，環(huán)境規(guī)制者無力從政府獲取足夠的權(quán)力授予，也無從與其他強勢部門爭奪資源，其轉(zhuǎn)嫁壓力的唯一方向只有被規(guī)制者，主要是產(chǎn)生污染的各類企業(yè)。然而，企業(yè)也并非束手就擒，坐以待斃，在經(jīng)濟人理性作用下，規(guī)避環(huán)境規(guī)制，利用環(huán)境負(fù)外部性降低成本，是其“理性”選擇。這場博弈的最終結(jié)果便是，規(guī)制者大的抓不了，小的鎮(zhèn)不住，形成上下失守、全線潰敗的局面。三是規(guī)制者與第三人之間陷入“塔西陀陷阱”的惡性循環(huán)。由于環(huán)境規(guī)制存在的“代際外溢性”，其實現(xiàn)成本主要發(fā)生在當(dāng)代，而實際影響卻跨越了一代以上的范圍，后代人雖然沒有對環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行支付費用，卻可以無償?shù)叵M環(huán)境規(guī)制所產(chǎn)生的正的社會效益和環(huán)境效益[8]；加之在我國現(xiàn)階段以GDP論英雄的片面考評機制，政府尤其是地方政府不僅未能忠實履行代理人職責(zé)，反而進(jìn)行表面上積極而實質(zhì)上消極的“象征性治理”，不惜以犧牲當(dāng)代人和子孫后代賴以生存的自然環(huán)境為代價，謀求短期利益和經(jīng)濟增長，不僅扭曲了環(huán)境規(guī)制本來的功能，更損害了政府和環(huán)境規(guī)制機構(gòu)自身的權(quán)威，導(dǎo)致了信任危機。一個失去公信力的規(guī)制者，無論在日常規(guī)制活動中還是處置危機事件時，不管其出于何種良好的制度設(shè)計和公益目標(biāo)，采用何種精妙的規(guī)制手段，都不會被公眾所認(rèn)同，也難以產(chǎn)生預(yù)期的規(guī)制效果。四是被規(guī)制者與第三人之間互相敵視和博弈。在改革開放30余年堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的非均衡發(fā)展過程中，尤其是在早期的原始積累階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展在帶來物質(zhì)產(chǎn)品空前豐富的同時，過度消耗了自然資源，造成污染遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出環(huán)境容量的局面，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞，人居環(huán)境質(zhì)量下降。而隨著物質(zhì)生活的改善，民眾對生活品質(zhì)的追求不斷提升，對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高。由于產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整非一日之功，環(huán)境質(zhì)量改善更非一蹴而就。在一個較長的時期內(nèi)，出現(xiàn)了一方面環(huán)境規(guī)制趨緊，產(chǎn)業(yè)污染治理從嚴(yán)，但總體環(huán)境質(zhì)量未見好轉(zhuǎn)甚至在某些方面更臻惡化；另一方面，民眾環(huán)保意識覺醒，環(huán)境訴求高漲，但難以得到滿足的矛盾狀況。矛盾的結(jié)果便是，公眾與企業(yè)互不信任，甚至互相敵視，激烈對抗，最終兩敗俱傷。

2.3.2 宏觀層面的強弱失調(diào)

從宏觀層面看，在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，政府、市場和公民社會將作為三支結(jié)構(gòu)性的力量而存在，形成一種“多中心環(huán)境管制結(jié)構(gòu)”，而三者之間的合作與沖突也將重新塑造我國環(huán)境規(guī)制結(jié)構(gòu)的形態(tài)[9]。但目前我國呈現(xiàn)政府單極獨大，市場功能不彰，公民社會發(fā)育不成熟的畸形三角結(jié)構(gòu)：首先，政府單極獨大，管理有余，服務(wù)不足?！碍h(huán)保靠政府”本是根據(jù)環(huán)境規(guī)制自身特點所作的自然選擇[10]。但政府作為環(huán)境規(guī)制主體也會因各種因素而扭曲，存在失靈的風(fēng)險。單極獨大的結(jié)構(gòu)下，更容易滋生規(guī)制者被俘獲或者自利的土壤，并進(jìn)一步抑制市場功能的發(fā)揮和公民社會的發(fā)育。其次，市場功能不彰，地位不顯，難堪重任。我國市場機制雖然己經(jīng)建立，日趨完善健全，并作為結(jié)構(gòu)性力量存在，但其在環(huán)境保護(hù)中的運用和發(fā)展還遠(yuǎn)不如其在經(jīng)濟領(lǐng)域中成熟，在環(huán)境管制結(jié)構(gòu)中的一極地位尚未形成[11]。這突出地表現(xiàn)在兩個方面：一是基于市場的環(huán)境規(guī)制手段類型不夠豐富，應(yīng)用范圍有限，規(guī)制效果尚不充分；二是環(huán)保產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展不足、實力不濟且魚龍混雜、良莠不齊。再次，公民社會發(fā)育不全，參與不足，監(jiān)督乏力。從總體上看，“中國的公民社會，由于其起步較晚，相對于市場的發(fā)展來說是滯后的，加之我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)起步也晚，因而，我國公民社會在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的參與還處于較淺的層次”[11]。一來，我國普通公眾的環(huán)保意識仍處于較低的水平，且不同區(qū)域、不同群體環(huán)保認(rèn)知水平參差不齊；二則，我國的ENGOs不僅在數(shù)量上偏少，而且在質(zhì)量（尤其是專業(yè)化和執(zhí)行力）上不高，能夠發(fā)揮的作用還非常有限。三是，執(zhí)政黨對意識形態(tài)領(lǐng)域的控制仍然嚴(yán)密，受制于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的宣傳機構(gòu)的約束，我國的媒體在獨立性上先天不足，并由此限制了其真實性、權(quán)威性和影響力，進(jìn)而成為制約其監(jiān)督效果的瓶頸。

2.4 規(guī)制目標(biāo)上的好高騖遠(yuǎn)，不切實際

受計劃經(jīng)濟時代大包大攬的全能政府、無限政府思想影響，加之，執(zhí)政黨為表現(xiàn)其正當(dāng)性和先進(jìn)性，以鞏固和提升其執(zhí)政地位，在意識形態(tài)領(lǐng)域大力倡導(dǎo)“全心全意為人民服務(wù)”、“一切以人民群眾滿意不滿意為評價標(biāo)準(zhǔn)”的執(zhí)政理念；市場培育不充分，公民社會發(fā)育不成熟，“大政府、小社會、弱公民”的格局強化了民眾對政府的依賴和期望，我國政府功能被無限放大，環(huán)境規(guī)制目標(biāo)被無限拔高?，F(xiàn)實卻是我國環(huán)境規(guī)制在規(guī)制背景上先天不足，在規(guī)制手段上捉襟見肘，在規(guī)制結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重失衡。在如此既定的規(guī)制體系下，環(huán)境規(guī)制的功能更是有限。作為規(guī)制者的政府應(yīng)當(dāng)為公眾提供環(huán)境規(guī)制目標(biāo)的合理預(yù)期。而這種合理預(yù)期必須建立在理性權(quán)衡的基礎(chǔ)之上，通過穩(wěn)定有效的制度設(shè)計予以實現(xiàn)，絕非意識形態(tài)化的政治口號和空中樓閣式的無節(jié)制承諾。

3 結(jié)語

通常而言，因果關(guān)系是行為與結(jié)果之間決定與被決定、引起與被引起的關(guān)系。從邏輯學(xué)的角度而言，查明原因是改善行動，使結(jié)果朝向人們預(yù)期方向演變的前提。正所謂解鈴還須系鈴人，環(huán)境信訪問題產(chǎn)生的根本原因在于環(huán)境規(guī)制失靈，問題的解決也仍須在環(huán)境規(guī)制的改善上下功夫。顯然環(huán)境規(guī)制是置于我國整體經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是現(xiàn)有政府規(guī)制體系之下的，其改善離不開政府規(guī)制的全面調(diào)整。這將是一個系統(tǒng)而宏大的綜合性、全局性課題。限于學(xué)識和精力，筆者只能拋磚引玉，期待更多的理論和實務(wù)工作者從政府規(guī)制的視角思考環(huán)境信訪制度的變革之道。

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（編輯：周利海）

Analysis on the Cause of China's Environmental Petition in the Perspective of Government Regulation

Wang Yong
（Guanghua Law School,Zhejiang University，Hangzhou Zhejiang 310008,China）

China's environmental regulation has many problems,including congenital deficiency on the background,insufficient measures,unbalanced structures and unpractical aims,which caused inefficient regulation and the outbreak of environmental petition problems.Aimed at the status and problems of current environmental petition,taking government regulation as a strong framework of interpretation and analysis tool to discuss it's cause makes more convincing.

environmental petition；government regulation；environmental regulation；cause

X321

A

1008-813X（2014）06-0004-04

2014-09-11

國家社科基金重點項目《社會體制改革和社會管理創(chuàng)新——社會管理創(chuàng)新的法治化路徑及其實現(xiàn)機制》（11AZD020）的階段性成果

王勇（1981-），男，湖北黃岡人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生在讀，主要從事政府規(guī)制、環(huán)境行政法的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.02